自然資源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展研究

高 兵，鐘驍勇,2

(1.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330032)

十九大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)方向，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。自然資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心要素、能量來(lái)源和空間載體，因其自身具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的作用，因此必須適應(yīng)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，自然資源領(lǐng)域以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，將國(guó)家資源安全問(wèn)題作為重中之重，秉著節(jié)約資源和資源惠民的原則不斷提升自然資源管理水平，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

1 自然資源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)

1.1 自然資源是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要基礎(chǔ)資料

一切原始的物質(zhì)條件都是自然提供的，隨著技術(shù)的進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展，自然資源開(kāi)發(fā)的深度和廣度不斷擴(kuò)展，人類在生產(chǎn)過(guò)程中已經(jīng)不滿足于使用自然界提供的基礎(chǔ)材料，而是通過(guò)附加人類勞動(dòng)，生產(chǎn)出很多加工合成產(chǎn)品。然而，這些高附加值產(chǎn)品無(wú)論多么華麗、精致，都離不開(kāi)大自然提供的原材料。所以，自然資源是社會(huì)生產(chǎn)或再生產(chǎn)勞動(dòng)的基礎(chǔ)，勞動(dòng)關(guān)系和物品價(jià)值形成的開(kāi)始。從這個(gè)意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)自然資源的開(kāi)發(fā)利用。

1.2 自然資源質(zhì)量的差異形成不同的社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率

自然資源質(zhì)量的高低是導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率的變化重要因素。普遍認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中，凝結(jié)了人類同等勞動(dòng)的自然資源產(chǎn)品，因其質(zhì)量不同生產(chǎn)效率也有顯著差異的。如很多相鄰國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化制度趨同，但因土地、礦產(chǎn)、水、森林等資源豐裕度不同，資源緊缺國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就受到很大制約。

1.3 自然資源是制約產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的重要因素

自然資源狀況對(duì)國(guó)家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起著至關(guān)重要的作用。自然條件、自然資源直接影響一次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和分布，這些選擇直接決定于區(qū)域的自然條件，是受自然規(guī)律支配的。很多情況下，自然資源條件都是通過(guò)第一產(chǎn)業(yè)來(lái)影響第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)一般區(qū)域而言，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程都經(jīng)歷了以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)部門(mén)階段、以農(nóng)礦業(yè)為原料的初加工工業(yè)為主導(dǎo)部門(mén)階段和以加工業(yè)為專門(mén)化部門(mén)的階段。

1.4 自然資源對(duì)資本積累的影響

國(guó)家工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)重要的標(biāo)志就是完成資源的原始積累，這也是發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的必經(jīng)之路?；仡櫄v史，實(shí)現(xiàn)資源原始積累的方式都繞不開(kāi)自然資源利用，大多數(shù)國(guó)家都是將自然資源利用作為資本原始積累的手段，比如礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用就是我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的重要路徑，為我國(guó)改革開(kāi)放四十年經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了巨大力量[1-2]。

2 自然資源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展取得的成效

2.1 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用格局不斷優(yōu)化

國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的載體。國(guó)土空間治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，自然資源系統(tǒng)探索建立以國(guó)土規(guī)劃為主體、以土地利用總體規(guī)劃為底盤(pán)、多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃并行、目標(biāo)藍(lán)圖和整治行動(dòng)相結(jié)合的國(guó)土空間規(guī)劃體系，進(jìn)一步優(yōu)化了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，為規(guī)范國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和整治活動(dòng)提供了依據(jù)和指南。以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，確定國(guó)土開(kāi)發(fā)和資源利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，積極推進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化，為建設(shè)美麗中國(guó)發(fā)揮了重要作用。

2.2 資源利用能力水平不斷提升

節(jié)約資源是我國(guó)的基本國(guó)策。黨的十八大以來(lái)，按照中央節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略要求，統(tǒng)努力踐行節(jié)約集約循環(huán)利用的新型資源觀和“兩手論”，樹(shù)立節(jié)約優(yōu)先理念、集約利用理念、循環(huán)發(fā)展理念、市場(chǎng)配置理念和創(chuàng)新引領(lǐng)理念的新型資源利用觀，自然資源高效利用能力水平不斷提升。落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，通過(guò)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，使土地盤(pán)活利用率達(dá)到93.6%。以確立重要礦種“三率”指標(biāo)、礦產(chǎn)資源綜合利用標(biāo)準(zhǔn)和推廣先進(jìn)適應(yīng)技術(shù)等手段，顯著提升了礦產(chǎn)資源節(jié)約和高效利用水平。通過(guò)建設(shè)國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣(市)、礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地和綠色礦山，樹(shù)立了一批可復(fù)制、可推廣的典型模式。

2.3 資源生態(tài)保護(hù)取得顯著成效

資源保護(hù)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事，始終是黨和國(guó)家工作大局中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，圍繞實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，建立起以規(guī)劃控制、用途管制、土地整治、激勵(lì)約束為主的管控性耕地保護(hù)框架體系，牢牢守住了18億畝耕地紅線。形成“規(guī)劃源頭管控、開(kāi)采總量控制、打擊違法開(kāi)采、構(gòu)建儲(chǔ)備機(jī)制”的全鏈條資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用機(jī)制，實(shí)施優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)總量調(diào)控政策和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。在實(shí)踐中，全方位構(gòu)建了符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的資源保護(hù)行動(dòng)機(jī)制，使資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)實(shí)現(xiàn)了雙贏[3]。

2.4 資源惠民利民取得新成效

習(xí)近平總書(shū)記多次指出，人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，要讓人民群眾有更多獲得感。十八大以來(lái)，自然資源系統(tǒng)結(jié)合新形勢(shì)新要求調(diào)整完善工作定位，堅(jiān)持把資源惠民作為增進(jìn)人民福祉的工作方向，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)為民所謀，資源收益為民所用，資源利用為民所系，“多謀民生之利、多解民生之憂”。踐行“人民主體論”和共享發(fā)展理念，以人民為中心，將“實(shí)踐第一、人民至上”作為自然資源工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)資源惠民利民富民。在用地計(jì)劃指標(biāo)、資源優(yōu)惠政策、重大項(xiàng)目保障等方面，盡心盡力支持貧困地區(qū)發(fā)展。以推進(jìn)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革、支持保障性安居工程用地和資源開(kāi)發(fā)收益地方傾斜等維護(hù)群眾資源權(quán)益。以健全地質(zhì)災(zāi)害防治標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警預(yù)報(bào)和實(shí)施地災(zāi)治理工程維護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。事實(shí)表明，從群眾利益出發(fā)謀劃推動(dòng)工作，用實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)衡量工作成效，國(guó)土資源工作就能經(jīng)受住歷史和人民的檢驗(yàn)，使人民有更多的獲得感、幸福感和歸屬感。

3 自然資源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展存在的問(wèn)題

十八大以來(lái)，我國(guó)自然資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展取得了顯著成效，但也面臨著資源條件制約和生態(tài)環(huán)境束縛兩道“緊箍咒”，資源環(huán)境承載力幾乎接近極限，主要問(wèn)題體現(xiàn)在家底不清、生態(tài)惡化、開(kāi)發(fā)利用無(wú)序、監(jiān)管缺位等方面。

1) 自然資源家底底數(shù)有待進(jìn)一步摸清。實(shí)物家底存在不同自然資源的標(biāo)準(zhǔn)不同，同一資源存在交叉統(tǒng)計(jì)等問(wèn)題；自然資源資產(chǎn)家底存在資產(chǎn)范圍不清楚、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、缺乏數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐等問(wèn)題。

2) 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局仍需進(jìn)一步優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)布局與人口、資源分布仍不夠協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，部分地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與資源環(huán)境承載能力不匹配等。

3) 自然資源粗放利用有待進(jìn)一步改觀。我國(guó)大力推進(jìn)資源利用方式轉(zhuǎn)變，資源利用效率和效益雖有顯著提升，但與世界先進(jìn)國(guó)家水平仍有一定差距。

4) 自然生態(tài)質(zhì)量仍需進(jìn)一步改善。土壤環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題仍較突出，全國(guó)水土流失、荒漠化土地面積耕地退化面積占比高居不下。土壤污染問(wèn)題仍然突出，低質(zhì)量生態(tài)系統(tǒng)分布面積廣。水環(huán)境質(zhì)量有待進(jìn)一步提升，部分流域水體污染依然較重，地下漏斗面積呈擴(kuò)大趨勢(shì)，等等。

5) 自然資源利用保護(hù)監(jiān)管體制仍需進(jìn)一步完善。我國(guó)尚未健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，以及反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，沒(méi)有形成自然資源統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單，對(duì)地方政府、企業(yè)和個(gè)人的資源開(kāi)發(fā)利用行為約束性不足[4]。

4 自然資源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

4.1 構(gòu)建自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)體系

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一時(shí)間節(jié)點(diǎn)、統(tǒng)一區(qū)域范圍，對(duì)土地、礦產(chǎn)、水、海洋、林業(yè)、草原等自然資源開(kāi)展普查或綜合調(diào)查評(píng)價(jià)工作。充分發(fā)揮測(cè)繪隊(duì)伍、地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍和地勘隊(duì)伍作用，集中力量、整合資源、協(xié)同作戰(zhàn)，保障自然資源綜合調(diào)查評(píng)價(jià)效果和準(zhǔn)確性。借助現(xiàn)代科技手段，利用各方技術(shù)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，努力構(gòu)建全國(guó)自然資源“一張圖”。以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系，逐步劃清全民所有和集體所有劃清不同層級(jí)政府代理行使所有權(quán)邊界，劃清不同集體所有者，劃清不同類型自然資源的邊界。

4.2 構(gòu)建自然資源空間治理體系

推進(jìn)五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，建立健全規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。統(tǒng)一用途管制。制定自然生態(tài)空間用途管制辦法，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)許可制度，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，以土地用途管制為基礎(chǔ)，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，最大限度保護(hù)耕地、礦產(chǎn)、林地、草原、河流、湖泊、濕地等自然資源和生態(tài)空間。完善覆蓋全部國(guó)土空間的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建立健全統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)的監(jiān)管體制。

4.3 建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系

健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制，建立國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制，探索建立委托省級(jí)和市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度并全面推開(kāi)。以創(chuàng)新自然資源產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制。健全自然資源資產(chǎn)收益管理制度和稅收體系，推動(dòng)建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)預(yù)算。合理調(diào)整全民所有自然資源資產(chǎn)中央地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)支持力度。

4.4 建立健全自然資源高效利用體系

嚴(yán)格落實(shí)和完善建設(shè)用地總量和強(qiáng)度“雙控”制度，健全完善用地標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。推進(jìn)區(qū)域范圍劃定與資源利用信息化建設(shè)，探索建立擴(kuò)區(qū)、調(diào)區(qū)、面積核減或轉(zhuǎn)型升級(jí)的決策支撐機(jī)制。大力推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，完善礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，集約高效利用海域海島資源。

4.5 建立健全山水林田湖草整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)體系

完成自然保護(hù)地整合優(yōu)化，基本建成分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，制定實(shí)施自然保護(hù)地法。加大山水林田湖草系統(tǒng)綜合治理投入力度，建立國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)基金，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害防治，加強(qiáng)森林、草原、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。