加強鐵路建設項目可行性研究階段行業(yè)評審管理工作的思考

黃文勇 ，呂昌偉 ，梁 政 ，謝金玲

（1、2、3、4國家鐵路局規(guī)劃與標準研究院工程設計評審中心 高級工程師，北京 100055）

1 鐵路建設項目行業(yè)評審開展情況

根據(jù)國家相關(guān)文件要求，報國務院及國務院投資主管部門核準的項目，事前須征求國務院行業(yè)管理部門的意見[1]。鐵路政企分開以來，國家鐵路局承擔原鐵道部政府職能，于2015年正式開展鐵路建設項目可行性研究階段行業(yè)評審工作，鐵路行業(yè)評審從探索中起步，在實踐中完善，初步形成了較為完善的評審流程、評審內(nèi)容和成果表現(xiàn)形式。截至2018年10月，國家鐵路局共組織開展并完成了60余個鐵路建設項目、鐵路專項規(guī)劃行業(yè)評審工作，提出了項目行業(yè)意見，依法履行了行業(yè)管理部門職責。

在鐵路建設項目可行性研究階段行業(yè)評審過程中，一是突出項目的規(guī)劃符合性和產(chǎn)業(yè)政策符合性，強調(diào)國家規(guī)劃的硬約束和指導性；二是關(guān)注項目路網(wǎng)作用、功能定位、建設標準、主要技術(shù)方案等重點；三是密切關(guān)注生態(tài)文明、環(huán)境保護以及體現(xiàn)鐵路技術(shù)發(fā)展、科研創(chuàng)新等要求；四是重點關(guān)注有效防范化解重大風險，不僅重點關(guān)注和防范企業(yè)、地方政府債務風險，也關(guān)注項目的社會穩(wěn)定風險；五是與國家鐵路局監(jiān)督管理職責及重點工作相契合，如安全風險、質(zhì)量風險、運輸安全等。鐵路行業(yè)評審工作的有序開展，為鐵路監(jiān)督管理向項目全周期、特別是前期決策階段延伸打下了基礎，更利于發(fā)揮規(guī)劃引領和約束作用。

經(jīng)過探索和實踐，鐵路建設項目行業(yè)評審形成了較為科學、具備可操作性的評審流程，研究確定了較為全面、體現(xiàn)鐵路行業(yè)監(jiān)管重點的行業(yè)評審要求和項目行業(yè)意見表現(xiàn)形式，已經(jīng)在地方政府、設計院、建設單位中形成了行業(yè)評審的初步共識。

2 鐵路建設項目行業(yè)評審存在的不足

通過鐵路建設項目行業(yè)評審，國家鐵路局發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，及時高效出具鐵路項目行業(yè)意見，為國家審批和核準鐵路項目建設提供技術(shù)支持[2]，在鐵路建設項目前期工作中發(fā)揮了行業(yè)監(jiān)管作用，取得了顯著成效。但鐵路行業(yè)評審管理存在依法合規(guī)性不足、重視程度和行業(yè)影響力不夠、監(jiān)督管理范圍不全等問題，不適應新形勢下鐵路行業(yè)監(jiān)督管理的要求。

2.1 行業(yè)評審管理辦法未建立，行業(yè)評審工作缺乏合規(guī)性

根據(jù)國務院《關(guān)于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2016 年本）的通知》（國發(fā)〔2016〕72 號），“報國務院及國務院投資主管部門核準的項目，事前須征求國務院行業(yè)管理部門的意見”,國家鐵路局出具鐵路項目行業(yè)意見是依法依規(guī)應盡職責。開展鐵路項目行業(yè)評審、組織研究提出行業(yè)評審專家意見是國家鐵路局出具行業(yè)意見的基礎性工作和技術(shù)支撐。目前鐵路行業(yè)評審工作是在國務院投資主管部門已經(jīng)受理建設項目核準報告之后，與國務院文件要求“事前須征求國務院行業(yè)管理部門意見”的規(guī)定不符，很難充分發(fā)揮行業(yè)管理部門作用。其次，交通運輸部（國家鐵路局）并沒有發(fā)布鐵路行業(yè)評審工作的相關(guān)管理辦法和規(guī)定，未對項目行業(yè)評審的管理權(quán)限、管理范圍、評審流程、評審重點、評審要求等內(nèi)容進行明確，鐵路項目行業(yè)評審工作從管理方面存在依法合規(guī)性不足的問題，缺乏標準化和規(guī)范化。

2.2 行業(yè)評審范圍窄，監(jiān)督管理存在盲區(qū)

根據(jù)國務院《關(guān)于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2016 年本）的通知》（國發(fā)〔2016〕72 號）第九條，“對取消核準改為備案管理的項目，項目備案機關(guān)要加強發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和準入標準把關(guān)，行業(yè)管理部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、安全監(jiān)管等部門要按職責分工加強對項目的指導和約束”。目前鐵路行業(yè)評審管理范圍僅限于國家批復（核準）的鐵路項目，不包含地方主導、地方審批（核準）的鐵路項目，《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》指出，“十三五”期間，城際和市域鐵路規(guī)模將達到2 000 km左右[3]，行業(yè)評審管理范圍窄，存在較大監(jiān)管盲區(qū)，不利于整個鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。從優(yōu)化政府服務角度看，鐵路審批權(quán)限下放后，城際鐵路建設發(fā)展進一步加快，投融資模式也發(fā)生深刻變化，地方政府迫切需要行業(yè)主管部門給予專業(yè)指導和技術(shù)支持。從行業(yè)監(jiān)管角度看，地方政府嚴重缺乏鐵路專業(yè)技術(shù)、鐵路建設運營、鐵路安全質(zhì)量要求的專業(yè)管理人員，地方鐵路建設發(fā)展面臨的安全質(zhì)量風險更為突出，更應給予高度關(guān)注。

2.3 行業(yè)評審重視程度不夠，行業(yè)監(jiān)管影響力不足

鐵路建設發(fā)展主要依據(jù)國家發(fā)布的“現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃”“鐵路中長期布局規(guī)劃”“鐵路五年發(fā)展規(guī)劃”等發(fā)展規(guī)劃體系。國家發(fā)展改革委《關(guān)于進一步下放政府投資交通項目審批權(quán)的通知》（發(fā)改基礎〔2017〕189 號）要求，“在下放項目審批權(quán)限的同時，強化規(guī)劃引領和約束作用”。參與鐵路發(fā)展規(guī)劃研究是國家鐵路局的重要職責之一，監(jiān)督規(guī)劃實施情況也是行業(yè)管理部門的應盡職責。目前由于行業(yè)評審管理范圍窄、重視程度不夠，鐵路參建單位把鐵路行業(yè)評審看作無關(guān)緊要的程序性環(huán)節(jié)，行業(yè)評審對鐵路建設項目執(zhí)行鐵路發(fā)展規(guī)劃的指導和約束作用不能充分體現(xiàn)，行業(yè)管理的影響力有待加強，難于發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和準入標準對投資活動的規(guī)范引導作用。

3 鐵路建設項目行業(yè)評審面臨的新形勢

3.1 鐵路建設發(fā)展要求行業(yè)評審必須貫徹落實黨的十九大精神

交通強國，鐵路先行。十九大報告中提出的新理念、新論斷、新任務、新舉措，如何在鐵路建設發(fā)展中落地生根，這不能僅依靠鐵路企業(yè)的思想自覺和行動自覺，更需鐵路行業(yè)監(jiān)管部門加強對鐵路企業(yè)落實十九大精神和各項任務的指導和監(jiān)督。國家鐵路局深入貫徹黨的十九大精神，立足鐵路行業(yè)定位，結(jié)合履職監(jiān)管職責，研究制定了《國家鐵路局服務決勝全面建成小康社會行動計劃（2018—2020年）》，提出了體現(xiàn)十九大戰(zhàn)略部署、服務國家戰(zhàn)略的行動計劃和要求[5]。鐵路建設項目行業(yè)評審是國家鐵路局監(jiān)管履職的一項重要工作，行業(yè)評審要強化鐵路建設貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，確保鐵路建設具體落實十九大報告提出新任務、新目標和新戰(zhàn)略，確保鐵路建設支撐全面建成小康社會的目標要求。行業(yè)評審要從國家機關(guān)、行業(yè)管理的高度對鐵路建設項目方案、前期工作提出要求，積極回應人民對鐵路發(fā)展的深度關(guān)切，敢于提出與鐵路企業(yè)不同的意見。

3.2 全面依法治國實踐要求鐵路行業(yè)評審工作必須依法合規(guī)

十九大報告提出“深化依法治國實踐”“建設法治政府，推進依法行政”[6]等要求。中共中央、國務院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）提出，“完善規(guī)章制度，制定監(jiān)管工作指南和操作規(guī)程，促進監(jiān)管工作標準具體化、公開化”，“各有關(guān)部門要制定項目審批工作規(guī)則和辦事指南”[7]。國家鐵路局2018年重點工作提出，“完善鐵路法規(guī)制度，進一步完善鐵路監(jiān)管法規(guī)和政策依據(jù)，進一步提升依法行政水平”。全面依法治國實踐要求國家鐵路局必須建立健全鐵路行業(yè)管理法規(guī)體系，建立鐵路建設項目行業(yè)評審管理法規(guī)依據(jù)，確保評審工作依法合規(guī)、依法履職，確保行業(yè)評審工作制度化、標準化、規(guī)范化、公開化和透明化。

3.3 鐵路行業(yè)監(jiān)管職責要求鐵路行業(yè)評審必須全過程全覆蓋

《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）要求，“明確監(jiān)管責任，注重發(fā)揮行業(yè)管理部門專業(yè)優(yōu)勢，加強項目建設全過程監(jiān)管”。鐵路是國家重要的交通基礎設施，是綜合交通運輸體系中的骨干，涉及重大公共利益和最廣大人民的切身利益。鐵路行業(yè)監(jiān)管職責要求國家鐵路局應建立健全鐵路行業(yè)全過程、全范圍的行業(yè)監(jiān)督管理體系。鐵路建設項目政策性、系統(tǒng)性、技術(shù)性、安全性、經(jīng)濟性等方面要求較高，通過鐵路建設項目行業(yè)評審，在規(guī)劃階段參與鐵路行業(yè)重大基礎設施規(guī)劃布局，在項目前期研究和勘察設計階段監(jiān)督鐵路建設項目前期決策和實施推進，是加強項目建設全過程監(jiān)管的需要。行業(yè)評審要加強對地方審批鐵路建設項目的指導和支持，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和準入標準對投資活動的規(guī)范引導作用，保障地方鐵路建設安全質(zhì)量，更好促進地方鐵路持續(xù)健康發(fā)展。通過對地方鐵路建設發(fā)展的技術(shù)支持和行業(yè)指導，實現(xiàn)行業(yè)評審橫向擴展和深入推進，當好行業(yè)監(jiān)管先行官和探路者，進一步提升鐵路行業(yè)監(jiān)管影響力。

4 加強鐵路建設項目行業(yè)評審的措施和建議

為加強鐵路行業(yè)監(jiān)督管理，保障行業(yè)評審依法履職盡責，促進行業(yè)評審工作制度化、標準化、規(guī)范化、公開化、透明化，建議從以下幾個方面進一步加強鐵路建設項目可行性研究階段行業(yè)評審工作。

4.1 建立健全鐵路行業(yè)評審法律法規(guī)體系

一是根據(jù)全面深化依法治國實踐、國務院文件要求和鐵路行業(yè)監(jiān)督管理需要，盡快修訂《鐵路建設管理辦法》[8]（中華人民共和國鐵道部令第11號，2003年7月11日）和《鐵路建設工程勘察設計管理辦法》[9]（中華人民共和國鐵道部令第26號，2006年1月4日），將以上辦法修訂納入國家鐵路局2019年法律法規(guī)制定計劃。建議在修訂以上管理辦法時，明確提出鐵路建設項目在可行性研究審查審批階段，在報投資主管部門核準批復前，應征求行業(yè)管理部門意見，進一步從法律法規(guī)頂層設計上確保鐵路行業(yè)評審工作依法合規(guī)。

二是制定并發(fā)布《鐵路建設項目行業(yè)評審管理辦法》。該管理辦法主要明確行業(yè)評審管理范圍、評審內(nèi)容、評審程序，并對鐵路建設項目各參與單位職責、監(jiān)督管理等提出要求，目的是規(guī)范鐵路建設項目行業(yè)評審管理工作的具體標準，促進鐵路行業(yè)評審管理的規(guī)范化、制度化、公開化和透明化。

4.2 建立健全鐵路行業(yè)評審質(zhì)量管理體系

一是研究編制《鐵路項目行業(yè)評審報告編制指南》。以強化國家鐵路局對項目行業(yè)評審管理為目標，加強對設計單位項目行業(yè)評審報告編制的指導，擴大行業(yè)管理部門在設計單位的影響力和執(zhí)行力，實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管從前期決策、建設實施到運營管理等方面全覆蓋。報告編制要經(jīng)過廣泛調(diào)研和論證，文件主要內(nèi)容要貫徹十九大精神對鐵路工作的新要求、新部署；要突出鐵路項目的規(guī)劃符合性、產(chǎn)業(yè)準入、功能定位、建設標準、主要技術(shù)方案等重點內(nèi)容；要體現(xiàn)生態(tài)文明、環(huán)境保護及鐵路技術(shù)發(fā)展、科研創(chuàng)新；要體現(xiàn)密切關(guān)注有效防范化解債務風險、社會穩(wěn)定風險等措施；要與國家鐵路局監(jiān)督管理職責及重點工作相契合。

二是強化鐵路行業(yè)評審質(zhì)量內(nèi)部控制和管理，進一步建立行業(yè)評審意見和評審報告的內(nèi)部審核、會簽制度，確保行業(yè)評審質(zhì)量。

4.3 進一步強化鐵路行業(yè)評審服務理念

鐵路行業(yè)評審以貫徹落實以人民為中心的發(fā)展理念為出發(fā)點，服務全面建成小康社會和交通強國建設。鐵路行業(yè)評審管理工作的立足點要放到為保障鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展上，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展、企業(yè)投資做好服務上，在服務中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務。要更加注重事前政策引導、事中事后監(jiān)管約束和過程服務，創(chuàng)新服務方式，簡化服務流程，提高綜合服務能力。