區(qū)域政策與穩(wěn)增長

編者按：2019年是我國發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜嚴峻、可以預(yù)料和難以預(yù)料的風(fēng)險和挑戰(zhàn)更多更大的一年。國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，消費增速減緩，有效投資增長乏力。為應(yīng)對這種挑戰(zhàn)，中央要求，要創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌推進穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。那么，區(qū)域政策作為國家的重要調(diào)控政策，應(yīng)如何圍繞穩(wěn)增長等要求進一步創(chuàng)新完善，發(fā)力建功？2019年3月31日，“中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇”圍繞“區(qū)域政策與穩(wěn)增長”進行了專題研討，與會專家學(xué)者敞開思想，各抒高見，提出了許多重要的見解。這些見解不僅對豐富區(qū)域經(jīng)濟理論具有重要價值，而且能夠?qū)ν七M區(qū)域和國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供有益幫助。本刊特刊發(fā)論壇部分研討成果，以饗讀者。

值得關(guān)注和重視的地區(qū)分化問題

范恒山

這些年，在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的強力推動下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出積極的變化和良好的格局。但是我們也注意到，近年來我國區(qū)域發(fā)展又呈現(xiàn)出一些新的情況。從總體上來看，就是2015年以后地區(qū)發(fā)展的差距又開始拉大了，這與2007年到2014年，差距在縮小的情況相比較，出現(xiàn)了一種新的變化，即區(qū)域分化的顯現(xiàn)和加劇。當前值得關(guān)注和重視的地區(qū)分化趨向有四個方面：

一是區(qū)域間及其內(nèi)部的分化。這既表現(xiàn)在我國四大板塊之間，也表現(xiàn)在四大板塊內(nèi)部，還表現(xiàn)在各省區(qū)內(nèi)部。與此同時，在我國東西差距仍然存在的同時，南北差距日益突出，呈現(xiàn)出經(jīng)濟增長“南快北慢”、經(jīng)濟總量占比“南升北降”的狀態(tài)。

二是地區(qū)發(fā)展?jié)撃艿姆只Ｒ恍┑貐^(qū)間不僅現(xiàn)實中存在著差距，從發(fā)展?jié)摿匆泊嬖谥粩嗬蟮牟罹?，這在欠發(fā)達地區(qū)的省份表現(xiàn)得尤為明顯。欠發(fā)達地區(qū)的有些省份主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍然是“原”字頭、“初”字頭當家，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)老化，創(chuàng)新能力不足，經(jīng)濟增長乏力；而另外一些省份通過各種手段大力培育新經(jīng)濟、新動能，在某些領(lǐng)域已形成領(lǐng)先勢頭，不僅帶來了當前的高增長，也為未來的加速發(fā)展積累了充足的潛能。

三是城鄉(xiāng)發(fā)展的分化。一方面，我國各個城市都在大踏步地向現(xiàn)代化邁進，各種資源要素包括農(nóng)村優(yōu)勢資源要素大量地向城市傾斜，各個地方都在積極推動建設(shè)綠色城市、海綿城市、智慧城市，相當一部分城市還瞄準國際先進水平，要建成國際化城市，甚至是“未來城市”。許多城市的建設(shè)也是在忙于錦上添花。另外一方面，我國農(nóng)村在主體上仍然維持著一家一戶的生產(chǎn)經(jīng)營模式，農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既缺乏制度基礎(chǔ)，也缺乏有效手段。這個問題處理不好，城鄉(xiāng)差距會進一步拉大。

四是地區(qū)居民收入的分化。由于“馬太效應(yīng)”等的影響，地區(qū)間的發(fā)展差距拉大，也導(dǎo)致了居民收入差距的懸殊。與前些年相比，當前人均收入最高地區(qū)與最低地區(qū)居民收入差距進一步拉大。這些分化，不僅影響到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國家經(jīng)濟的整體發(fā)展，也會影響到社會的穩(wěn)定和國家的安定，應(yīng)該引起高度重視，采取得力措施解決。我認為，當前就對策而言，關(guān)鍵要抓好以下幾個方面：

一是要堅持以分類指導(dǎo)為基本指向，創(chuàng)造性地實施區(qū)域政策。分類指導(dǎo)是區(qū)域政策的要義所在，是解決區(qū)域問題的最有力武器。按照分類指導(dǎo)的原則，優(yōu)化區(qū)域政策重點是：進一步細化空間單元，增強政策適應(yīng)性；重視同類地區(qū)的發(fā)展，一體制定相關(guān)政策措施；緊扣突出矛盾和問題，提高措施的針對性和有效性；堅持與時俱進，適應(yīng)形勢的變化，靈活出臺一些應(yīng)對措施。

二是強化區(qū)域政策和其他政策的聯(lián)動組合。區(qū)域問題涉及各個方面，需要政策的系統(tǒng)配套和協(xié)調(diào)聯(lián)動。要把握好兩個方面：一方面，其他有關(guān)政策應(yīng)該更加重視區(qū)域差距和地區(qū)分化的狀況，不斷豐富和優(yōu)化內(nèi)容，進一步增強措施的針對性和有效性；另一方面，區(qū)域政策要發(fā)揮作為其他政策的載體作用，在區(qū)域政策的框架下組合運用好其他政策。

三是大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？s小城鄉(xiāng)差距是解決其他差距的“牛鼻子”或關(guān)鍵環(huán)節(jié)。低收入人群也好，貧困人口也好，欠發(fā)達地區(qū)也好，其實許多問題主要集中在農(nóng)村。把農(nóng)村的問題解決好了，這些問題相應(yīng)地也就解決了。所以縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的關(guān)鍵在于振興農(nóng)村，推動農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。雖然發(fā)展的主要矛盾在鄉(xiāng)村，但解決鄉(xiāng)村發(fā)展矛盾的主要力量卻在城鎮(zhèn)、在市場。所以要推進城鄉(xiāng)融合，為城鎮(zhèn)能量進入農(nóng)村、進入市場發(fā)揮作用，創(chuàng)造有利條件。為此，推進三個方面的改革十分重要：即推進土地三權(quán)分置的改革，為城市企業(yè)進入農(nóng)村、先進生產(chǎn)經(jīng)營模式運用于農(nóng)村、現(xiàn)代科技手段服務(wù)于農(nóng)村創(chuàng)造制度基礎(chǔ)；推進農(nóng)村資源要素市場化，在此基礎(chǔ)上，打破關(guān)鍵體制約束，推動農(nóng)村和城市間各類資源要素的平等交換；平衡好主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)和發(fā)展工業(yè)地區(qū)間的關(guān)系，區(qū)別不同情形，建立橫縱向的重要農(nóng)產(chǎn)品的利益補償機制，加大對重要農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的政策支持力度。

四是強化對欠發(fā)達地區(qū)新經(jīng)濟、新動能培育發(fā)展的政策支持。通過對口支援、人才輸送、地區(qū)間優(yōu)勢互補合作等有效方式，促進發(fā)展?jié)撃鼙∪醯貐^(qū)加快形成新動能，推動其超越落后的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系方面比肩發(fā)達地區(qū)，逐漸形成全新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

作者簡介：范恒山，男，國家發(fā)展和改革委員會副秘書長（北京 100824）；武漢大學(xué)區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院名譽院長，教授（武漢 430072）。

助推新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三條思路

魏禮群

在2018年年底的中央經(jīng)濟工作會議和2019年3月閉幕不久的全國人大會議上，黨中央、國務(wù)院在綜合分析國內(nèi)外形勢的基礎(chǔ)上，對2019年我國經(jīng)濟工作做出全面部署，要求堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，堅持推動高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌推進穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。這里，把穩(wěn)增長放在首位，是十分重要的決策，穩(wěn)增長是完成其他方面任務(wù)的基礎(chǔ)和前提。穩(wěn)增長需要從各方面發(fā)力，而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則是十分重要的方面和關(guān)鍵所在，這就必須全面貫徹實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，擴展區(qū)域比較空間，激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力和效率，推動各個區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。為此，我們應(yīng)加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究，使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動全國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠中發(fā)揮重要作用。如何搞好區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略和政策研究，我談三點看法：

一、大力推動已經(jīng)制定的國家各項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的貫徹與落實

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌內(nèi)外，著眼全局，審時度勢，在繼續(xù)實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，陸續(xù)提出一系列重大戰(zhàn)略及相應(yīng)的政策舉措，包括“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展等，這些是新時代促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略和重大政策舉措，應(yīng)當認真全面地貫徹與落實。要推動優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，落實和完善西部開發(fā)、促進東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展的各項政策和改革創(chuàng)新舉措；要推動京津冀協(xié)同發(fā)展，著力疏解北京非首都功能，高起點、高標準建設(shè)雄安新區(qū)；要推動落實粵港澳大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃和政策，推動生產(chǎn)要素和人員往來便利化；要推動長江經(jīng)濟帶上中下游協(xié)同發(fā)展，加強生態(tài)保護修復(fù)和綜合運輸體系建設(shè)，打造高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟帶。中央已將長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略，目前有關(guān)方面正在編制發(fā)展規(guī)劃綱要，應(yīng)助力做好有關(guān)基礎(chǔ)工作。同時，還應(yīng)推動國家出臺的其他各項區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃方案和政策舉措的貫徹和落實。注重增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性和整體性，推動形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面、新動能和新境界。

二、積極解決區(qū)域發(fā)展中的突出矛盾和新問題

盡管由于持續(xù)實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策舉措，逐步改善了一些區(qū)域發(fā)展的狀況，但是我國區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然突出，差距還很明顯，并且出現(xiàn)了一些需要重視研究的新問題，如區(qū)域發(fā)展分化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，有些省際交界地區(qū)被邊緣化等問題。從總體上看，雖然近一二十年來中西部地區(qū)發(fā)展步伐加快，但與東部地區(qū)差距并沒有實質(zhì)性的縮小，東北振興成效不盡如人意。值得重視的是，全國經(jīng)濟版塊中的南北差距越來越大，經(jīng)濟增速“南快北慢”，經(jīng)濟總量占比“南升北降”的狀況逐漸明顯。不僅東、中、西、東北四大板塊發(fā)展存在較大差距，各板塊內(nèi)部的發(fā)展也不協(xié)調(diào)，同一個省區(qū)內(nèi)部的地區(qū)之間發(fā)展差距十分明顯。如廣東是我國經(jīng)濟發(fā)展總量排在第一位的地區(qū)，但粵東、粵西北發(fā)展與珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展存在明顯差距。還需要注意的是，不少省際交界地區(qū)發(fā)展長期滯后，困難越來越大。例如，橫跨江蘇、安徽、河南、山東4個省的淮海經(jīng)濟區(qū)，連接10個地級市，是國家東部沿海經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略腹地、國家“一帶一路”建設(shè)的樞紐，也是貫通京津冀和長江經(jīng)濟帶南北通道的重要區(qū)域。盡管多年來這些地區(qū)也有很大的發(fā)展，但由于各種原因，主要是地處4個省交界，受制于地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘，造成了區(qū)域發(fā)展的“洼地”。2017年，淮海經(jīng)濟區(qū)人均GDP低于全國平均水平20個百分點，人均可支配收入與全國的平均水平相差5000元，是整個東部發(fā)達地區(qū)中最薄弱的板塊。解決這些區(qū)域發(fā)展中存在的問題，需要國家從戰(zhàn)略和規(guī)劃上予以重視和支持，提升其戰(zhàn)略地位，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性和整體性。

從全局上看，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，還要深入研究和解決好三個方面的問題：一是用更大力度推動老少邊窮地區(qū)特別是特殊困難地區(qū)加速發(fā)展，把這方面切實放在優(yōu)先的位置，努力補齊國家發(fā)展中的這塊短板，這是黨的十九大報告中明確提出的。二是進一步強化資源枯竭地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新動能培育，使其加快脫胎換骨，重振發(fā)展雄風(fēng)。三是推動對標國際領(lǐng)先水平，進一步提高發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟素質(zhì)和競爭力，使這些地區(qū)繼續(xù)成為國家高質(zhì)量發(fā)展的引擎和強大動力。

三、不斷優(yōu)化促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑和方法

路徑與方法影響著效益，甚至決定著成敗。無論是貫徹落實國家既定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，還是研究推出新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，都要認真總結(jié)多年來積累的成功經(jīng)驗，不斷優(yōu)化實施路徑的方法，優(yōu)化細化協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的機制和政策體系。特別要做好以下幾個方面的工作：一是注重形成市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的體制機制，既充分發(fā)揮市場在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制建設(shè)中的主導(dǎo)作用，又有效發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的引導(dǎo)作用，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有序有效運行。二是堅持區(qū)別對待與公平競爭相結(jié)合，深化細化區(qū)域政策的尺度，研究提出有針對性的差別化政策。三是助推加大體制機制改革創(chuàng)新的力度，推動行政區(qū)劃調(diào)整和優(yōu)化設(shè)置，加快建立科學(xué)、規(guī)范、有效的協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展新體制、新機制。同時，要充分發(fā)揮重大功能平臺的作用。這些年國家陸續(xù)設(shè)立了國家級新區(qū)、自貿(mào)區(qū)等一系列重要平臺，這些都是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效載體，應(yīng)當充分發(fā)揮它們的引領(lǐng)、示范、支撐和帶動作用。要構(gòu)建區(qū)域合作機制。通過建立市場一體化的區(qū)域發(fā)展機制，促進資源要素在更大范圍、更大程度上優(yōu)化配置。要優(yōu)化區(qū)域互助體制和機制，健全區(qū)域利益補償政策和機制。充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，推動對口支援做實，取得更大的成效，注重激發(fā)后進地區(qū)的內(nèi)在能動性，推動形成構(gòu)建地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動力機制。只有在推動體制機制創(chuàng)新和政策體系完善方面取得更大成效，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展才能更有活力、更有效力、更可持續(xù)。

作者簡介：魏禮群，男，中國國際經(jīng)濟交流中心常務(wù)副理事長，國務(wù)院研究室原主任（北京100731）。

深化改革需要更加有效的推進方式

張軍擴

當前，不論是從切實推動高質(zhì)量發(fā)展來講，還是從進一步釋放增長潛力，實現(xiàn)穩(wěn)增長來講；不論是從應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦等外部挑戰(zhàn)來講，還是從化解內(nèi)部財政金融等風(fēng)險來講，加快深化改革和擴大開放步伐，都不僅十分重要，也十分緊迫。應(yīng)當說，黨的十八大以來，黨中央對深化改革擴大開放的決心和推進力度都是前所未有的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對新時期深化改革作了全面部署，國內(nèi)外為之振奮。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記親自主持召開了40多次中央深改組、深改委會議，審議、通過了400多項重大改革方案，中央和國家有關(guān)部門共出臺了近2000項改革方案和舉措。改革在一些領(lǐng)域也取得了顯著進展，比如深入推進放管服改革，著力改善營商環(huán)境；完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，加大環(huán)保執(zhí)法力度等。

但總體來講，新時期改革存在的一個突出問題是，出臺的文件比較多而真正落地見效還不夠理想，特別是黨的十八屆三中全會確定的一些比較重要的改革，進展相對比較慢，實質(zhì)性進展不足。比如在國有經(jīng)濟和國有企業(yè)改革方面，《決定》提出要“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”；在土地制度改革領(lǐng)域，《決定》提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；在金融體制改革領(lǐng)域，《決定》提出要“擴大金融業(yè)對內(nèi)對外開放”“健全多層次資本市場體系”等。這些重要改革，要么仍然處在試點試驗階段，要么雖然出臺了一些改革舉措，但尚未取得實質(zhì)性或突破性進展。

黨中央高度重視改革的落實和見效問題。習(xí)近平總書記在主持召開中共深改組、深改委會議時多次強調(diào)，改革重在落實，也難在落實。要投入更多精力、下更大氣力抓落實，要把改革重點放到解決實際問題上來，堅定不移地推動，落實重大改革舉措。那么為什么改革的決心意志之大、舉措之多前所未有，而落地效果卻不夠理想呢？我認為，除了現(xiàn)階段改革形勢更加復(fù)雜，改革任務(wù)更加艱巨之外，非常重要的一點是，新形勢下我們推進改革的方式方法需要更加優(yōu)化、更加有效。

改進和優(yōu)化改革推進的方式方法，我認為主要是要處理好以下三個重要關(guān)系：

一是要處理好全面改革與重點突破之間的關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，無疑是十分正確的。通過補齊短板，可以加大體制的整體有效性?？墒墙?jīng)濟體制當中存在的問題和矛盾畢竟是不同的，有些是主要矛盾，有些是次要矛盾；有些是根源性的，有些是從屬性的。改革不能平均用力，而要找出經(jīng)濟體制中的主要矛盾或矛盾的主要方面，加大工作力度，力爭取得突破，以主要矛盾的解決帶動和促進次要矛盾的解決。其實，經(jīng)濟體制面臨的矛盾雖多，但重大和關(guān)鍵的改革不會太多，這些改革突破了，就能起到帶動全局的作用。比如1994年前后進行的國企建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革、分稅制改革和匯率并軌改革，就是這樣。另外，抓住少數(shù)重大改革，把其他相關(guān)改革都納入其中，統(tǒng)籌推進，也有利于各項改革的協(xié)調(diào)和取得實效。而如果把本屬于同一重大改革但卻屬于不同層面、不同領(lǐng)域的事項分派給不同的部門牽頭負責(zé)，則會大大增加改革協(xié)調(diào)的難度，難以取得好的效果。

二是要處理好頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系。改革進展到現(xiàn)階段，頂層設(shè)計無疑是十分重要和十分必要的，但同時也要十分重視充分發(fā)揮基層和群眾的主觀能動性和首創(chuàng)精神。我國各地發(fā)展水平和具體情況千差萬別，不可能一個模式適合所有地區(qū)、所有情況。頂層設(shè)計主要應(yīng)當明確方向性、原則性，而把具體的實現(xiàn)方式問題交給基層去解決。比如在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時，如何確定農(nóng)村集體成員身份問題，就是一個十分復(fù)雜的問題，坐在辦公室是想不出來辦法的，即使下去調(diào)研，各地情況甚至各村的情況差別都很大。但其實只要明確原則和方向，交給基層去協(xié)商解決，都可以處理得很好。這些年我們從事政策咨詢研究工作的一個強烈感受，就是我們在北京感到很棘手很難處理的問題，其實基層群眾都可以找到很好的解決辦法，關(guān)鍵是頂層設(shè)計要給基層探索留下充足的空間。

三是要處理好依法依規(guī)改革與大膽闖大膽試的關(guān)系。習(xí)近平總書記提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，這是依法治國法治精神在改革領(lǐng)域的高度體現(xiàn)。習(xí)近平總書記還指出，要“大膽試、大膽闖、自主改”“允許改革有失誤，但不允許不改革”，要“從服務(wù)黨和國家工作大局出發(fā)推動改革，敢于擔(dān)當、善謀實干、實事求是、銳意進取，扎實推進各項改革落到實處、見到實效”，可見，從政策導(dǎo)向上，“改革要于法有據(jù)”與“大膽試大膽闖”二者并不矛盾，而是統(tǒng)一的。然而在現(xiàn)實中，我們卻常常看到聽到，一些干部由于顧忌改革要于法有據(jù)，怕?lián)?zé)犯錯誤，而不敢闖、不敢試，產(chǎn)生消極等待情緒。為此，需要從兩個方面加以改進：一是要進一步明確，所謂于法有據(jù)，主要是就重大改革和重大原則問題而言的，而不是改革推進的具體方式方法。新形勢下，面對改革復(fù)雜的形勢和更加艱巨的改革任務(wù)，依然需要鼓勵廣大干部按照“三個有利于”的原則大膽闖、大膽試。就像鄧小平同志當年所講的，對了堅持，錯了改正，就不會犯大的錯誤。二是要進一步完善對干部的激勵和保護機制，加大改革創(chuàng)新在干部考核和提拔任用中的權(quán)重，建立健全改革容錯糾錯機制，真正為那些銳意進取、敢作敢為的干部打氣撐腰，提供后盾。

作者簡介：張軍擴，男，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任（北京 100010）。

加大實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的力度

楊開忠

隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的深刻變化，經(jīng)濟下行壓力不斷加大，為穩(wěn)增長，我國需求管理的力度逐步加大，2017年，我國強調(diào)適度擴大社會總需求，2018年調(diào)整為持續(xù)擴大內(nèi)需，2019年中央經(jīng)濟工作會議以來則進一步轉(zhuǎn)變?yōu)閺娀嬷芷谡{(diào)節(jié)。新時代逆周期調(diào)節(jié)不搞大水漫灌，要結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，著力解決發(fā)展不平衡、不充分問題，促進高質(zhì)量發(fā)展。本著這樣的思路，我談兩個想法。

一、強化逆周期調(diào)節(jié)要加大實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展力度

我國區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分是新時代面臨的發(fā)展不平衡、不充分問題的主要表現(xiàn)之一，包括四個方面：一是區(qū)域社會經(jīng)濟雖然取得了很大發(fā)展，到即使發(fā)展水平最高的省市，2018年人均GDP也不過剛剛跨入2萬美元的門檻，尚處于不發(fā)達狀態(tài)；二是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距大，老、少、邊、窮及資源型地區(qū)尤為滯后；三是人口、經(jīng)濟分布與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)，生態(tài)環(huán)境問題突出；四是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制不健全，尚未形成開放統(tǒng)一競爭有序的統(tǒng)一市場，空間精治、共治、法治尚不發(fā)達。為解決這些問題，滿足新時代人民美好生活的需要，黨的十九大提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并寫進黨章和憲法。從空間角度來講，強化逆周期調(diào)節(jié)要有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進高質(zhì)量發(fā)展，加大實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展力度。

在逆周期調(diào)節(jié)中加大實施區(qū)域政策力度，也是世界大國區(qū)域政策的國際經(jīng)驗。例如，1933年，新任美國總統(tǒng)羅斯福為使美國擺脫經(jīng)濟大蕭條的困境，決定實施“羅斯福新政”。“新政”一個重要內(nèi)容就是以美國田納西流域為試點，推動美國歷史上大規(guī)模的流域自然資源綜合開發(fā)與治理。再如，戰(zhàn)后，為了緩和 1948—1949年、1953—1954年、1957—1958年、1960—1961年和1969—1972年相繼發(fā)生的多次經(jīng)濟危機，美國政府在實施著名的“馬歇爾計劃”的同時，結(jié)合國防科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷促進“陽光地帶”的崛起。

二、進一步加大實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的力度

黨的十八大、特別是黨的十九大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅由經(jīng)濟布局和區(qū)域經(jīng)濟工作的指導(dǎo)原則上升為系統(tǒng)的國家戰(zhàn)略，而且內(nèi)涵趨向全面更新。除創(chuàng)新老、少、邊、窮和資源型地區(qū)政策外，這種更新主要反映在五個方面：一是深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，形成新時代鼓勵和支持東部地區(qū)率先發(fā)展的新格局；同時，研究出臺新時代推進西部大開發(fā)、東北全面振興、中部崛起形成新格局的指導(dǎo)意見；二是推動長江經(jīng)濟帶等橫貫我國東西部的大江大河流域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，開創(chuàng)促進“板塊”之間的協(xié)調(diào)、一體發(fā)展新棋局；三是全面深化空間一體化發(fā)展體制機制改革，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制；四是建立主體功能區(qū)制度，深化國土空間治理改革，推進國土集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治；五是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的要求，推動城鄉(xiāng)一體、區(qū)域同城的都市圈，基于大都市圈鏈推動城市群新發(fā)展，初步彰顯現(xiàn)了中國特色新區(qū)域主義的理念。

強化逆周期調(diào)節(jié)要適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)新趨勢，把握重點。除繼續(xù)加大對老、少、邊、窮和資源型地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付和支持力度外，還要采取以下措施：一是精準助力京津冀協(xié)同發(fā)展的大規(guī)模實質(zhì)性建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略實施、長三角區(qū)域一體化發(fā)展，打造世界級科技中心、全球價值分配中心、世界級城市群和超級巨型經(jīng)濟帶。二是加大東中西部和東北板塊協(xié)調(diào)互動力度，一方面，深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加大推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展力度的要求，把握好整體推進與重點突破、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、總體謀劃與久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發(fā)展與一體化發(fā)展的關(guān)系，動員各方力量，處理好對內(nèi)對外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的關(guān)系，防止產(chǎn)業(yè)對外過度轉(zhuǎn)移，更加有效地鼓勵和引導(dǎo)長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟核心區(qū)資金、技術(shù)、人才和產(chǎn)業(yè)向長江中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，更大力度強化高科技產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)在內(nèi)陸長江經(jīng)濟帶地區(qū)的布局和發(fā)展；另一方面，謀劃推動黃河海河流域、渤海大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，大力促進東、中、西部和東北板塊的協(xié)調(diào)互動，進一步平衡南北方發(fā)展。三是在普遍促進大中小都市圈和微中心圈發(fā)展的同時，適應(yīng)國家經(jīng)濟核心—邊緣地域結(jié)構(gòu)重塑的內(nèi)在要求，既積極沿主要集聚發(fā)展軸線拓展國家經(jīng)濟核心區(qū)空間范圍，又防止過度擴展國家經(jīng)濟核心區(qū)空間范圍。向內(nèi)地最適合的拓展應(yīng)是:協(xié)調(diào)好形成新時代西部大開發(fā)、東北全面振興、中部崛起新格局以及大江大河流域推動生態(tài)文明建設(shè)的空間關(guān)系，將長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群崛起有序提升為國家戰(zhàn)略，加速將其建設(shè)成為我國主要的國家經(jīng)濟核心區(qū)，形成我國新時代更加高效、包容、可持續(xù)的國家經(jīng)濟核心區(qū)域格局。

作者簡介：楊開忠，男，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長，中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長（北京 100836）。

實行地帶間協(xié)調(diào)與城市群協(xié)同并舉的區(qū)域政策

陳耀

從新中國成立以后的“一五”時期，我們就提出了均衡布局的思想，到改革開放非均衡發(fā)展，到現(xiàn)在的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，所以中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策在不斷完善和不斷成熟。其實我們區(qū)域政策兩大目標，即均衡目標和效率目標，在不同的時期追求的方向是不同的。今天我們談的是穩(wěn)增長，其實是跟總體經(jīng)濟增長力呈現(xiàn)一個明顯的相關(guān)性。一般來講，我們從長時期去看，當增長力比較高的時候是快速增長的時候，通常區(qū)域差異比較大，或者說總體區(qū)域處于這種區(qū)域的一個狀態(tài)。當總體經(jīng)濟增長力比較弱，增長速度放緩的時候，實際上是差異相對來說比較小的階段，大家也看到用泰爾系數(shù)計算這幾十年來的變化，有一個很大的收斂狀態(tài)，但是在這幾年處于平衡地略微往上翹的一個曲線。這個時期，我們往往在經(jīng)濟增長快的時候，區(qū)域政策的側(cè)重點在縮小差距，所以這個均衡政策是主導(dǎo)。當經(jīng)濟增長相對處于一個下行通道，我們說實際上區(qū)域政策的主導(dǎo)方向應(yīng)該是傾向于效率。特別是當前面對國際復(fù)雜的形勢，我們適時地做一些區(qū)域政策的微調(diào)，我認為是恰當?shù)摹?/p>

進入新時代，我們國家的區(qū)域政策現(xiàn)在要實行地帶間協(xié)調(diào)與城市群協(xié)同的并舉。現(xiàn)在城市群內(nèi)部的協(xié)同包括大灣區(qū)、內(nèi)部的一體化等，實際上是提升整體的競爭力，是提升穩(wěn)增長，是非常必要的。所以地帶間協(xié)調(diào)跟城市群的協(xié)同并舉體現(xiàn)了兩大目標的兼顧。我認為目前這樣一個階段，區(qū)域政策取向是相對合適的。

城市間協(xié)同發(fā)展有一個很大的難題，這就是我們的城市群規(guī)模都比較大，大的城市群如成渝城市群、中原城市群，包含的城市都非常多，長三角城市群包括有20多個城市，一體化推進缺乏抓手。所以2018年2月份國家發(fā)展和改革委員會出臺了培育現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見。我覺得這是一個新的導(dǎo)向，未來城市群一體化，應(yīng)該首先搞都市圈，都市圈一體化是推進我們城市群一體化的一個重要抓手和步驟。目前在推進一體化的行動中，要把都市圈作為重中之重。

目前都市圈發(fā)展的一個主要問題是強調(diào)中心城市的集聚輻射引領(lǐng)作用，也就是大家所講的強省會戰(zhàn)略。強省會戰(zhàn)略關(guān)鍵是如何實施？很多城市通過外延式擴張，撤縣設(shè)區(qū)，城市合并的行政辦法實施強省會戰(zhàn)略，這種外延式擴張做好省會城市的方法不宜鼓勵。但實際上也不一定都是不合適的，如合肥合并巢湖，我覺得這個是可取的，不僅對于城市的人口、城市區(qū)的規(guī)模經(jīng)濟總量有作用，最重要的是還保護了巢湖的生態(tài)環(huán)境，在這方面它是有意義的。

需要重視的是，在推進都市圈一體化過程中，要構(gòu)建中心城市與周邊區(qū)域聯(lián)系緊密的、以軌道交通為主體的30—60分鐘的都市通勤圈。一個是中心城市的規(guī)模，一個是一小時都市通勤圈，這是推行新型城鎮(zhèn)化中可實施的一個規(guī)劃，能夠促進中心城市的功能、產(chǎn)業(yè)適當擴散，帶動中心城市跟周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。在這方面，有很多成功的經(jīng)驗，如成都不僅做大省會城市，同時也推動中心城市跟周邊的同城化，成都跟周邊的德陽、資陽、眉山在8個方面推進同城化，在很多方面對周邊地區(qū)有擴散帶動作用，比如說醫(yī)療資源共享，教育資源共享等，有很多經(jīng)驗是可以去推進的。

總體來說，推進都市圈一體化是我們推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手和重要步驟，也是實施協(xié)調(diào)和效率目標兼顧的區(qū)域政策的重要舉措。