曹涌
新中國(guó)成立70年來(lái)的實(shí)踐證明,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出路在于改革,而改革的重點(diǎn)在于創(chuàng)新,改革的本身體現(xiàn)著制度創(chuàng)新的要求。2017年黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)進(jìn)入深化改革時(shí)期,而土地是解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵。土地作為稀缺的資源要素,其制度創(chuàng)新是全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。新時(shí)代賦予中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新新使命,其改革和完善必須適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和新戰(zhàn)略實(shí)施背景,這樣才能凸顯土地制度作為農(nóng)村最基本制度的重要性和引領(lǐng)性。
“內(nèi)卷化”就其本意而言,含有錯(cuò)綜復(fù)雜、糾纏的意思,也引申為衰退、復(fù)舊等意。這一概念從提出至今,一直受到學(xué)界的普遍關(guān)注,卻并沒有統(tǒng)一的界定。1963年美國(guó)學(xué)者克利弗德·吉爾茨首次將“內(nèi)卷化”的概念應(yīng)用于爪哇的水稻農(nóng)業(yè)研究,指出爪哇的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在殖民地及后殖民地時(shí)期長(zhǎng)期停滯,雖然農(nóng)業(yè)人均收入沒有急速下降,但是這種簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的重復(fù)模式,阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,無(wú)益于農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)值的提高??死サ隆ぜ獱柎姆Q之為“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”。此后這一概念被國(guó)內(nèi)外學(xué)者廣泛使用,20世紀(jì)六七十年代國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為中國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入停滯不前狀態(tài),雖然依靠勞動(dòng)和資本的密集投入能夠帶來(lái)產(chǎn)出的數(shù)量增長(zhǎng),但卻缺乏基于技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展。20世紀(jì)八九十年代,黃宗智先生借用這一概念先后探討了華北地區(qū)和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,指出中國(guó)農(nóng)村的商品化是勞動(dòng)力在土地上密集投入的結(jié)果,與西方農(nóng)場(chǎng)主基于追求利潤(rùn)的商品化生產(chǎn)不同。這種商品化現(xiàn)象無(wú)助于提升勞動(dòng)生產(chǎn)率,也不會(huì)迫使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)解體,屬于過(guò)密型增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出總量增長(zhǎng),不存在質(zhì)量提升。
目前,國(guó)內(nèi)從“內(nèi)卷化”視角出發(fā),對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展的研究,有著較為廣泛的影響。近年來(lái),土地流轉(zhuǎn)與土地資源再配置問(wèn)題一直是政府三農(nóng)政策的重點(diǎn)和學(xué)界研究關(guān)注的焦點(diǎn),通過(guò)土地自由流轉(zhuǎn),推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),進(jìn)而提升中國(guó)農(nóng)業(yè)在世界范圍內(nèi)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力是政策制定者、研究人員以及涉農(nóng)企業(yè)共同追尋的目標(biāo)。然而,農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的局面并未形成,中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)尚未得到明顯改善,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨發(fā)展困境,呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”特征。本文基于“內(nèi)卷化”理論的研究成果,擬從農(nóng)村最基本的制度——土地制度創(chuàng)新入手,梳理新中國(guó)成立70年來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的歷程,分析其“分散—集中”“政府—市場(chǎng)”“城鄉(xiāng)分離—城鄉(xiāng)融合”的特征趨向,探尋中國(guó)農(nóng)村土地制度在進(jìn)一步創(chuàng)新中,應(yīng)當(dāng)如何關(guān)注技術(shù)與資本,警惕“經(jīng)濟(jì)內(nèi)卷化”;關(guān)注貧困與正義,防范“階層內(nèi)卷化”;關(guān)注效率與公平,防范“政權(quán)內(nèi)卷化”。
不可能有一種土地制度永遠(yuǎn)滿足人們的利益最大化需求,因而,新中國(guó)成立70年來(lái),中國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)過(guò)歷次創(chuàng)新,仍然處于不斷變遷的過(guò)程中。
1949—1953年是農(nóng)民土地所有制的確立時(shí)期。這一期間,新中國(guó)剛成立,中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民全面開展了土地改革運(yùn)動(dòng)。土地改革運(yùn)動(dòng)廢除了封建制度遺留的地主土地所有制,使農(nóng)民擁有了自己的土地,實(shí)現(xiàn)了自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。1950年頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》鞏固了土地改革運(yùn)動(dòng)的成果,推動(dòng)土地改革運(yùn)動(dòng)繼續(xù)深入,國(guó)家沒收地主階級(jí)土地,廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制,統(tǒng)一、公平、合理地把土地分給貧困農(nóng)民耕種。農(nóng)民土地所有制的創(chuàng)新模式在很大程度上激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這一時(shí)期土地制度創(chuàng)新的意義正是解放農(nóng)村生產(chǎn)力,推動(dòng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)于新中國(guó)成立后,經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用。
1953—1978年是農(nóng)村集體土地所有制的形成時(shí)期。這一時(shí)期,土地改革運(yùn)動(dòng)激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情,但這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式經(jīng)營(yíng)分散、規(guī)模較小,無(wú)法滿足中國(guó)工業(yè)化起步階段對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要。很多農(nóng)戶自發(fā)組織,通過(guò)農(nóng)業(yè)互助組、初級(jí)人民公社等形式,農(nóng)民保留土地所有權(quán),合作組織統(tǒng)一行使土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán),這種合作生產(chǎn)對(duì)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量起到了一定的促進(jìn)作用。1955年,互助合作組織發(fā)展壯大,規(guī)模不斷擴(kuò)張,從初級(jí)合作社發(fā)展到高級(jí)合作社。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有制也發(fā)生了相應(yīng)改變,個(gè)體農(nóng)戶所有的土地收歸集體所有,個(gè)體農(nóng)戶根據(jù)合作社的統(tǒng)一部署從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),農(nóng)業(yè)收益由合作社按一定的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一分配。1958年,《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》正式發(fā)布,人民公社作為一項(xiàng)制度安排,標(biāo)志著農(nóng)民土地所有制的終結(jié)以及農(nóng)村集體土地所有制的形成。1962年,《中共中央關(guān)于進(jìn)一步鞏固人民公社集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定》提出“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”,意在鞏固農(nóng)村集體土地所有制。很顯然,這一時(shí)期中國(guó)土地制度創(chuàng)新的焦點(diǎn)在于克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性和局限性。然而,最終選擇的人民公社制度并未達(dá)成制度變革的目標(biāo)。作為一種高度計(jì)劃集中的管理制度,人民公社制度以生產(chǎn)大隊(duì)作為核算集體,將工、商、兵、農(nóng)融為一體,與以分散家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式完全不同,在一定程度上減弱了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,人民公社時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展較為滯后。
1978—2013年為農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離時(shí)期。1978年,改革開放給農(nóng)村土地制度改革帶來(lái)了新契機(jī)。1982年,中央第一個(gè)一號(hào)文件正式肯定了土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制;1983年,中央第二個(gè)一號(hào)文件則高度評(píng)價(jià)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制;1984年,中央第三個(gè)一號(hào)文件則強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,把土地承包期限延長(zhǎng)至15年。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,采用土地承包到戶的模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高無(wú)疑是一劑良藥,使中國(guó)農(nóng)業(yè)重新煥發(fā)了生命力,同時(shí),土地集體所有的形式也得以保持。人民公社制度向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的變遷,是中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的一次重大飛躍。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種非常適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度安排,對(duì)中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展而言,是極大的推動(dòng)。然而,隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善,分散的家庭經(jīng)營(yíng)對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)滯后,缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在分散的家庭經(jīng)營(yíng)模式下,勞動(dòng)生產(chǎn)率低,尤其是生產(chǎn)規(guī)模嚴(yán)重不足,難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代的需求。同時(shí),由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加速,較多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口進(jìn)入城市轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大的制約。因此,加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng),成為中國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新的必然方向。
2013年至今為農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置時(shí)期。這一時(shí)期,在中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入的過(guò)程中,作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)入城鎮(zhèn),他們的承包地以正式或非正式的形式交由他人耕種。2013年,中央農(nóng)村工作會(huì)議提出要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同年,黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2015年,黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》,進(jìn)一步提出要明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置辦法。2016年10月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》出臺(tái),其中提出的關(guān)于集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)村土地上的分置意見,意味著中國(guó)農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)了從兩權(quán)分設(shè)到三權(quán)分置的飛躍。三權(quán)分置在穩(wěn)定集體所有權(quán)、承包關(guān)系的同時(shí),促使土地要素自由流動(dòng),不但保護(hù)了集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán),也保護(hù)了進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地三權(quán)分置的逐步細(xì)化實(shí)施,有利于土地資源在市場(chǎng)導(dǎo)向下高效流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體;農(nóng)村土地的確權(quán),也賦予了農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。簡(jiǎn)言之,三權(quán)分置制度背景下,土地資源有條件向具有更高土地開發(fā)利用效率的群體集中,有利于全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。這一時(shí)期土地制度創(chuàng)新的本質(zhì)在于農(nóng)村土地的確權(quán)及保護(hù),從兩權(quán)分設(shè)到三權(quán)分置的制度變遷,凸顯了農(nóng)民的主體性,在保障農(nóng)民土地承包權(quán)的前提下,充分尊重了農(nóng)民留農(nóng),還是離農(nóng)的選擇權(quán)。
新中國(guó)成立70年來(lái),中國(guó)農(nóng)村土地制度的演變創(chuàng)新呈現(xiàn)出“分散—集中”“政府—市場(chǎng)”“城鄉(xiāng)分離—城鄉(xiāng)融合”的特征趨向。
促進(jìn)土地由分散到集中轉(zhuǎn)變,是中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新不變的主旋律,這一特征既是中國(guó)土地制度創(chuàng)新的趨勢(shì),也是中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。大農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化導(dǎo)向,必然要求擺脫個(gè)體家庭分散經(jīng)營(yíng)這種土地零散式經(jīng)營(yíng)的弊端,實(shí)現(xiàn)土地的相對(duì)集中和規(guī)?;?jīng)營(yíng)。新中國(guó)成立70年來(lái),中國(guó)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新從兩個(gè)層面體現(xiàn)了“分散—集中”的特征趨向。第一,土地所有權(quán)的“分散—集中”。新中國(guó)成立初期的土地改革運(yùn)動(dòng)確立農(nóng)民土地所有制,后來(lái)高度集權(quán)的人民公社制度則建立在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上。農(nóng)民土地所有制到農(nóng)村土地集體所有制的轉(zhuǎn)變,是土地所有權(quán)由分散到集中的過(guò)程。第二,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“分散—集中”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制順應(yīng)了中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展,曾一度使中國(guó)農(nóng)業(yè)重新煥發(fā)了生命力。然而,這種分散的規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求并不相符。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)規(guī)?;?、機(jī)械化和專業(yè)化的要求,推動(dòng)了土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)由分散到集中的轉(zhuǎn)變,即土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)集中到種田大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中。
中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的另一個(gè)典型特征是土地流轉(zhuǎn)的自由化傾向。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期自給自足型的封閉式生產(chǎn)轉(zhuǎn)向面對(duì)市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn),需要土地自由流動(dòng)的推動(dòng)。新中國(guó)成立70年來(lái),中國(guó)土地制度的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)逐漸由依據(jù)人口變動(dòng)的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)市場(chǎng)需求的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn),土地資源的配置方式也轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)調(diào)控替代集體計(jì)劃配置。在20世紀(jì)50年代的合作社、人民公社時(shí)期,政府以行政手段在短期內(nèi)快速地集中了土地所有權(quán),嘗試土地的規(guī)?;?jīng)營(yíng),實(shí)踐證明,這種政策的實(shí)施效果并不是很好。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,尤其是三權(quán)分置制度的落實(shí),則充分體現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的市場(chǎng)化特征趨向。眾所周知,土地是一種特殊商品,土地資源的優(yōu)化配置和高效率利用依賴于市場(chǎng)化的調(diào)節(jié)。
新中國(guó)成立70年來(lái),中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)之一便是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的占有。改革開放之前,對(duì)農(nóng)民權(quán)益的占有采取工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的方式;改革開放之后,對(duì)農(nóng)民權(quán)益的獲取則變?yōu)橐酝恋貎r(jià)值為主。在城市偏向的城鄉(xiāng)發(fā)展政策導(dǎo)向下,長(zhǎng)期以來(lái)的土地制度和土地政策強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元性,表現(xiàn)為城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值的過(guò)度占用。自2015年以來(lái),中國(guó)一系列農(nóng)村土地制度創(chuàng)新,如“三塊地”改革試點(diǎn)以及農(nóng)村土地承包權(quán)“三權(quán)分置”制度、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度等相繼實(shí)施,表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)融合趨勢(shì)。在新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下,中國(guó)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新必然要推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
根據(jù)制度變遷所處的不同環(huán)境條件,“路徑依賴”的軌跡一方面是良性循環(huán)的軌跡,即不斷創(chuàng)新、更替、再創(chuàng)新、再更替……另一方面則是惡性循環(huán)的軌跡,即無(wú)發(fā)展的簡(jiǎn)單循環(huán),即“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。未來(lái),中國(guó)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新,要在適應(yīng)中國(guó)日新月異的社會(huì)生產(chǎn)力的前提下,總結(jié)多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐,有效防范“內(nèi)卷化”陷阱。
中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本現(xiàn)狀是地少人多,這也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素。隨著城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革的深入,數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,然而,農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的壓力在短期內(nèi)無(wú)法全部釋放。當(dāng)前中國(guó)“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”現(xiàn)象依然存在,表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)的格局日益固化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率遞減等。農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的“經(jīng)濟(jì)內(nèi)卷化”防范,主要在于去“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”,進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。以土地等資源要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),進(jìn)一步深化和落實(shí)三權(quán)分置制度。三權(quán)分置在穩(wěn)定集體所有權(quán)和承包關(guān)系的同時(shí),促使土地要素自由流動(dòng),不但保護(hù)了集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán),也保護(hù)了從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地三權(quán)分置的逐步細(xì)化實(shí)施,有利于土地資源在市場(chǎng)導(dǎo)向下,高效流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地的開發(fā)利用效率更高,有實(shí)力以技術(shù)革新和資本投入等方式帶動(dòng)農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和效率增進(jìn),從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化。
當(dāng)父輩將土地資源、社會(huì)關(guān)系、政治權(quán)利、自身知識(shí)素養(yǎng)等先賦性和教育等獲得性資源傳承給子女時(shí),那些享有優(yōu)厚傳承資源的群體事實(shí)上獲得了較為穩(wěn)定和優(yōu)越的社會(huì)地位。相對(duì)于缺乏父輩傳承資源的群體來(lái)說(shuō),具有優(yōu)越傳承資源的群體是其社會(huì)地位上升的阻礙。各階層之間流動(dòng)變緩,乃至靜止固化,便是“階層內(nèi)卷化”現(xiàn)象。“階層內(nèi)卷化”是一種由于人為因素而導(dǎo)致社會(huì)地位上升受阻的特定安排,最終形成“父貴子榮”或“父貧子衰”的強(qiáng)勢(shì)階層和弱勢(shì)階層。土地作為一種稀缺的資源要素,是農(nóng)民代際傳承的重要內(nèi)容,也是農(nóng)村“階層內(nèi)卷化”問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。因此,農(nóng)村土地制度創(chuàng)新是否有效,除需要考量這一制度帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果外,還要關(guān)注農(nóng)村弱勢(shì)階層的困境是否得到改善。如果農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)停滯,社會(huì)階層界限固化,社會(huì)隔閡與沖突加劇,則需要相應(yīng)地調(diào)整土地制度,使每個(gè)階層共享改革創(chuàng)新的成果?!吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果要由人民共享,共享是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)。堅(jiān)持以人民為中心,增強(qiáng)人民的獲得感,要做出高效的制度安排。防范“階層內(nèi)卷化”,要關(guān)注農(nóng)村不同階層的財(cái)富和權(quán)益的差異,關(guān)注弱勢(shì)階層的正義與貧困,使其共享農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的收益。為此,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)傾向于本土自發(fā)形成的新型經(jīng)營(yíng)主體,這是根植于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的內(nèi)生力量,這一群體與小農(nóng)戶的利益有著內(nèi)在的一致性。農(nóng)村土地制度創(chuàng)新要突出社會(huì)利益最大化的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用途的流轉(zhuǎn)權(quán)日益稀缺,在地方政府掌控流轉(zhuǎn)權(quán)的情況下,應(yīng)給予農(nóng)民長(zhǎng)期、公平的補(bǔ)償,這樣才能體現(xiàn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的正義性。
根據(jù)道格拉斯·諾思的“制度變遷”理論,梳理新中國(guó)成立70年來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的歷程,不難發(fā)現(xiàn),土地制度創(chuàng)新是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的共同作用,其中,政府力量是土地制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,政府官員作為追求利潤(rùn)最大化的“經(jīng)濟(jì)人”,其主觀決策使得政府并非總是代表公共利益。在中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的多次改革實(shí)踐中,出現(xiàn)了一種惡性循環(huán),即政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、膨脹、再精簡(jiǎn)、再膨脹……杜贊奇稱之為“政權(quán)內(nèi)卷化”。新中國(guó)成立以后,中國(guó)土地制度是國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有的社會(huì)主義公有制,簡(jiǎn)言之,政府是土地制度創(chuàng)新的主體。在中國(guó)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中,多種制約因素導(dǎo)致的結(jié)果是政府引導(dǎo)土地集中流向以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,而非由市場(chǎng)的供給方和需求方以利潤(rùn)最大化為考量進(jìn)行資源配置。這種土地流轉(zhuǎn)的“半強(qiáng)制性”誘致變遷至使少數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體受益,有悖于共享發(fā)展新理念。在所有制度創(chuàng)新的過(guò)程中,效率與公平是一對(duì)難以平衡的力量,農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新概莫能外。衡量中國(guó)制度創(chuàng)新是否陷入“政權(quán)內(nèi)卷化”的重要標(biāo)準(zhǔn)之一便是農(nóng)村土地制度安排是否是公平與效率的最優(yōu)組合。為此,一方面政府要適度干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),因地制宜,根據(jù)本地實(shí)際情況,制定公平規(guī)則,尤其強(qiáng)調(diào)新型經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入條件的公平性。另一方面,要尊重市場(chǎng)規(guī)律,認(rèn)識(shí)到土地高效流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力在于利益驅(qū)使。土地是一種特殊商品存在,土地資源的優(yōu)化配置和高效率利用依賴于市場(chǎng)化調(diào)節(jié)。因此,防范土地制度創(chuàng)新“政治內(nèi)卷化”的關(guān)鍵在于處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系。
綜上所述,中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新,面臨的不只是農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化問(wèn)題,也不只是農(nóng)村階層的內(nèi)卷化問(wèn)題,土地制度的進(jìn)一步創(chuàng)新還不得不防范“政權(quán)內(nèi)卷化”。農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新應(yīng)繼續(xù)凸顯農(nóng)民的主體性,在保護(hù)農(nóng)民根本利益的基礎(chǔ)上,將農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美作為土地制度持續(xù)創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),顯然,這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏偉目標(biāo)。因此,作為農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度,農(nóng)村土地制度創(chuàng)新關(guān)乎著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn),進(jìn)而影響著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論2019年4期