社會保護(hù)視閾下的城市反貧困治理研究

□姚邁新

從全球范圍來看，城市貧困現(xiàn)象的嚴(yán)重程度，從某種角度上說，其實并不亞于農(nóng)村地區(qū)。即使在美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，城市貧困問題同樣突出。上世紀(jì)60年代開始到90年代，由于勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，以及城市內(nèi)城區(qū)各種資源（包括工作機會、教育資源、生態(tài)環(huán)境、城市基礎(chǔ)設(shè)施等）的流失和“劣質(zhì)化”趨勢，美國許多大城市的富裕階層選擇用腳投票，紛紛搬離城市中心，轉(zhuǎn)而居住在遠(yuǎn)郊地帶，從而掀起了郊區(qū)城市化的浪潮。這就造成了城市中心的“空心化”現(xiàn)象，城市中心日漸貧民化，聚居其中的大多是窮人、有色人種等貧困群體，他們處在教育程度普遍較低，技能缺乏，通勤能力弱的狀況之下，很難靠一已之力擺脫貧困的處境。對于目前仍處于發(fā)展中的中國城市而言，雖然與美國等發(fā)達(dá)國家城市貧困形成的原因不盡相同，但同樣存在著較為突出的城市貧困現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)引起黨和政府的高度重視。

一、新時期中國城市貧困的變化趨勢

上世紀(jì)90 年代以來，我國城市貧困問題并沒有因為經(jīng)濟(jì)的高速增長而有所減輕，反而表現(xiàn)出明顯地加重，城市貧困人口呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。按照城市貧困人口比例在7.5%—8.7%之間（來自國家統(tǒng)計局、民政部的調(diào)研）來進(jìn)行測算，當(dāng)前中國約有5000 萬數(shù)量之多的城市貧困群體。也有學(xué)者初步估計發(fā)現(xiàn)，2014 年中國城市貧困人口在6000 萬—7500 萬區(qū)間范圍內(nèi)，其中戶籍貧困人口1800 萬左右，外來貧困人口4200 萬—5700 萬。在原有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、國有企業(yè)改革等誘發(fā)的傳統(tǒng)貧困現(xiàn)象，以及大量無經(jīng)濟(jì)收入、無勞動能力、無贍養(yǎng)人的“三無人員”等困難群體之上，又迭加出現(xiàn)了城市新貧困人群。城市新貧困人群主要包括：流入城市尋找生存與發(fā)展機會的大量農(nóng)村人口，大學(xué)畢業(yè)后進(jìn)入城市工作生活的低收入“蟻族”群體，以及許多不堪大項支出壓力（包括重大疾病的醫(yī)療費用、子女就學(xué)支出和其他突發(fā)的大額費用等）的“支出型貧困”群體。對“支出型貧困”群體而言，他們最怕過的“三關(guān)”，包括生病關(guān)、子女輟學(xué)關(guān)、年節(jié)關(guān)，最怕承受的是日益加重的醫(yī)療、教育和住房方面的開支，“因病致貧”、“因?qū)W致貧”和“因節(jié)致貧”現(xiàn)象非常突出。

國外有學(xué)者指出，城市新貧困人口主要包括“社會孤立的老年人、不具備教育背景的年輕人、長期失業(yè)的成年人以及被隔絕在社會網(wǎng)絡(luò)之外的移民等等”。與此類似，在新的歷史時期，中國城市貧困形勢和趨勢已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是隨著城市化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市工作和居住。國家衛(wèi)生計生委流動人口司在《中國流動人口發(fā)展報告2016》中指出，“十三五”時期，超大城市和特大城市流動人口呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，他們往往技能單一、文化水平不高，收入較低。相當(dāng)一部分靠打短工為主，且經(jīng)常處于失業(yè)、半失業(yè)狀態(tài)，而且城市地區(qū)對這部分群體并沒有提供和城市居民均等化的基本公共服務(wù)，也未被納入城市扶貧工作的視野，導(dǎo)致大量處于邊緣性地位的進(jìn)城務(wù)工人員成為了城市貧困人口的主要群體。

二是社會轉(zhuǎn)型期的不確定性和風(fēng)險大大增強，許多處于弱勢、邊緣地位的城市群體對于貧困的抵御能力下降，類似失獨家庭、失獨老人和單親媽媽、處在不穩(wěn)定就業(yè)狀態(tài)的群體在面對災(zāi)難和突發(fā)性事件時，很容易陷入困境并難以擺脫。以失獨家庭和失獨老人為例，當(dāng)前中國大約有1500 萬個家庭處于無子無女的狀態(tài)，他們經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收能力低下，多數(shù)依賴退休金或政府補助度日，經(jīng)濟(jì)上面臨著極大的困難，在面臨家庭大項支出時更是捉襟見肘，亟待外部力量介入予以扶持和幫助。再如伴隨中國快速老齡化而來的老年人群體，由于收入來源的單一化，身體健康狀況的趨劣化，他們很容易受到?jīng)_擊，陷入經(jīng)濟(jì)貧困的境遇。

三是城市貧困在代際之間的傳遞越來越明顯和突出。以城市低保待遇享有者家庭為例，研究表明，教育費用過高限制了低保家庭對子女的教育投入，使得這些家庭的孩子進(jìn)入就業(yè)市場時，學(xué)歷和技能大多都處在“雙低”的狀況，“一代貧，下代貧”甚而“代代貧”的現(xiàn)象在城市貧困人群中屢見不鮮。通過下一代改變自身境遇的可能性在下降，城市貧困人群陷入到了“低人力資本投資—低就業(yè)—低收入—低人力資本投資”的惡性循環(huán)之中，形成了“貧困的再生產(chǎn)”。

四是針對城市貧困群體所指的“貧困”有著豐富而立體的涵義。這一“貧困”首先是經(jīng)濟(jì)層面的貧困，通常指貧困人群難以獲得足夠的收入支撐自身必要的消費，其次是知識和技能、素質(zhì)層面的貧困。知識的匱乏、技能的缺失，權(quán)利的不足，以及素質(zhì)的有待提升，都將貧困群體的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)“鎖定”在一個較低的層面上，并催生了貧困的“馬太效應(yīng)”，使得城市貧困群體很容易走入“貧者愈貧”的陷阱。

總之，當(dāng)前中國的城市貧困現(xiàn)象既不同于發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)的貧困，也區(qū)別于中國傳統(tǒng)的城市貧困。城市“新”貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)，與城市經(jīng)濟(jì)社會各方面的轉(zhuǎn)型與變化息息相關(guān)，如“蟻族”大學(xué)畢業(yè)生群體、“支出型貧困”群體、流入城市尋找生存和發(fā)展機會的外來務(wù)工人員等的出現(xiàn)，都是社會劇烈轉(zhuǎn)型、制度急速變遷，而中國的社會保護(hù)政策沒有及時跟上的時代背景下導(dǎo)致的必然結(jié)果。基于諸多事實，可以做出這樣的基本判斷，一方面，中國經(jīng)濟(jì)社會正處于快速發(fā)展的階段，改革開放也進(jìn)入了“深水區(qū)”和“新時代”；另一方面，由于城市“相對貧困”標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整，如果不采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)和治理措施，我國城市貧困群體的規(guī)模有可能進(jìn)一步擴大。

二、城市反貧困治理：傳統(tǒng)做法及總體評價

（一）城市反貧困治理的政策與行動回顧

近年來，我國農(nóng)村地區(qū)的貧困現(xiàn)象得到了前所未有的重視，反觀城市的貧困問題，受到的關(guān)注則相對較少。事實上，在城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)程中，日益嚴(yán)峻的城市貧困問題已成為一個重要而不可忽視的社會問題，無論是在政策出臺還是政策落實方面，從中央到地方都逐漸建立起了反貧困的政策與行動體系。

1.針對城市貧困人口展開的社會救濟(jì)。作為一種消極型的救貧濟(jì)窮措施，社會救濟(jì)政策的制定及社會救濟(jì)行動的實施，主要包括送溫暖工程、給貧困人口和家庭送扶貧款、節(jié)日慰問金，以及幫助城市貧困家庭進(jìn)行棚戶區(qū)改造等等，用現(xiàn)金和實物支持的方式來保障城市貧困人口最基本的生活需要，社會救濟(jì)是一種“輸血”式的扶貧方式，是主要用于臨時性、救急性和短期性的“脫貧”措施，只能在短時間段內(nèi)緩解貧困人群的生產(chǎn)生活困難，單一的社會救濟(jì)行動對貧困群體的長期發(fā)展缺乏全面考慮，不能真正使貧困對象的自我發(fā)展能力得到根本性的提高。從根本上說，社會救濟(jì)行動專注于扶危濟(jì)困，以人道主義思想來幫助社會的低收入人群和脆弱群體（遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入公民），可視為社會保障的最后一道防護(hù)線和安全網(wǎng)，最終目的是切實維護(hù)城市困難群體的基本生存權(quán)。

2.預(yù)防貧困發(fā)生的政策安排及措施。城市貧困現(xiàn)象發(fā)生的原因很多，有部分貧困群體因個人因素（如身體殘疾、缺乏勞動能力等）致貧，但更多的貧困群體之所以長期處于物質(zhì)和精神上的貧困，最為普遍的原因是因?qū)W、因病致貧和因節(jié)等產(chǎn)生的大項支出，以及貧困家庭各項生計風(fēng)險（包括自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機、健康打擊、家庭結(jié)構(gòu)變化等）迭加出現(xiàn)，在后者這一情況下，城市貧困群體更有可能陷入永久性貧困。為了“防貧”于未然，增強城市反貧困的前瞻性，黨和政府出臺了相應(yīng)的政策文件，采取了系列的行動，在關(guān)注城市貧困群體當(dāng)前貧困的同時，也從預(yù)防的角度出發(fā)，減少非貧困人群陷入貧困的可能性。目前各地城市黨委與政府采取了一些措施，來預(yù)防貧困的易感人群陷入“貧困陷阱”，包括在貧困家庭大力推廣中職教育，一方面減少他們的教育支出，另一方面加強貧困家庭成員人力資本投資，增強他們市場就業(yè)競爭能力；此外，為了預(yù)防“因病致貧”，在城市貧困群體中不遺余力地開展健康教育，進(jìn)行疾病普查，減少疾病所帶來的貧困脆弱性等等。

3.拓展貧困者“脫貧”能力的政策安排及行動。針對城市貧困群體的現(xiàn)實狀況，近年來在城市扶貧政策中存在兩種思路：一是借助外部支持汲納社會資源，政府向貧困人群簡單的、技術(shù)性的傳遞物質(zhì)或服務(wù)福利，幫助貧困者暫時性脫貧；二是推動貧困者增強自身“脫貧”能力，充分發(fā)揮貧困者自身的作用，以求擺脫單純的社會救助取向。上世紀(jì)90 年代以來，針對國有企業(yè)下崗職工開展的“再就業(yè)工程”，其內(nèi)容為向失業(yè)下崗人員提供轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力和生存發(fā)展能力，就是后者比較成功的范例，這就是面向城市貧困群體的開發(fā)性扶貧政策內(nèi)容之一。開發(fā)性扶貧政策，包括了一切為了拓展城市或農(nóng)村貧困群體脫貧機會與能力，從而消除貧困者的脫貧障礙的各項政策，屬于“造血”式的扶貧而非“輸血”式的扶貧?！霸煅笔降姆鲐毷钩鞘胸毨后w處于一種主體自覺的狀況，更易于摒棄“等、靠、要”思想，有利于提高貧困者的自我脫貧能力。

（二）對城市扶貧政策與行動的總體評價

客觀評價傳統(tǒng)扶貧政策與行動的成效，一方面，它確實改善和促進(jìn)了貧困群體的生存狀況，使一些長期陷入“貧困陷阱”中的貧困個體與家庭感受到了黨和政府送來的溫暖，暫時性地擺脫了生活困境。并且，傳統(tǒng)扶貧政策和行動在一定程度上減少了城市貧困的發(fā)生率，向著促進(jìn)社會公平的方向更進(jìn)了一步，并加快了城市貧困人群的社會參與、融合程度。

另一方面，傳統(tǒng)的城市反貧困做法立足于“扶”，而不是“治”，更沒有基于新時代歷史背景的變化，對城市反貧困的理論與模式進(jìn)行適時適度的反思與調(diào)整。例如，當(dāng)前城市貧困人群構(gòu)成在發(fā)生變化，如農(nóng)民工群體，蟻族群體和“支出型”貧困群體等等成為了要投入更多扶貧資源和制度安排的群體。還有現(xiàn)象表明，當(dāng)前不少城市居住的困難職工家庭，雖已跨過最低生活保障線，但對比農(nóng)村一般貧困戶和一些城鎮(zhèn)低保戶而言，實際經(jīng)濟(jì)狀況和生活狀態(tài)甚至更差。因此，“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)落實到每一個城市困難群體，而中國城市反貧困顯然還沒有形成一個統(tǒng)籌兼顧，充分考慮反貧困對象多樣性的體系。再如，城市反貧困行動不僅僅是“扶貧”和“幫窮”，還應(yīng)當(dāng)包括對貧困群體社會不公感、相對剝奪感的關(guān)注，要多管齊下消除城市貧困群體的心理落差感，使他們成為社會秩序的維護(hù)者而不是社會的不安定因素?？偟膩碚f，以往的城市扶貧措施總體效果還沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，城市反貧困治理工作任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)的城市反貧困措施和手段相對單一，參與主體不足，特別是沒有將“社會保護(hù)”的理念融入到反貧困的整個過程中來，包括城市反貧困策略的制定者與執(zhí)行者自身，無論是指導(dǎo)思想還是運行機制，以及組織調(diào)控方式等，都缺少較好的理論支持與實施依據(jù)。此外，在治理貧困的過程中，注重城市貧困人群的基本生存保障有余，對他們的發(fā)展權(quán)力和能力關(guān)注不夠；城市貧困群體的主觀能動性發(fā)揮不足，社會參與度有待提高；對不同貧困群體的社會公平度重視不夠。在城市反貧困治理的實踐運作中，我們要對傳統(tǒng)的城市貧困問題和治理現(xiàn)狀進(jìn)行客觀理性的思考，可以引入“社會保護(hù)”的理念與策略，全方位、多層次地提高貧困治理的效果，更恰當(dāng)?shù)貙嵤┏鞘袦p貧措施，減少貧困人口的數(shù)量。

三、城市反貧困治理的社會保護(hù)視閾

20世紀(jì)90年代末，伴隨社會風(fēng)險和不確定性的增加，以及貧困問題日趨嚴(yán)峻，“社會保護(hù)”概念興起，并演化成為許多國家貫穿反貧困進(jìn)程中的積極行動策略。所謂社會保護(hù)，最廣義的理解是“面向所有脆弱群體、貧困群體和邊緣化群體所采取的一系列公共的和私人的干預(yù)措施，通過預(yù)防、減少和處理他們所面臨的各種經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險，旨在為他們提供基本生活保障的同時，賦予其更多的發(fā)展機會和權(quán)利，實現(xiàn)社會的包容性發(fā)展”（趙會、陳旭清，2017）。將社會保護(hù)和傳統(tǒng)的反貧困政策行動相比較，無論從理念內(nèi)涵、治理主體、行動方式還是目標(biāo)指向等方面來看，都有著顯著的差別，基于社會保護(hù)理論的反貧困治理是對傳統(tǒng)反貧困戰(zhàn)略體系和政策框架的超越，有助于把原來碎片化的反貧困策略有效整合起來，從更為全局和前瞻的角度來開展城市反貧困治理。

在傳統(tǒng)的城市反貧困策略視野中，多數(shù)情況下更加重視對貧困人群的“經(jīng)濟(jì)保護(hù)”，即協(xié)助處于貧困境地的個人或家庭擺脫經(jīng)濟(jì)困境。或者更進(jìn)一步，通過加強對貧困群體的人力資本投入，使得他們能夠具備長期“脫貧”的能力。而最廣義的“社會保護(hù)”理念核心在于“應(yīng)對脆弱性和長期貧困”，不僅關(guān)注“經(jīng)濟(jì)脫貧”，即通過采取各種支助方式使貧困群體收入增加，免受經(jīng)濟(jì)風(fēng)險沖擊。除此之外，“社會保護(hù)”也兼顧非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中公民社會權(quán)利的實現(xiàn)，包括政治、社會和文化等各項權(quán)利，使得所有脆弱群體、貧困群體和邊緣化群體減少所面臨的各種經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險，并取得更多、更公平的發(fā)展機會和權(quán)利。

所謂城市反貧困治理的社會保護(hù)視閾，就是要用預(yù)防性、保障性、投資性和變革性的策略，應(yīng)對和處理貧困問題的發(fā)生與發(fā)展。一是減少貧困的發(fā)生機率，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性增長；二是為他們拉起一道經(jīng)濟(jì)上的安全防護(hù)網(wǎng)，筑牢兜底式基石；三是增強貧困群體的行動能力，實現(xiàn)益貧式增長；四是關(guān)注貧困群體“權(quán)利缺失”的狀態(tài)，確保他們擁有平等的權(quán)利，促使他們?nèi)谌氲缴鐣衼恚瑢崿F(xiàn)包容式增長。社會保護(hù)視閾之下的城市反貧困策略面向的是所有公民，尤其關(guān)注具有脆弱性和貧困易感性的群體；重視的是貧困和脆弱群體的生存和發(fā)展?fàn)顩r，二者不可偏廢；城市反貧困治理將城市貧困群體作為人力資本投入的對象，而不是單純社會福利支出的對象，以及單純的消費性支出，投資于貧困群體和脆弱人群，不僅緩解他們自身窘迫的經(jīng)濟(jì)處境，而且也是對社會的一項長期性投資。

將“社會保護(hù)”理念引入城市反貧困治理的實踐中，意味著理想狀態(tài)的反貧困治理既包括“輸血”式扶貧，也包括“造血”式扶貧，以及“賦權(quán)”式治貧。其中，“輸血”式扶貧是一種單向的資源輸入，對于喪失勞動能力、身體殘疾等困難群體來說，具有特別重要的意義，有利于保障這部分人群的基本生存權(quán)。而“造血”式扶貧，著力于提高貧困人口的綜合素質(zhì)，幫助貧困人群提高自我積累、自我發(fā)展的能力，其中再就業(yè)培訓(xùn)、提供小額創(chuàng)業(yè)信貸資金等做法，多地歷經(jīng)數(shù)年嘗試后，已經(jīng)積累了許多寶貴的經(jīng)驗，不失為一種“授人以漁”的反貧困治理新思路。此外，在新的歷史時期，城市貧困劃定的標(biāo)準(zhǔn)在提高，城市當(dāng)中處于“絕對貧困”狀態(tài)的群體數(shù)量大幅下降的同時，“相對貧困”人口數(shù)量呈上升趨勢。按照世界銀行的定義，相對貧困就是“當(dāng)某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取他們那個社會公認(rèn)的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動的機會”?？梢宰龀龅囊粋€基本判斷是，在中國的城市地區(qū)，絕對貧困將在未來一段時間內(nèi)消失，人們的溫飽問題能夠得到解決，但相對貧困現(xiàn)象仍將長期存在。不僅如此，在上述認(rèn)識基礎(chǔ)之上，減少貧困的思路和措施要更多地放在關(guān)注貧困群體和脆弱人群的各項權(quán)利，包括他們參與各種有益發(fā)展的活動的權(quán)利、公平獲取發(fā)展機會的權(quán)利等，幫助貧困人口擺脫在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利等方面享有不足的狀態(tài)。換言之，要將“權(quán)利貧困”納入城市反貧困治理的議事日程，從更深層面去促進(jìn)貧困人群融入城市社會。

四、優(yōu)化中國城市反貧困治理效果：基于社會保護(hù)的視閾

如果把城市貧困與農(nóng)村貧困相比較，會發(fā)現(xiàn)以下差別：第一，當(dāng)前農(nóng)村貧困呈現(xiàn)“插花”式分布，而城市地區(qū)貧困人群聚合程度更高，“城中村”、低收入居民聚居區(qū)初現(xiàn)端倪；第二，城市貧困居民缺乏土地等生產(chǎn)資料，從某種程度而言，如果不對城市貧困進(jìn)行有針對性的治理，處理不好城市貧困群體“脫貧”的問題，更易引發(fā)尖銳的社會矛盾和沖突；第三，城市貧困的成因更加多樣化，貧困群體構(gòu)成也更為復(fù)雜，城市地區(qū)貧困群體的文化水平、認(rèn)知能力及敏感程度、維權(quán)意識等高于貧困農(nóng)民，需要采取更加有針對性的措施控制城市貧困人群數(shù)量的增長。

在當(dāng)前我國城市反貧困治理進(jìn)程中，貫穿社會保護(hù)理念并加以實踐，不失為對以上城鄉(xiāng)貧困問題差別的有效回應(yīng)，也是新時期既具有針對性，又兼?zhèn)淝罢靶缘姆簇毨е卫聿呗?。?xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?，說明反貧困治理最終目的是實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。社會保護(hù)理念正是一種內(nèi)含“共建共享”做法，融“他助與自助”為一體的反貧困新理念，將其具體化為城市反貧困措施與行動，是消除貧困的重要路徑選擇。

（一）拓寬傳統(tǒng)反貧困策略的視野

融入社會保護(hù)理念的城市反貧困策略，從關(guān)注的貧困主體來看，既包括已陷入貧困的群體，也包括在社會中處于劣勢地位的脆弱人群，要對他們進(jìn)行事先的識別、關(guān)注和干預(yù)；從反貧困的目標(biāo)來看，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)困難群體的生存權(quán)利與發(fā)展權(quán)利結(jié)合起來，讓改革開放成果澤被每一位社會成員；從反貧困的治理方法來看，要將“他助”和“自助”結(jié)合起來，激活貧困群體的人力資本與社會資本等。近年來，廣州市相關(guān)部門落實前置救助措施，對城市貧困易感人群提前進(jìn)行貧困風(fēng)險識別，包括出臺《廣州市臨時救助暫行辦法》等法規(guī)，并充分發(fā)揮社區(qū)居委會密切聯(lián)系社區(qū)群眾的優(yōu)勢，實現(xiàn)對轄區(qū)群眾的“困難早發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險早控制”，上述舉措內(nèi)含了“社會保護(hù)”的理念，是對傳統(tǒng)反貧困策略視野的拓展。

（二）對傳統(tǒng)的反貧困政策體系進(jìn)行新的調(diào)整與安排

無論從關(guān)注對象還是治理策略等方面來看，傳統(tǒng)的反貧困政策體系具有一定的滯后性，且各地城市各自為政。最突出的一個問題是，傳統(tǒng)的反貧困政策體系對城市新貧困群體的關(guān)注多數(shù)還停留在理論探討之中，其中尤為突出的是，對于城市貧困的一大主體——城市外來務(wù)工人員現(xiàn)行政策體系關(guān)注較少，對流動人口的扶助政策可零散見于政府的有關(guān)文件之中，但非常不成體系，扶助力度偏弱，與新時期城市化進(jìn)程不斷加速，流動人口在流入地物質(zhì)文化需求日益增長的態(tài)勢不相適應(yīng)。因此，有必要基于社會保護(hù)的理念，充分考慮城市反貧困對象的多樣性，對傳統(tǒng)的反貧困政策體系進(jìn)行新的調(diào)整和安排，確保在城市居住的群體都能平等享受城市發(fā)展的成果。

（三）促進(jìn)反貧困治理中的多元主體參與

傳統(tǒng)的城市反貧困治理多以政府為主動發(fā)起方，以政府給予貧困群體物資、資金支持的方式幫扶貧困群體，治理主體單一。社會保護(hù)理念指導(dǎo)之下的城市反貧困治理，目標(biāo)是徹底治愈城市貧困，實現(xiàn)包容性增長。所謂包容性，就是強調(diào)人與人、人與社會、人與自然的和諧，在反貧困治理的實踐中鼓勵包容性增長，就是要求促進(jìn)多元化主體參與其中，凡是能夠在反貧困資源創(chuàng)造、傳遞和激發(fā)過程中發(fā)揮作用的個體與組織，都要采取措施鼓勵支持他們發(fā)揮作用。近年來，廣州在城市反貧困治理的過程中，特別注重發(fā)動和聯(lián)結(jié)社會資源，借助多元主體的作用來減緩甚至消滅貧困，在很多街道社區(qū)都開展了“互幫互助互濟(jì)”的慈善活動，這些活動不但整合了社會資源，提升了治貧效果，而且是現(xiàn)代城市反貧困治理“社會保護(hù)”內(nèi)涵的切實體現(xiàn)。

（四）把減少“權(quán)利貧困”作為新時期反貧困治理的重點

在社會保護(hù)理念的指導(dǎo)之下，新時期反貧困治理要高度關(guān)注貧困群體福利被剝奪的狀況，包括物質(zhì)的匱乏，低水平的教育與健康，表達(dá)權(quán)與參與權(quán)的缺失等等。所謂“收入貧困”是一般表象，“能力貧困”背后是個體成因，而“權(quán)利貧困”起源于制度性因素。其中，“權(quán)利貧困”表現(xiàn)為貧困人群由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的限制和歧視而產(chǎn)生的貧困，新時期城市反貧困治理要關(guān)注貧困人群的參與機會、表達(dá)利益訴求的權(quán)利與途徑，使他們不被邊緣化，不被排斥出主流社會。近年來，廣州市在街道實施“兩代表一委員”制度，借助黨代表、人大代表和政協(xié)委員的政治資源與話語權(quán)，采取多種形式回應(yīng)群眾利益訴求。特別是弱勢人群的權(quán)利呼聲和利益訴求，能夠在這一個制度平臺上得到反饋和回應(yīng)。這充分說明，新時代的城市反貧困治理應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注貧困人群的權(quán)利保護(hù)。