浙江省水土流失綜合治理項目的實施及啟示

鄭榮偉，程 靜，王慶明

(1.浙江同濟科技職業(yè)學院，浙江 杭州 311231；2.中國水利水電科學研究院 水資源研究所，北京 100038)

浙江省陸域面積10.18萬km2，其丘陵山區(qū)面積遠大于平原區(qū)面積，大部分城市位于沿海和河谷盆地，素有“七山一水二分田”之稱，受限于平原區(qū)土地面積，浙江省經(jīng)濟開發(fā)活動逐漸向丘陵地帶延伸，低丘緩坡開發(fā)、開發(fā)園區(qū)建設、經(jīng)濟林地等各類生產(chǎn)建設活動頻繁，加之丘陵地帶降雨強度大，導致水土流失分布廣、強度高，水土流失問題突出。

按全國水土流失類型區(qū)的劃分，浙江省屬于以水力侵蝕為主的南方紅壤丘陵區(qū)。2016年全省共有水土流失面積8 813.88 km2，占全省土地面積的8.35%。水土流失的類型主要是水力侵蝕，部分山丘區(qū)存在著滑坡、崩塌、泥石流等重力侵蝕，沿海島嶼和杭州灣兩岸存在著極少量的風力侵蝕。水力侵蝕的表現(xiàn)形式主要是坡面面蝕，丘陵地區(qū)亦有淺溝侵蝕及小切溝侵蝕[1-2]。

2011年中央一號文件做出了關(guān)于“搞好水土保持和水生態(tài)保護，采取小流域綜合治理、坡耕地整治等措施，有效防治水土流失”決策部署，黨的十八以來，黨和國家將生態(tài)文明建設作為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計[3-5]。水土保持作為生態(tài)建設的主體，是生態(tài)文明建設賴以實施的基礎[6]。近年來，浙江省在水土保持科技創(chuàng)新進行了有益的探索與實踐，在水土流失綜合治理的投入與管理也不斷完善。2010—2016年，全省新增水土流失治理面積40.64萬ha，治理完成小流域588條，水土保持工作取得了顯著成效，但同時也存在全省水土流失面積下降，局部水土流失面積增加，輕、中度水土流失面積減少，強烈、極強烈水土流失面積增加的問題[7]。本文通過資料整理、現(xiàn)場調(diào)研座談等方式對各項目的實施情況進行系統(tǒng)分析，梳理總結(jié)浙江省水土保持項目的實施情況及成效，形成具有浙江特色的經(jīng)驗做法，為后續(xù)全省乃至全國的水土保持工作提供參考。

1 水土流失情況介紹

2011年以來，浙江省水土流失面積呈逐年遞減之勢，流失面積占比由2011年的9 907萬hm2減少到2016年的8 814萬hm2，占土地面積的比例由9.56%下降為8.35%，減少1.2%。2011—2013年全省不同等級水土流失面積基本維持穩(wěn)定，輕度水土流失面積有少量下降。2014年與2013年相比，輕度水土流失面積大幅下降，但是中度以上的水土流失面積增加，侵蝕強度增大，一方面2014年降雨強度較大[7]，為1 771.77 mm，較多年平均高10.5%，強降雨易導致水土流失加重；另一方面由于新開墾的園地、經(jīng)濟林地植被覆蓋度低，山體開挖、土地開發(fā)、生產(chǎn)建設項目等人類活動所造成的水土流失在局部地區(qū)有所增加，侵蝕強度也有所增強。2014—2016年，全省以中等強度水土流失為主，輕度、強烈的水土流失面積減少，極強烈水土流失面積略有增加。2011—2016年浙江省不同等級水土流失面積變化(見圖1)。

各地市水土流失面積(見圖2)，浙江省各地市從北向南水土流失程度依次加重，溫州市和麗水市水土流失治理任務相對較重，溫州市經(jīng)濟發(fā)展速度快，工程建設項目上馬力度大，在施工期間易誘發(fā)高強度的水土流失，主要呈線狀和點狀分布，另外伴隨城市擴張，城市周邊地區(qū)人為活動強烈，自然丘陵山區(qū)逐步被開發(fā)利用，誘發(fā)不同程度的水土流失。而麗水地區(qū)水土流失主要是因為市內(nèi)坡度大于25°的坡地較多，該市經(jīng)濟欠發(fā)達，水保措施投資力度相對小，水土保持治理進度稍慢。

圖1 2011—2016年浙江省不同等級水土流失面積變化

圖2 浙江省不同地級市水土流失面積分布

2 水土保持項目實施情況

2011—2016年，全省共完成水土流失綜合治理面積40.64萬hm2，其中坡改梯3.98萬hm2，水土保持、經(jīng)濟林10.66萬hm2，種草1.31萬hm2，封育治理20.77萬hm2，其他3.91萬hm2。新建、改造坡面水系控制面積2.72萬hm2，建設塘壩池等小型蓄水保土工程1.57萬座，落實治理成果管護面積17.9萬hm2，完成小流域治理588條。各地市水土流失治理情況(見圖4)，各地市除封育治理實施面積最廣外，杭州、紹興、寧波等地以坡耕地治理為重點，而溫州、臺州則以種植水保林為主，金華、麗水、衢州等地則以實施種植經(jīng)濟林、水保林為主要措施。

圖3 2011—2016年浙江省水土流失治理措施完成情況

圖4 2016年浙江省各地級市水土流失治理措施分布

3 水土保持項目實施成果

過去幾年，生態(tài)文明建設持續(xù)推進，浙江省以小流域為單元，布置實施各項水土保持項目，水土流失惡化的趨勢基本得到遏制，各地市通過水保項目建設不但實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，同時在項目管理、機制建設、意識培養(yǎng)上都有較大的提升。

3.1 生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善

小流域水土保持項目實施后，人為活動造成的水土流失得到了有效控制，為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎[8-10]，主要表現(xiàn)在三個方面：一是區(qū)域內(nèi)的荒山荒坡得到基本治理，綠化質(zhì)量提高，減少水土流失的同時有利于野生動植物的生長繁衍和生態(tài)平衡，促進當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的良性健康發(fā)展。二是優(yōu)化了區(qū)域景觀環(huán)境，促進了城鄉(xiāng)環(huán)境的改善。三是減輕了水土流失對土地的破壞，減少下游河道淤積，有效減輕區(qū)域滑坡、泥石流等地址災害。

3.2 建設項目更重實效

隨著近年水土保持項目的不斷探索和深入推進，地方政府對項目實施的目標把控更加科學，更加注重項目的建設成效，項目建設流域內(nèi)以小流域為單元開展的中央資金水土流失治理項目形成了一定的水土流失防治體系，斑點狀水土流失得到有效治理，部分項目結(jié)合生產(chǎn)道路、坡面水系治理、蓄水池建設，解決了農(nóng)民用水需求；部分水土流失項目結(jié)合農(nóng)村環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設，設置了攔砂堰壩等，美化了鄉(xiāng)村環(huán)境；部分水土流失治理項目結(jié)合河道防護，緩解了堤防沖刷，起到了保護作用[11]。

3.3 群眾認可日漸提升

通過水保項目的科學實施，讓廣大群眾切身感受紅利，生產(chǎn)活動更為便利，環(huán)境質(zhì)量進一步提升，居住品味日漸提高，部分地區(qū)也因此迎來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。群眾對水保項目的態(tài)度由最初的被動接受轉(zhuǎn)為主動爭取，為項目的具體實施奠定了良好的群眾基礎。

3.4 項目管理日趨完善

隨著近年水土流失治理項目的開展，各地水保項目管理日趨完善，對水保治理工程的重視度及過程規(guī)范性等方面有了顯著的提升，相比前幾年，水保治理項目選址更加合理，項目設計思路理念及治理措施更加科學，招投標、變更及施工過程管理更加規(guī)范，臺賬資料更加完備，項目建設監(jiān)督體系更加完善，各地也不斷探索出適合地方特色的水保治理新模式，如紹興嵊州市在項目實施過程中引入第三方專業(yè)機構(gòu)，項目資料整理規(guī)范，該機構(gòu)有審計專業(yè)背景，有助于后期審計及驗收工作的順利開展。

4 主要經(jīng)驗及做法

經(jīng)過幾年探索總結(jié)，浙江省在水土流失治理工作上形成了一些可推廣可借鑒的經(jīng)驗。

4.1 規(guī)范前期工作，形成治理體系

水土流失防治體系的建設，要遵照水土流失規(guī)律對山水園林路居進行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)城市建設標準構(gòu)建水土流失防治體系[12]。水保項目實施前，建設單位對治理流域內(nèi)的水保工作進行統(tǒng)盤規(guī)劃，項目選址盡量在人類活動較為集中的范圍內(nèi)，治理措施形成體系，不僅有效提升了水土流失防治效果，也便于后期的運行維護，保證項目充分發(fā)揮效益。

對項目設計的把關(guān)更為嚴格，最大程度避免因為設計原因帶來的施工不便或水保措施不成體系等問題，同時，設計方在施工過程中提供必要的現(xiàn)場技術(shù)指導，保證了水保項目規(guī)范實施。

4.2 優(yōu)選建設主體，確保穩(wěn)步推進

從全國水土保持工作情況來看，各地水土保持項目的建設主體不一。水投公司或水保監(jiān)測站作為法人的，往往管理規(guī)范，資金落實，臺賬資料完備，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為法人的，對項目后期的巡查及管護更加到位。浙江省在水保項目的推進中探索實施雙法人制，既保證了項目實施過程的規(guī)范性，也有效發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建后管護方面的重要作用，避免了單純以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項目法人因領導或管理人員變更帶來的項目推進間斷等問題，保證了項目建設過程及建后維護的完整性。

4.3 加強過程管控，規(guī)范項目建設

項目過程管理直接決定項目質(zhì)量，管理部門在地方政策處理及項目變更等方面出臺相應指導意見，提出具體要求，在一定程度上解決了因項目變更頻繁帶來的各種隱患，也對項目實施過程的規(guī)范化管理提供了標準和依據(jù)。

部分地區(qū)將項目的實施情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作考核，有效提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對項目建設的重視程度，促進部分滯后項目的推進力度，更好地對項目實施進行監(jiān)督。項目實施過程中，探索引入第三方專業(yè)機構(gòu)進行過程管理，確保項目的臺賬建設及審計資料完整規(guī)范。

4.4 加大投入，鞏固治理成果

地方各級政府在防治水土流失中發(fā)揮主導作用，切實落實好水土保持配套經(jīng)費，逐步建立并完善與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的水保投入機制，優(yōu)化國家資金和本級水保補償費的使用[13-16]。

水保工程受自然因素影響較大，對于洪水等因素導致的工程損毀，將工程修復資金納入水毀專項資金進行落實，及時修復。項目后期管護主要在于專業(yè)人員及管護資金方面的落實，將水保項目的后期管護納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管護內(nèi)容，落實管護資金，定期組織人員對水保設施進行維護，確保項目充分發(fā)揮效益。

5 總 結(jié)

水土保持既是國家生態(tài)文明建設基礎支撐，同時也是江河治理、山區(qū)丘陵區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)建設的重要基礎支撐。

目前，水土保持工作在持續(xù)推進項目建設、加大運維管理的基礎上，還需進一步加強水土保持的基礎研究，尤其是對不同土地利用情況下的水土流失規(guī)律進行更為深入的量化分析，從而有針對性地提出水土保持措施優(yōu)化配置方式，只有在資金方面穩(wěn)定保障，技術(shù)方面攻堅克難，管理方面立章建制，才能更好的推進水土保持工作，助力生態(tài)文明建設。