黨代表任期制：新時代加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容
——基于北京市“S區(qū)模式”的分析

王 瑩,李丹青

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院,北京 100872；中共中央黨校(國家行政學(xué)院)黨建教研部,北京 100091)

黨代表任期制作為一項黨的建設(shè)工作和制度形式,其聚焦點就在于如何通過制度化、規(guī)范化、程序化的政治過程,有效發(fā)揮黨代表在反映社情民意、參與決策、監(jiān)督批評等方面的重要作用。近年來,健全和完善黨代表任期制工作已經(jīng)成為很多地區(qū)深化黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制改革,推動黨的制度建設(shè)和組織工作建設(shè)的著眼點和突破口。面臨新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn),必須在總結(jié)和發(fā)掘地方開展黨代表任期制工作所取得的成效和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步創(chuàng)新黨代表任期制工作的體制機(jī)制,健全和完善其功能作用,為新時代堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),提升黨的建設(shè)質(zhì)量提供科學(xué)有效的黨的建設(shè)制度保障。

1 黨代表任期制的歷史演進(jìn)

黨代表是指在一個政黨內(nèi)部經(jīng)過組織程序決定參加該政黨的各級代表大會或代表會議的代表,是黨代會的構(gòu)成基礎(chǔ)和細(xì)胞。黨的代表大會代表任期制簡稱黨代表任期制。黨代表任期制是指黨代表在被選舉產(chǎn)生以后,其每屆任期與同級黨代會當(dāng)屆屆期相同,在一屆黨代會的任期內(nèi)始終具有代表資格、行使代表權(quán)利、履行代表職責(zé)、發(fā)揮代表作用。非因法定原因和經(jīng)過法定程序,任何人、任何組織和機(jī)構(gòu)都無權(quán)在一屆黨代會的任期內(nèi)剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期,但是如果下一屆黨代表大會提前或者延期舉行,黨代表的代表任期自然也就相應(yīng)地發(fā)生改變。中國共產(chǎn)黨作為擁有近9 000萬黨員的世界上最大的政黨,必然要尋求建設(shè)黨內(nèi)代議制民主制度形式來處理黨內(nèi)事務(wù),領(lǐng)導(dǎo)國家和社會發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨自誕生之日起就將民主集中制作為自身最根本的組織原則和領(lǐng)導(dǎo)方式,并以此為基礎(chǔ)建立了黨的代表大會制度。以毛澤東為代表的老一輩領(lǐng)導(dǎo)人很早就提出了黨代會常任制的制度構(gòu)想。改革開放以來,全國多地開始進(jìn)行黨代會常任制實踐,為后來正式提出黨代表任期制奠定了理論和實踐基礎(chǔ)。黨的十六大提出要“積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”[1]39。黨的十七大報告首次出現(xiàn)了對黨代表任期制的明文規(guī)定,指出積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、著力增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,必須“完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制”[2]39,這也是我國第一次在黨的代表大會工作報告中提出了“黨的代表大會代表任期制”的概念。隨后,在十七大修訂的黨章中也第一次明確規(guī)定：“黨的各級代表大會代表實行任期制?！盵3]198由此,黨代表任期制作為一項黨的建設(shè)制度被正式寫入黨章而確立下來。2008年,《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》正式出臺,使實行黨代表任期制有了規(guī)范和保障,標(biāo)志著推行黨代表任期制步入制度化、規(guī)范化軌道。

隨后,全國大部分地區(qū)逐步開始了對黨代表任期制的理論和實踐探索。截至黨的十八大召開前后,就有二十多個省份、數(shù)百市縣制定出臺了探索黨代表任期制的相關(guān)規(guī)定措施。但是,由于缺乏全面、系統(tǒng)的制度設(shè)計和制度建設(shè)以及相關(guān)配套制度尚未完備,同時黨代表任期制也涉及各地黨代表構(gòu)成和產(chǎn)生方式的差異、黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性調(diào)整,受政治文化環(huán)境影響較大等因素,很多地區(qū)在先期試點的過程中也遇到了一些障礙和瓶頸。

黨的十八大以來,在黨中央的重視和推動下,黨代表任期制工作得到進(jìn)一步落實和發(fā)展。黨的十八大報告提出“落實和完善黨的代表大會代表任期制,試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制”[4]40的要求,再次明確了開展黨代表任期制工作的重要意義和地位。黨的十八大和十九大通過的黨章也都對黨代表任期制進(jìn)行了明確規(guī)定。2014年6月,全國黨代表任期制工作聯(lián)系點專題座談會召開,中組部在全國確立了9個黨代表任期制工作聯(lián)系點。經(jīng)過多年的理論和實踐探索,中組部確立的9個聯(lián)系點在落實和完善黨代表任期制方面都取得了突破和進(jìn)步,形成了各具特色的做法和經(jīng)驗積累。其中,北京市S區(qū)對于黨代表任期制的實踐探索具有一定的代表性。

2 制度設(shè)計維度下的個案展開：黨代表任期制“S區(qū)模式”的做法與經(jīng)驗

加強(qiáng)黨的制度建設(shè),能夠“以規(guī)范化、條文化的形式對黨的建設(shè)起到支撐、承載和具體體現(xiàn)作用,是黨的建設(shè)的根本保障”[5]。北京市S區(qū)作為中組部全國黨代表任期制聯(lián)系點之一,是全國最早一批在落實和完善黨代表任期制方面進(jìn)行積極探索,并以此加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的地區(qū)之一。截至2018年底,S區(qū)始終堅持從黨代表任期制制度設(shè)計入手,不斷理順黨代表任期制的領(lǐng)導(dǎo)體制,強(qiáng)化組織保障,拓寬黨代表履職渠道,創(chuàng)新黨代表履職方法,將制度創(chuàng)新貫穿于黨代表任期制工作全過程,確保黨代表作用發(fā)揮的持久性、長效化和常態(tài)化,豐富和完善了黨代表任期制工作的理論成果與實踐經(jīng)驗,取得了較大成效,并初步形成了以“中樞型”組織領(lǐng)導(dǎo)模式為軸心,以“三結(jié)合”平臺搭建模式為支撐,以“四全面”隊伍建設(shè)模式為基礎(chǔ),以“四落實”履職行權(quán)模式為重點的黨代表任期制工作的“S區(qū)模式”。

2.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計,構(gòu)建“中樞型”組織領(lǐng)導(dǎo)模式,完成黨代表任期制的統(tǒng)籌指揮

明確“強(qiáng)化兩個主體意識、抓好三個平臺建設(shè)、突出四個作用發(fā)揮”的工作思路?！皬?qiáng)化兩個主體意識”即強(qiáng)化黨組織主體意識和黨員主體意識,不斷夯實黨代表主體地位,厚植黨代表主體意識?！白ズ萌齻€平臺建設(shè)”,即抓好黨代表選拔培訓(xùn)平臺、履職盡責(zé)平臺和宣傳展示平臺的建設(shè)?！巴怀鏊膫€作用發(fā)揮”,即充分發(fā)揮黨代表參與決策作用、參與民主監(jiān)督作用、參與黨的自身建設(shè)作用以及聯(lián)系服務(wù)黨員群眾作用,從而穩(wěn)步推進(jìn)黨代表任期制工作。

形成區(qū)委、各黨(工)委、區(qū)屬二級班子齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的工作格局。建立區(qū)黨代表任期制工作領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)辦公室作為黨代表任期制工作機(jī)構(gòu),日常工作由組織部統(tǒng)一部署。各區(qū)屬二級單位建立黨代表聯(lián)絡(luò)的專門機(jī)構(gòu),明確專人負(fù)責(zé)。區(qū)黨代表任期制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和區(qū)屬二級單位黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)定期召開專題會議,分析研究工作進(jìn)展情況,形成了區(qū)委、各黨(工)委、區(qū)屬二級班子齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的工作格局。

健全“1+11”的黨代表任期制工作制度。S區(qū)在實踐探索中逐步構(gòu)建起以《中共北京市S區(qū)委關(guān)于開展區(qū)黨代表任期制聯(lián)系點工作的意見》為統(tǒng)領(lǐng),以黨代表資格管理制度、征求意見制度、列席黨內(nèi)會議制度、通報情況制度、提案提議制度、視察調(diào)研制度、聯(lián)系服務(wù)黨員群眾、代表團(tuán)活動、黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢制度、履職保障制度和履職評價制度為基礎(chǔ)的“1+11”制度體系,為黨代表發(fā)揮作用提供了法理依據(jù)和制度保障。

2.2 豐富形式載體,構(gòu)建“三結(jié)合”平臺搭建模式,拓寬黨代表任期制的實踐渠道

線上平臺與線下平臺相結(jié)合。在線下平臺方面,S區(qū)在第一線建立了基層黨代表工作室,區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、黨代表、黨員群眾可以通過線下渠道進(jìn)行面對面交流溝通。在線上平臺方面,依托市區(qū)媒體、黨代表網(wǎng)上工作室、黨代表公眾號、微信群等新媒體平臺,用好“黨代表自媒體”與“主流媒體”兩個宣傳渠道,借助重要節(jié)點、重要典型、重要事件進(jìn)行宣傳報道,展示黨代表風(fēng)采,從而實現(xiàn)線下與線上共同助力黨代表工作開展。

區(qū)級平臺與基層平臺相結(jié)合。區(qū)黨代表通過每年兩次制度化地參加黨委全會,參加年終領(lǐng)導(dǎo)班子述職述評會,直接了解全區(qū)工作的宏觀規(guī)劃,直接獻(xiàn)言獻(xiàn)策,促進(jìn)了黨代表迅速全面了解本地區(qū)發(fā)展情況。同時黨代表通過在基層的日常履職,把會議精神和全區(qū)工作直接傳達(dá)到黨員群眾中去,直接傾聽群眾呼聲,深入考察民情,解決群眾生產(chǎn)生活問題。黨代表通過兩種平臺做到了履職盡責(zé),保證工作順利開展,充分發(fā)揮了“橋梁紐帶”作用。

集體平臺與個人平臺相結(jié)合。S區(qū)探索建立了代表團(tuán)活動機(jī)制,采取集中活動與分散活動相結(jié)合的方式開展工作,定期組織代表學(xué)習(xí)、活動,定期召開代表團(tuán)會議。代表團(tuán)以列席區(qū)委全委會、調(diào)研和視察等方式,參與區(qū)委的治區(qū)理政、管黨治黨和聽取群眾意見工作。同時,黨代表充分發(fā)揮主觀能動性,以個人身份主動開展工作,在工作和生活中充分發(fā)揮先鋒模范作用。部分黨(工)委還在基層設(shè)立了流動工作室,黨代表可利用工作室的流動性隨時開展主題約談和交流活動。

2.3 抓好動態(tài)管理,構(gòu)建“四全”隊伍建設(shè)模式,打造黨代表任期制的動力源泉

提名選舉全領(lǐng)域。統(tǒng)籌考慮人選,將政治標(biāo)準(zhǔn)、道德品行、參政議政、建言獻(xiàn)策能力作為黨代表選舉的首要條件,著力引導(dǎo)各選舉單位黨組織將參政議政能力強(qiáng)、年齡學(xué)歷結(jié)構(gòu)優(yōu)且思想活躍、綜合素質(zhì)較高的黨員提名為黨代表候選人,注重從基層一線選拔黨代表。各級黨組織在黨代表候選人的推薦、考察等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān),建立了區(qū)紀(jì)區(qū)監(jiān)委、區(qū)信訪、公安分局等18個部門的資格聯(lián)審機(jī)制,嚴(yán)格規(guī)范黨代表隊伍建設(shè)的“入口關(guān)”。

資格審查全覆蓋。嚴(yán)格規(guī)范黨代表資格審查程序,制定黨代表資格標(biāo)準(zhǔn)的專門文件,明確區(qū)黨代表資格審查委員會的組成、職能和工作任務(wù),同時對代表辭職、停止執(zhí)行代表職務(wù)、終止代表資格的情形及程序,以及代表補(bǔ)選的有關(guān)要求、條件和程序等作了詳細(xì)說明,制定了區(qū)黨代表任期內(nèi)資格管理方面的操作程序,及時調(diào)整更新區(qū)鎮(zhèn)兩級黨代表隊伍,確保代表隊伍的先進(jìn)性、廣泛性與代表性。

教育培訓(xùn)全過程。堅持將黨代表的教育培訓(xùn)工作貫徹黨代表工作始終,覆蓋黨代表整個任期,制定區(qū)培訓(xùn)規(guī)劃,將黨代表培訓(xùn)工作納入全區(qū)黨員干部整體培訓(xùn)體系;建立黨代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度,定期舉辦全區(qū)基層一線黨代表培訓(xùn)班;采取專題培訓(xùn)、交流研討、觀摩學(xué)習(xí)、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)等多種形式推進(jìn)學(xué)習(xí)與培訓(xùn);在履職培訓(xùn)中,堅持脫產(chǎn)培訓(xùn)和個人自學(xué)相結(jié)合,突出脫產(chǎn)培訓(xùn),滿足黨代表在當(dāng)選之初、任期之中、任期之末3個階段的不同培訓(xùn)需求。

考核評價全方位。黨代表評價工作由區(qū)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),由區(qū)委組織部負(fù)責(zé)組織實施、協(xié)調(diào)指導(dǎo)。評價主體由區(qū)委組織部、代表所在單位黨組織、代表團(tuán)和黨代表工作室組成,建立以區(qū)委組織部牽頭,代表所在單位黨組織、代表團(tuán)及黨代表工作室分級負(fù)責(zé)的代表評價協(xié)作機(jī)制,將代表任期內(nèi)的評價方式分為屆中評價和屆末總評價,對評價內(nèi)容、權(quán)重和等次進(jìn)行科學(xué)劃分,并對評價結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真分析和主動反饋。

2.4 聚焦明責(zé)賦權(quán),構(gòu)建“四落實”履職行權(quán)模式,激活黨代表任期制的實際運(yùn)行

落實聯(lián)系服務(wù)：“四聯(lián)”層級聯(lián)系體系。S區(qū)探索建立了“區(qū)委常委聯(lián)系區(qū)委委員(候補(bǔ)委員)、區(qū)委委員(候補(bǔ)委員)聯(lián)系區(qū)黨代表、區(qū)黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”的“四聯(lián)”層級聯(lián)系體系。建立了區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)約談區(qū)黨代表工作制度,創(chuàng)新開展區(qū)領(lǐng)導(dǎo)“組團(tuán)式”駐室工作,由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)直接約談黨代表和黨員群眾,而黨代表可通過區(qū)委下發(fā)的“黨代表直通車”信件直接聯(lián)系區(qū)委,第一時間向區(qū)委反映基層意見建議。同時嚴(yán)格落實黨代表聯(lián)系服務(wù)黨員群眾制度,每名黨代表聯(lián)系1個黨組織,服務(wù)5名黨員和5名群眾,構(gòu)建黨代表網(wǎng)格聯(lián)系機(jī)制。截至2018年,通過“四聯(lián)”層級聯(lián)系體系,已實現(xiàn)區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)45人次“組團(tuán)式”駐室開展活動,約談了232名黨代表和黨員群眾,收集關(guān)于基層組織建設(shè)、改善民生等方面意見建議368條。

落實視察調(diào)研：定點、定時、定員。S區(qū)通過將地點、時間、人員三種要素的有機(jī)結(jié)合,綜合統(tǒng)籌黨代表視察調(diào)研活動。在黨代會閉會期間,由黨代表組成的代表團(tuán)圍繞全區(qū)黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展、黨員群眾關(guān)心的熱點難點問題,每年開展2次黨代表調(diào)研月活動,各代表團(tuán)同時行動,集體參與,集中精力進(jìn)行調(diào)查走訪。同時設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn),讓黨代表在每月固定日期進(jìn)行常規(guī)約談,并安排黨代表深入基層進(jìn)行實地調(diào)研,并以基層換屆選舉工作為契機(jī)組織黨代表現(xiàn)場觀摩監(jiān)督。

落實提案提議：征集、立案、督辦。以意見征集、確立議案、落實督辦為切入點,建立了先期調(diào)研、專家評審、提案轉(zhuǎn)化、大會受理、會后督辦的工作機(jī)制。在黨代會召開前,組織各代表團(tuán)召開代表提案工作座談會,及時有效指導(dǎo)各團(tuán)做好相關(guān)安排部署。在黨代會工作報告起草過程中,組織黨代表獻(xiàn)言獻(xiàn)策,邀請黨代表列席區(qū)委研究黨代會報告相關(guān)會議。在提案督辦環(huán)節(jié),做到會上提案重點督辦、閉會提議集中督辦、細(xì)化措施跟蹤督辦,進(jìn)一步落實黨代表提案提議工作。

落實質(zhì)詢監(jiān)督：列席、征求、通報。建立了“五列席”“六征求”“八通報”制度,邀請黨代表列席區(qū)委全委會、區(qū)紀(jì)委全委會、區(qū)委理論中心組學(xué)習(xí)會、區(qū)委其他專題會議以及各處級單位黨組織召開的相關(guān)會議;黨代會、區(qū)委全委會報告、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會前后,需向代表征求意見;對于黨內(nèi)重要會議精神,重大決策部署,群眾反映強(qiáng)烈問題的處理等內(nèi)容及時向黨代表進(jìn)行通報,并組織區(qū)黨代表開展專題詢問工作。各代表團(tuán)定期召開專題座談會和聯(lián)絡(luò)會,對重大決策實施、重大建設(shè)項目開展檢查督導(dǎo)活動。

3 黨代表任期制“S區(qū)模式”的制度溢出效應(yīng)與重要意義

3.1 黨代表任期制“S區(qū)模式”的制度溢出效應(yīng)

從黨代表的產(chǎn)生來看,其在法理上僅是“黨員的代表”,但是從S區(qū)的具體情況出發(fā),可以發(fā)現(xiàn)黨代表作用的發(fā)揮不單局限于黨內(nèi)關(guān)系的層面,同樣要面對群眾、面對基層各項事務(wù)。因此,黨代表任期制的理論與實踐不僅僅是對黨的制度建設(shè)本身的豐富和發(fā)展,同時在密切黨群關(guān)系、推動社會治理、助力全面從嚴(yán)治黨等方面都產(chǎn)生著不可忽視的制度溢出效應(yīng),具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

圍繞區(qū)域中心工作,注重頂層設(shè)計,體現(xiàn)強(qiáng)大制度聚合力。S區(qū)將黨代表任期制工作探索納入全區(qū)“大黨建”工作格局中,從年初確定目標(biāo)任務(wù)、制定考核指標(biāo),年中督查落實、檢查指導(dǎo),到年底考核評價、問責(zé)等,形成了一整套相互配合的閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制。S區(qū)堅持將黨代表履職與區(qū)委中心工作緊密結(jié)合,并立足于S區(qū)地區(qū)改革發(fā)展。同時定期組織黨代表集體學(xué)習(xí)和領(lǐng)會中央最新精神和指示,組織黨代表圍繞S區(qū)正在進(jìn)行的重點工作、重大項目進(jìn)行視察調(diào)研,發(fā)現(xiàn)問題,加強(qiáng)督促,對S區(qū)改革目標(biāo)、長遠(yuǎn)規(guī)劃、未來發(fā)展等宏觀性、長期性工作獻(xiàn)計獻(xiàn)策,在服務(wù)中心、服務(wù)大局中結(jié)合S區(qū)實際開展工作。

覆蓋基層社會治理,推動基層社會治理體系現(xiàn)代化?；鶎由鐣卫硎屈h代表工作的聚焦點之一。S區(qū)黨代表的提案涉及基層治理的方方面面。與此同時,S區(qū)先后出臺了多個制度文件,形成了“1+11”的黨代表任期制工作制度,推動任期制工作更加規(guī)范有序。黨代表通過各項制度融入S區(qū)不同的基層治理主體,重點解決積累已久的基層社會深層次矛盾,在鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)等基層社會治理主體中發(fā)揮引領(lǐng)作用,成為基層治理模式和治理體系現(xiàn)代化的重要制度力量,推動全社會形成協(xié)同共治、共同發(fā)展的良好局面。

構(gòu)筑黨群關(guān)系“同心圓”,助力全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。S區(qū)建立了區(qū)委常委聯(lián)系區(qū)委委員、區(qū)委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、區(qū)黨代表聯(lián)系基層黨員,黨員聯(lián)系群眾的四級聯(lián)系機(jī)制,通過黨代表駐室約談、組團(tuán)約談等形式,暢通了黨代表密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的渠道。同時,S區(qū)著眼于全面從嚴(yán)治黨的薄弱環(huán)節(jié),找準(zhǔn)切入點,聚焦正風(fēng)反腐肅紀(jì),組織黨代表參與基層黨建工作,擔(dān)任黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督員,指導(dǎo)開展基層黨組織創(chuàng)建工作,參與整頓軟弱渙散的基層黨組織,以黨代表的先鋒模范作用,提升基層黨組織組織力,增強(qiáng)基層黨組織政治功能,解決危害群眾切身利益的現(xiàn)實問題,不斷推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。

3.2 新時代健全和完善黨代表任期制的重要意義

健全和完善黨代表任期制工作是提高黨的長期執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的迫切需要。提高黨的長期執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平,是新時代黨的建設(shè)新的偉大工程的主題,關(guān)系到黨的執(zhí)政地位。加強(qiáng)黨代表任期制工作,充分發(fā)揮黨代表在黨代會閉會期間的作用,全面增強(qiáng)黨代表履職能力和自身素質(zhì),是從加強(qiáng)黨的制度建設(shè)、改革體制機(jī)制、改進(jìn)方式方法入手,推動黨的決策科學(xué)化、民主化、制度化,提高黨的長期執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要探索。

健全和完善黨代表任期制工作是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,充分調(diào)動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性的必然要求。黨內(nèi)民主是黨的生命。黨的十九大報告提出要擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主,推進(jìn)黨務(wù)公開,充分調(diào)動全黨的積極性、主動性、創(chuàng)造性。實行黨代會代表任期制,既是發(fā)揮黨代會閉會期間代表作用的有效形式,也是堅持民主集中制原則、強(qiáng)化黨員主體地位、健全黨內(nèi)民主制度體系、以黨內(nèi)民主帶動人民民主的必然要求。

健全和完善黨代表任期制工作是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、健全黨和國家監(jiān)督體系的有效手段。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督,健全黨和國家監(jiān)督體系是黨的十九大對于新時代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提出的基本要求。加強(qiáng)黨代表任期制工作,能夠充分發(fā)揮黨代表在黨代會閉會期間的監(jiān)督作用,是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督,健全黨和國家監(jiān)督體系的有效手段。通過黨代表任期制工作的運(yùn)行,組織黨代表對各級黨組織執(zhí)行黨的路線、方針、政策和開展工作情況以及全面從嚴(yán)治黨管黨情況進(jìn)行視察和監(jiān)督,對黨員干部在思想狀況、工作情況和廉潔情況等方面進(jìn)行評議和質(zhì)詢。通過聽取黨委、紀(jì)委就有關(guān)決策和重要情況的通報,既能實現(xiàn)黨員和黨代表在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任和權(quán)利,又能整合黨內(nèi)資源,把黨內(nèi)監(jiān)督同群眾監(jiān)督貫通起來。

健全和完善黨代表任期制工作是新時代全面增強(qiáng)黨的群眾工作本領(lǐng)的重要途徑。落實和完善黨代表任期制工作,既是黨的群眾路線在具體工作中的實際運(yùn)用,也是增強(qiáng)新時代黨的群眾工作本領(lǐng)的必然要求。黨代表任期制工作歸根結(jié)底還是黨代表的工作,黨代表的工作本領(lǐng)強(qiáng),那么黨的群眾工作本領(lǐng)也會隨之增強(qiáng)。黨代表越是能同人民群眾聯(lián)系起來,黨組織“越是能貫通‘最后一公里’,也就越容易找到最大公約數(shù),畫出最大同心圓,增強(qiáng)最大組織力”[6]7。因此,黨代表在聯(lián)系黨員群眾的實踐中,從群眾中來,到群眾中去,成為人民群眾表達(dá)意愿訴求的途徑,也為黨委政府聆聽群眾呼聲、關(guān)注基層情況增添渠道。

4 新時代黨代表任期制建設(shè)——基于“S區(qū)模式”的延伸思考

新時代開展黨代表任期制工作,不僅僅是為了發(fā)展黨內(nèi)民主,而且還在于通過黨代表任期制的制度形式,充分堅持和發(fā)揚(yáng)民主集中制的作用和優(yōu)勢,不斷提高各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)水平,是進(jìn)一步密切黨群關(guān)系、鞏固黨的群眾基礎(chǔ),提高黨的長期執(zhí)政能力的重要保障,需要深入持久的制度建設(shè)和整體謀劃。北京市S區(qū)在多年實踐探索中形成的黨代表任期制工作“S區(qū)模式”已經(jīng)具有較為成熟的運(yùn)行規(guī)則和程序,但在某些方面還存在不足,仍需進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充和完善。同時,在未來一段時間內(nèi),黨代表任期制工作需要在總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化和提升,推動各級黨組織在黨代表任期制工作上統(tǒng)一認(rèn)識、理順?biāo)悸?避免形式主義,促進(jìn)廣大黨代表在開展工作、履行職責(zé)的過程中不斷提高工作效率,推動黨代表任期制工作更具系統(tǒng)性和科學(xué)性,全面提升新時代黨代表任期制工作的整體水平。

4.1 S區(qū)個案分析對當(dāng)前黨代表任期制工作的啟示

從黨的制度建設(shè)整體性和協(xié)調(diào)性層面來看,黨代表任期制在新的歷史條件下仍然面臨如何進(jìn)行制度定位的問題。當(dāng)前關(guān)于黨代表任期制方面的黨內(nèi)法規(guī)還需不斷完善,各種要求分別散見于各種規(guī)定和文件中。在新的歷史條件下開展黨代表任期制需要明確統(tǒng)一的大綱型制度規(guī)定,避免工作過程中的形式主義,避免“合意的就遵守、不合意的就規(guī)避;容易的就執(zhí)行、有難度的就拖著辦”等一系列問題。

部分黨代表組成結(jié)構(gòu)和履職素質(zhì)能力問題。在當(dāng)前工作中,黨代表來自不同行業(yè)單位,構(gòu)成較為復(fù)雜。部分黨代表對黨代表工作業(yè)務(wù)也不熟悉,部分基層一線黨代表的工作意識、理論水平、文化素質(zhì)、社交能力等與黨代表應(yīng)肩負(fù)的重任相比還存在一定差距,有些黨代表存在“被動履職”情況,組織安排活動就參加。部分黨代表的履職能力和主體意識還有待于進(jìn)一步提升。

所有實驗組學(xué)生均參與問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷調(diào)查33份，回收33份，回收率100%。從學(xué)習(xí)積極性、主動性、臨床思維能力、口頭表達(dá)能力、文獻(xiàn)檢索、分析、應(yīng)用能力等方面對以學(xué)術(shù)報告形式的出科考核方式進(jìn)行評價，結(jié)果顯示多數(shù)臨床實習(xí)生認(rèn)可學(xué)術(shù)報告形式的出科考核方式，但仍有一部分臨床實習(xí)生對學(xué)術(shù)報告形式的出科考核方式持有否定或不確定態(tài)度（見表3）。

黨代表參與決策制度依托不明確現(xiàn)象。在沒有實行黨代表大會常任制的條件下,以“黨委全會”作為黨代表上會發(fā)揮作用的體制依托,是S區(qū)委的一個重大制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新要求黨代表不是“列席”區(qū)委全會,而是必須制度化參加黨委全會。因為“列席”是處于“邊緣”地位,“列席”是沒有資格在會上提出“提案與提議、建議”的,“列席”是不能在“會上”參與重大決策、推薦重要干部和民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部與領(lǐng)導(dǎo)班子的。因此,對“黨委全會”這一黨代表“上會”發(fā)揮職能作用的體制,需要深入探索的制度創(chuàng)新與突破。

黨代表任期制工作制度執(zhí)行問題。制度的生命在于執(zhí)行,實施“黨代表任期制”實質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的一次自我完善和自我變革。當(dāng)前S區(qū)的各項制度已較為完善,但在具體執(zhí)行過程中還需加強(qiáng)落實。比如在黨代表視察調(diào)研工作是否存在形式主義問題,與事后形成提案的有效銜接度如何等。

黨代表的履職動力和履職保障機(jī)制問題。黨代表是落實和完善黨代表任期制的主體,其作用的發(fā)揮需要得到有效保障。但是,現(xiàn)行的制度在黨代表履職保障方面也需進(jìn)一步完善,當(dāng)前黨代表除了規(guī)定時間和規(guī)定地點,在其工作時間之外的履職空間需進(jìn)一步拓展。由于黨代表來自不同單位,所在單位能給予黨代表履行職務(wù)的活動時間與活動空間均不一樣,也就是說黨代表由于個人主業(yè)等原因,難以找出充分時間開展工作,這也影響黨代表實際作用的發(fā)揮。尤其是基層黨代表,其履職條件就容易因所在單位主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度和地方財政情況的變化而受到影響。

4.2 關(guān)于新時代健全和完善黨代表任期制的思考

新時代健全和完善黨代表任期制,需要從堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的高度,創(chuàng)新和完善其制度設(shè)計和安排。需要從黨的制度建設(shè)頂層設(shè)計入手,把“黨代表”這個核心制度要素納入“黨代表大會—黨委(常委)—黨委全會—黨代表—黨員—群眾—基層黨組織”整個黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中,從全局和整體性中把握“黨代表”的地位,科學(xué)化、制度化、法治化設(shè)計“黨代表”下連黨員—群眾和基層黨組織,上達(dá)黨委全會的一套體制機(jī)制和制度。

進(jìn)一步增強(qiáng)黨代表履職能力,全面提升黨代表自身素質(zhì)。黨代表的能力素質(zhì)決定了黨代表任期制工作開展的質(zhì)量和水平。要系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)置黨代表培訓(xùn)內(nèi)容,多聘請各方面專家學(xué)者授課,確保黨代表深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央精神,深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。同時,除了集體學(xué)習(xí)和培訓(xùn)以外,可以進(jìn)一步為來自不同地區(qū)、不同行業(yè)的黨代表搭建和拓寬統(tǒng)一的履職經(jīng)驗交流平臺,探索開辟和增加S區(qū)黨代表與全國其他地區(qū)黨代表履職經(jīng)驗的常態(tài)化交流和互訪,既做到宣傳經(jīng)驗,又能提高黨代表履職能力,全面提升黨代表自身素質(zhì)。

完善黨代表激勵機(jī)制,培育良好外部環(huán)境,充分激發(fā)黨代表積極性、主動性和創(chuàng)造性[5]。當(dāng)前除了黨代表聯(lián)絡(luò)室的自媒體運(yùn)用之外,也要廣泛利用社會媒體進(jìn)行黨代表任期制宣傳工作,需要進(jìn)一步加強(qiáng)對黨代表個體參與各項事業(yè)建設(shè)的宣傳,進(jìn)一步發(fā)掘優(yōu)秀黨代表的先進(jìn)事跡并進(jìn)行報道,比如可以探索使用當(dāng)前十分熱門的互聯(lián)網(wǎng)直播平臺,由黨代表親自與網(wǎng)民定期進(jìn)行線上交流互動,將黨代表活動的情況向外界公開,或者通過黨代表定期參與電視、廣播等平臺節(jié)目,向黨員群眾展示黨代表工作過程,介紹工作情況,從中樹立正向積極的黨代表形象,不斷培育黨代表積極反映群眾利益訴求、聯(lián)系服務(wù)黨員群眾的良好外部激勵環(huán)境,激發(fā)黨代表積極性、主動性和創(chuàng)造性。

強(qiáng)化黨代表視察調(diào)研和提案提議工作的銜接度和實效性,狠抓落實,切忌流于表面。在視察調(diào)研工作方面,要進(jìn)一步豐富黨代表調(diào)研形式,可通過專項專人進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)商圈、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)黨員群眾家庭等形式,以實地巡察、走訪座談、問卷調(diào)查等方式進(jìn)行。在視察調(diào)研并形成提案提議的過程中,要針對某個方面的具體問題來研究,切入點要小,不搞大而全,同時應(yīng)經(jīng)常聚焦基層黨建工作的現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行調(diào)研。同時,在區(qū)級層面最好能夠抽選調(diào)查研究工作方面的專家,組成調(diào)研成果初審專家組,并進(jìn)入提案審查委員會,對調(diào)研成果進(jìn)行審核,重點把問題搞準(zhǔn)、把對策搞明,并及時交相關(guān)單位研究、轉(zhuǎn)化、運(yùn)用好調(diào)研成果。在提案提議的辦理落實方面,要進(jìn)一步完善提案提議辦理機(jī)制流程,提升黨代表提案質(zhì)量,在有關(guān)部門辦理落實的過程中要加強(qiáng)監(jiān)督,防止重答復(fù)、輕落實、只答復(fù)無落實的現(xiàn)象發(fā)生。

以強(qiáng)化黨代表質(zhì)詢監(jiān)督作用為基礎(chǔ),探索黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合機(jī)制,讓黨代表成為推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的生力軍。黨的十九大報告指出：“增強(qiáng)黨自我凈化能力,根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。”[7]67因此,要繼續(xù)探索實行黨代表大會年會制,每年召開一次全區(qū)黨代表大會,組織黨代表審議討論全區(qū)黨建工作情況,為黨代表發(fā)揮作用搭建平臺;要堅決避免把以決策、質(zhì)詢、監(jiān)督為主題的會議開成了“頌揚(yáng)會”,會上要直面問題,要通過健全黨代表質(zhì)詢保護(hù)保障機(jī)制,保障黨代表在會上敢說真話、敢于表達(dá)不同意見,防止無關(guān)痛癢、老生常談的形式主義;要拓寬黨代表對各級黨組織和黨員的黨風(fēng)黨紀(jì)問題的監(jiān)督質(zhì)詢權(quán),同時可以將黨代表監(jiān)督質(zhì)詢工作與區(qū)紀(jì)委紀(jì)監(jiān)委工作配合起來,將黨代表監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等黨外監(jiān)督配合起來,既加強(qiáng)對黨代表本身的監(jiān)督,又可以通過黨代表重點關(guān)注發(fā)生在群眾身邊的違紀(jì)違法問題,不斷探索黨代表發(fā)揮監(jiān)督作用新做法新機(jī)制,進(jìn)一步健全黨和國家監(jiān)督體制,推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。