湖北省民間資本參與水土流失治理的現(xiàn)狀與思考

楊 偉，李 璐，聶斌斌，盧繼茍

(1.湖北省水利水電科學(xué)研究院，湖北 武漢 430070； 2.湖北省水利廳，湖北 武漢 430070)

中國是世界上土壤侵蝕最嚴重的國家之一，水土流失治理任務(wù)十分艱巨，單純依靠政府投入難以解決嚴重的水土流失問題，必須鼓勵和引導(dǎo)社會各方力量參與水土流失治理和生態(tài)環(huán)境保護。2010年，國務(wù)院國發(fā)〔2010〕13號文提出要充分發(fā)揮民間資本在推進水利建設(shè)中的重要作用，隨后水利部也出臺水規(guī)計〔2012〕283號文鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土流失治理。湖北省部分市(州)縣(市、區(qū))也出臺了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵和支持民間資本參與水土流失治理。

隨著全國水土保持規(guī)劃和各省水土保持規(guī)劃的批復(fù)，全國和各省的水土保持目標(biāo)任務(wù)進一步明確。雖然目前民間資本參與水土流失治理取得了顯著成效，但是要順利完成水土保持規(guī)劃所確定的目標(biāo)任務(wù)，全國各地還需要進一步調(diào)動民間資本參與的積極性，擴大參與規(guī)模。

2017年6月，水利部和財政部印發(fā)《關(guān)于開展水土保持工程建設(shè)以獎代補工作的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》向相關(guān)單位征求意見。為了進一步詳細了解湖北省民間資本參與水土流失治理的總體情況，掌握省內(nèi)各市(州)縣(市、區(qū))鼓勵和支持民營資本參與全省水土流失治理的成功經(jīng)驗和做法，把握當(dāng)?shù)孛駹I資本參與水土流失治理所面臨的問題和困難，2017年7—10月份湖北省水利廳組織開展了湖北省民間資本參與水土流失治理機制調(diào)研。

1 湖北省民間資本參與水土流失治理的總體情況

1.1 調(diào)研對象

本次調(diào)研綜合采用了資料收集、現(xiàn)場查看、座談等方式。調(diào)研對象包括黃岡市、十堰市、荊州市、神農(nóng)架林區(qū)，以及孝感市的大悟縣、隨州市的廣水市等地區(qū)。

1.2 民間資本參與水土流失治理情況

根據(jù)統(tǒng)計，調(diào)研的幾個地區(qū)2011—2016年民間資本共參與水土流失治理項目1 411個。其中治理規(guī)模為6.67～33.33 hm2(100～500畝)的有1 105個，33.33～66.67 hm2(500～1 000畝)166個，66.67～333.33 hm2(1 000～5 000畝)120個，333.33～666.67 hm2(5 000～10 000畝)11個，666.67 hm2(10 000畝)以上9個。項目規(guī)模主要集中在6.67～33.33 hm2這個范圍，規(guī)模越大項目數(shù)量越少，說明民間資本投資規(guī)模還普遍較小。

2011—2016年幾個地區(qū)民間資本參與水土流失治理總面積達到51 166.67 hm2。從不同規(guī)模項目的治理面積來看，6.67～33.33 hm2項目治理15 666.67 hm2，33.33 ～66.67 hm2項目治理8 793.33 hm2，66.67～333.33 hm2項目治理13 280.00 hm2，333.33～666.67 hm2項目治理5 280.00 hm2，666.67 hm2以上項目治理8 146.67 hm2。

1.3 治理投入

從幾個地區(qū)參與水土流失治理的民間資本類型來看，2011—2016年參與水土流失治理的1 411個項目中，屬于農(nóng)民大戶投入的739個，占52.37%；屬于公司+農(nóng)戶投入的154個，占10.91%；屬于農(nóng)村合作社投入的320個，占22.68%；屬于獨立出資的127個，占9.00%；股份合作的48個，占3.40%；其他類型23個，占1.63%。

2011—2016年幾個地區(qū)民間資本參與水土流失治理的總投入達到27.22億元(含政府補助)。從投入類型來看，農(nóng)民大戶投入4.35億元，占15.98%；公司+農(nóng)戶投入7.93億元，占29.13%；農(nóng)村合作社投入3.79億元，占13.91%；獨立出資7.51億元，占27.58%；股份合作投入2.76億元，占10.14%；其他投入0.88億元，占3.25%。

政府對民間資本參與水土流失治理進行了補助，幾個地區(qū)累計補助資金2.61億元。其中對農(nóng)民大戶補助0.67億元，對公司+農(nóng)戶補助0.64億元，對農(nóng)民合作社補助0.67億元，對獨立出資方補助0.22億元，對股份合作方補助0.42億元。

1.4 治理模式

根據(jù)對黃岡、黃石、十堰、宜昌、隨州、孝感等地區(qū)的不完全統(tǒng)計，2011—2016年湖北省民間資本參與水土流失治理的模式主要有林果產(chǎn)業(yè)型、循環(huán)經(jīng)濟型和生態(tài)經(jīng)濟型等，并且各個地區(qū)均以林果產(chǎn)業(yè)型最多，說明林果產(chǎn)業(yè)型治理模式適用性強，受到大多數(shù)民間資本的青睞。

2 有效做法和經(jīng)驗

根據(jù)調(diào)研，湖北省民間資本已經(jīng)成為水土流失治理的重要力量之一，民間資本的參與給水土保持工作帶來了巨大生機和活力。湖北省民間資本參與水土流失治理的主要做法和經(jīng)驗有以下幾個方面。

2.1 因地制宜，鼓勵引導(dǎo)

黃岡市紅安縣和武穴市實行“誰治理，誰管護，誰受益”的政策，在“四荒”治理開發(fā)過程中產(chǎn)生的林木等產(chǎn)品歸治理者所有，通過治理新增的土地，在協(xié)議期限內(nèi)治理者享有使用權(quán)，享受國家有關(guān)新增土地的優(yōu)惠政策。黃岡市蘄春縣在政府主導(dǎo)下，通過土地流轉(zhuǎn)、土地置換、擔(dān)保融資等方式，吸引社會資金投入水土流失治理。孝感市大悟縣通過以獎代補鼓勵植物措施建設(shè)，縣政府每年拿出1 000萬元，采用以獎代補和無償提供造林種苗等激勵機制支持“綠滿大悟”行動。 宜昌市制定了《小型水利工程以獎代補管理辦法》，在農(nóng)田水利建設(shè)中廣泛實施了以獎代補、先建后補等激勵措施。宜昌市秭歸縣出臺優(yōu)惠政策，鼓勵機關(guān)干部創(chuàng)辦、領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，治理開發(fā)“四荒”資源，在創(chuàng)業(yè)期內(nèi)，干部的工資待遇不變，企業(yè)減免相關(guān)稅收，并且把企業(yè)業(yè)績作為考核干部工作的依據(jù)之一。

2.2 廣泛宣傳，典型帶動

一是樹立模范典型。如宜昌市通過對“清潔型小流域建設(shè)者”盧發(fā)信、“夷陵大禹”張宗淮等企業(yè)家參與水利建設(shè)典型人物進行宣傳，激發(fā)企業(yè)家回報家鄉(xiāng)的熱情。二是打造示范項目。如宜昌市羅漢農(nóng)貿(mào)有限公司夷陵區(qū)鴉鵲嶺城郊生態(tài)示范園、黃岡市蘄春縣霧云山茶業(yè)股份有限公司、隨州市廣水市快活嶺紅陽獼猴桃基地、黃石市大冶市金牛水土保持科技示范園等已經(jīng)成為民間資本參與水土流失治理的項目典型。三是開展多種形式宣傳。各地通過電視、廣播和發(fā)放宣傳資料、入戶走訪調(diào)查等開展形式多樣的宣傳活動，引導(dǎo)民間資本投入水土流失治理，營造全社會關(guān)心、支持、治理水土流失的濃厚氛圍。

2.3 技術(shù)指導(dǎo)，科技推動

水土保持發(fā)展依賴科技的發(fā)展，為充分調(diào)動社會各界參與水土流失治理的積極性，各地不斷加大科技幫扶力度。各地區(qū)組織專家在項目規(guī)劃、水利水保工程設(shè)計和植被恢復(fù)等方面對民營水保大戶、企業(yè)進行專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，在治理開發(fā)中探索以種植、養(yǎng)殖為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的治理模式，結(jié)合營造水保林、經(jīng)果林，發(fā)展生態(tài)旅游、餐飲等觀光休閑產(chǎn)業(yè)，提升水土流失治理水平，引導(dǎo)專業(yè)戶向生態(tài)經(jīng)濟方向發(fā)展，打造生態(tài)經(jīng)濟型治理模式。

2.4 民主決策，自愿出資

農(nóng)民民主決策和自愿投資是民間資本參與水土流失治理項目的前提。對如何建設(shè)、如何管理等問題政府和有關(guān)部門“指導(dǎo)不拍板、群眾說了算”。在滿足相關(guān)規(guī)劃、規(guī)范的前提下，由“民議民決”的決策機制和“民建民管”的建設(shè)機制決定建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方式、建設(shè)單位和監(jiān)管辦法，將自主權(quán)全部交給受益戶，做到三個“受益戶自己定”：第一，整不整自己定，由受益戶自主商定是否申報獎補項目進行整治；第二，整什么自己定，對申報的整治項目，由水利部門與受益戶共同確定整治內(nèi)容；第三，怎么整自己定，受益戶應(yīng)根據(jù)施工圖設(shè)計單獨決定施工方法。

3 存在困難和問題

雖然近幾年湖北省民間資本參與水土流失治理工作取得了巨大成績，但是也要看到目前還存在不少的困難和問題，并嚴重制約著民間資本更大規(guī)模、更大程度地參與水土流失治理工作。

3.1 政策支撐不力

雖然水規(guī)計〔2012〕283號文已經(jīng)明文規(guī)定，中央和地方水土流失治理的資金可以用于支持規(guī)劃范圍內(nèi)的民間資本參與的水土保持項目，但是缺乏進一步的配套政策措施。銀行貸款、土地流轉(zhuǎn)、稅收減免等當(dāng)前民間資本最為關(guān)注的問題，湖北省還未出臺相關(guān)具有實質(zhì)性和可操作性的政策。湖北省稅務(wù)部門沒有支持水土流失治理企業(yè)的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，銀行等金融部門沒有支持水土流失治理的相關(guān)低息和貼息貸款，財政部門對資金補貼比例、發(fā)放方式等也缺乏明確的意見，致使水利部門很難單獨落實鼓勵政策和措施。

3.2 參與流程復(fù)雜

根據(jù)目前國家水土保持重點項目建設(shè)管理辦法和財政資金補助的有關(guān)規(guī)定，民間資本參與水土流失治理項目需要申請國家財政支持，首先項目要符合國家相關(guān)規(guī)劃，同時還要按國家基本建設(shè)程序開展前期工作，按國家水土保持重點工程“四制”等要求進行建設(shè)管理， 并接受相應(yīng)的監(jiān)督檢查和審計驗收，政府扶持資金到位環(huán)節(jié)多且程序復(fù)雜。加上一些地方政府對政策的宣傳、引導(dǎo)不足，對民間資本服務(wù)不到位，進一步阻礙了民間資本的參與。

3.3 統(tǒng)籌規(guī)劃不夠

湖北省水土保持規(guī)劃剛剛獲批，部分縣(市、區(qū))的規(guī)劃還在編制中。此前各地大多缺乏具有可實施性的水土保持綜合規(guī)劃，做不到統(tǒng)籌兼顧。民間資本開發(fā)治理以經(jīng)濟效益為主，盲目性較大，與水土流失治理重點和目標(biāo)存在一定差異。在水土流失嚴重、治理難度大、資金要求高的地區(qū)，民間資本普遍缺乏參與意愿。政府對民間資本參與水土流失治理的補貼資金沒有發(fā)揮最大效益。

3.4 部門協(xié)調(diào)不暢

民間資本參與水土流失治理工作涉及水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、稅務(wù)等多個相關(guān)部門，目前各部門之間普遍缺乏溝通協(xié)調(diào)，難以形成協(xié)同效應(yīng)。 以“四荒”資源管理為例，有的地區(qū)主管部門是水利部門，有的地區(qū)主管部門為發(fā)改部門，還有的地區(qū)屬于多個部門共同管理，或者沒有明確的主管部門，部門協(xié)調(diào)溝通不暢、職責(zé)劃分不清，給民間資本的項目申報、實施帶來了極大困擾。

3.5 資金支持不強

湖北省經(jīng)濟相對落后，水土流失治理資金主要依靠國家財政投入。近年來，中央和湖北省均沒有支持民間資本參與水土流失治理的專項資金。湖北省水土流失集中的地區(qū)，如桐柏大別山區(qū)和武陵山區(qū)，均屬于國家集中連片特困地區(qū)，部分縣市雖然安排了一定資金用于扶持和鼓勵民間資本參與水土流失治理，但是規(guī)模十分有限。同時，民間資本參與水土保持項目中的大部分屬于“四荒”資源開發(fā)等項目，建設(shè)期和資金回籠期較長。項目見效期長、投資回報不高，往往導(dǎo)致治理大戶資金周轉(zhuǎn)困難，甚至陷入開發(fā)困境，直接影響了治理效果。

3.6 監(jiān)督管理不足

根據(jù)實際調(diào)研，有的參與大戶包(租)而不治，有的改變了土地利用方向；有些項目治理緩慢，甚至由于民間資本不到位等導(dǎo)致項目終止；有些項目只關(guān)注經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)效益，甚至掠奪性開發(fā)，產(chǎn)生了新的水土流失；有的項目由于缺乏管理和技術(shù)，也會造成新的水土流失。民間資本參與的水土流失治理項目往往在貧困偏遠的山區(qū)，易與村民在砍伐木柴、放牧等方面發(fā)生糾紛，也有部分地區(qū)村民侵占民間資本治理成果，影響了民間資本的積極性。

4 對策建議

4.1 加快配套政策制定

就當(dāng)前民間資本參與者最關(guān)心的土地轉(zhuǎn)讓、銀行貸款、稅費減免等問題，加快研究并出臺、完善相關(guān)配套政策，包括認真研究民間資本參與水土流失治理的相關(guān)土地流轉(zhuǎn)、延長承包期等政策，生態(tài)林補償形式和標(biāo)準(zhǔn)，土地開發(fā)和替代方式等；出臺無息、低息、貼息等貸款優(yōu)惠政策，為民間資本提供長期穩(wěn)定、成本低廉的資金支持辦法；研究符合湖北省實際情況的以獎代補“先建后補”等激勵措施和扶持政策，進一步落實稅費減免等優(yōu)惠政策，支持其擴大規(guī)模。

4.2 加快推進以獎代補激勵政策實施

采用治理前補助形式時，資金下?lián)芎笳块T對資金使用進度和水土保持工程質(zhì)量都難以有效把控，給資金管理帶來壓力和風(fēng)險。而采取以獎代補措施，則在治理完成后根據(jù)水土保持質(zhì)量和效果進行獎勵，不僅降低了政府的資金使用壓力和風(fēng)險，還能提高民間資本治理水土流失的質(zhì)量和效率。 2018年水利部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展水土保持工程建設(shè)以獎代補試點工作的指導(dǎo)意見》，并已經(jīng)在部分省份開展以獎代補試點。 湖北省應(yīng)認真總結(jié)省內(nèi)外以獎代補的經(jīng)驗，完善相關(guān)政策，加快推進以獎代補。

4.3 加強統(tǒng)籌和規(guī)劃

各地人民政府要結(jié)合當(dāng)?shù)厮亮魇闆r和水土流失治理目標(biāo)，編制統(tǒng)一的治理規(guī)劃，制定資金獎勵補助實施辦法，通過資金杠桿撬動更多的民間資本參與水土流失治理。各級政府和水利、農(nóng)業(yè)、財政等相關(guān)部門要進一步通過扶持引導(dǎo)和加強服務(wù)，推動民間資本規(guī)模化高效開發(fā)，提高民間資本投資的積極性和主動性。

4.4 加強部門之間溝通協(xié)調(diào)

“水保搭臺，政府導(dǎo)演，部門唱戲”是水土保持工作的成功經(jīng)驗，該經(jīng)驗同樣適用于民間資本參與水土流失治理。基于此，政府必須加強頂層規(guī)劃設(shè)計，并嚴格實施。加強部門協(xié)調(diào)，要求相關(guān)部門按照流域綜合治理的建設(shè)思路，將項目爭取和任務(wù)整合落實到相關(guān)職能部門，力促各項優(yōu)先優(yōu)惠政策有效落實，對參與水土保持生態(tài)建設(shè)的民間資本在水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政策、資金、技術(shù)等方面給予支持，廣泛吸引各類民間資本參與水土流失治理。

4.5 加大資金支持力度

為進一步增加民間資本參與水土流失治理的資金扶持力度，可從水土流失補償費中列支一部分資金，或者從國家水土保持項目經(jīng)費中安排部分資金，設(shè)立民間資本參與水土流失治理專項基金，專門用于支持民間資本參與水土流失治理。省級政府要與金融機構(gòu)加強協(xié)商溝通，力促其適當(dāng)增加民間資本參與水土流失治理項目的貸款額度，降低貸款利率，有效幫助投資者拓展籌資渠道，增加資金來源。

4.6 完善服務(wù)和監(jiān)管

出臺民營資本投入水土流失治理技術(shù)意見(導(dǎo)則)，加強對基層水土保持專業(yè)技術(shù)人員、民營資本治理水土流失大戶的培訓(xùn)， 提高基層水土保持技術(shù)服務(wù)水平。 有條件的地方還可由政府部門統(tǒng)一委托第三方機構(gòu)編制項目實施方案，提高民間資本的水土流失治理水平。同時要加強監(jiān)督和管理，規(guī)范民間資本的項目建設(shè)過程，避免建設(shè)過程中產(chǎn)生新的水土流失。將水土保持經(jīng)濟效益與生態(tài)效益、社會效益真正有機相結(jié)合，真正實現(xiàn)政府與農(nóng)民的互利共贏。