打好河湖管理攻堅戰(zhàn)的認識與思考

劉小勇，李曉曉，陳 健

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

江河湖泊是地球的血脈，具有泄洪蓄洪、資源供給、生態(tài)支撐、景觀文化等重要功能。黨中央國務院高度重視河湖治理工作，2016年印發(fā) 《關于全面推行河長制的意見》，2017年印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，由地方各級黨政負責同志及同級負責同志擔任河長、湖長，開展河湖系統(tǒng)治理。習近平總書記多次強調，綠水青山就是金山銀山，要給老百姓“清水綠岸、魚翔淺底”的景象。2019年全國水利工作會議上，鄂竟平部長為此指出:要打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，聚焦管好“盛水的盆”和“盆里的水”，向河湖管理頑疾宣戰(zhàn)。

一、打好河湖管理攻堅戰(zhàn)的重要意義

我國治水主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管是當前和今后一個時期水利改革發(fā)展的總基調。打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，核心是強化河湖生態(tài)治理與河湖監(jiān)管，集中力量解決一批河湖“老大難”問題，維護河湖健康生命。開展河湖生態(tài)治理，對河湖“四亂”等進行清理整治，管好“盛水的盆”，護好“盆里的水”，實現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美，是落實水利改革發(fā)展總基調的內在要求。

1.開展河湖生態(tài)治理是水利工程補短板的重要內容

經(jīng)過多年建設，我國水利工程體系已相對完善，但還存在一些短板,河湖生態(tài)治理工程就是短板之一，突出表現(xiàn)在河湖連通不暢、河湖管理范圍內物理空間占用嚴重、河湖水域資源開發(fā)遠超其承載能力等。因地制宜開展河湖生態(tài)治理，修復損壞的河湖生態(tài)環(huán)境，是打好河湖管理攻堅戰(zhàn)的基礎前提，也是水利工程補短板的重要內容。需要統(tǒng)籌謀劃，針對歷史遺留問題、安全隱患問題、群眾反映強烈的問題，推進河湖綜合治理與生態(tài)修復工程建設，暢通江河湖泊之間的水力聯(lián)系，強化江河源頭等重要生態(tài)功能區(qū)的系統(tǒng)治理，加快生態(tài)脆弱敏感河湖、問題突出河湖的治理修復，逐步修復北方河流基本形態(tài)、擴大生態(tài)空間。通過攻堅戰(zhàn)、補短板，形成人與河湖和諧共生的生態(tài)水利工程體系，維護河湖健康生命，為群眾提供更多的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境產品。

2.強化河湖監(jiān)管是水利行業(yè)強監(jiān)管的突破口

為解決河湖突出問題，維護河湖健康生命，我國已經(jīng)全面建立了河長制湖長制，由地方各級黨政負責同志擔任河長、湖長，作為河湖治理第一責任人。河長制湖長制的制度設計，有效破解了河湖乃至水利行業(yè)監(jiān)管的兩大瓶頸約束，即河湖治理責任主體模糊不清和監(jiān)管過程中權力與責任不匹配的問題。以強化河湖監(jiān)管為切入點，把促進調整人的行為、糾正人的錯誤行為作為河湖監(jiān)管的重點，切實解決河湖監(jiān)管寬、松、軟的問題，是打好河湖管理攻堅戰(zhàn)的關鍵環(huán)節(jié)，也是水利行業(yè)監(jiān)管從“整體弱”到“全面強”的重要突破口。以全面推行河長制湖長制為抓手，充分發(fā)揮省、市、縣、鄉(xiāng)30多萬名河湖長的作用，按照現(xiàn)有制度設計，逐級傳導壓力，統(tǒng)籌推進解決當前河湖突出問題。通過攻堅戰(zhàn)、強監(jiān)管，形成高效務實的河湖監(jiān)管制度體系，根治河湖管理頑疾，讓干凈、整潔、生態(tài)的河湖成為美麗中國的新名片。

二、打好河湖管理攻堅戰(zhàn)的關鍵抓手

河湖管理攻堅戰(zhàn)，是水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管的一場硬仗。要確保取得實實在在的效果，必須堅持綠色發(fā)展理念，抓好責任落實和措施落地兩個關鍵。

1.堅持綠色發(fā)展理念，把河湖保護治理放在優(yōu)先位置

習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，前提是堅持生態(tài)優(yōu)先，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，逐步解決長江生態(tài)環(huán)境透支問題。打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，重點是解決河湖生態(tài)環(huán)境透支問題，必須堅持綠色發(fā)展理念，尊重自然、順應自然，處理好河湖管理保護與開發(fā)利用的關系，做好山水林田湖草系統(tǒng)治理的頂層設計和綠水青山轉化為金山銀山的路徑設計，促進河湖休養(yǎng)生息，維護河湖生態(tài)功能。保護優(yōu)先、治理優(yōu)先，形成有利于河湖健康的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。河湖治理保護，要從原來改造自然的工程建設思維轉向尊重自然的生態(tài)治理思維，樹立近自然修復理念，維護河流自然彎曲形態(tài)，營造深潭淺灘和泛洪漫灘交錯的自然生境，還河湖以寧靜、和諧、美麗。

2.抓好責任落實，強化河長湖長履職

按照中央要求，各地已全面建立了河長制湖長制，為打贏河湖管理攻堅戰(zhàn)提供了堅實保障。強化各級河湖長履職盡責，協(xié)調解決河湖管理范圍不清、岸線水域亂占濫用、水體黑臭等“老大難”問題，是河湖管理攻堅戰(zhàn)取得勝利的核心內容，也是推進河長制湖長制從“有名”到“有實”的基本要求。按照全面推行河長制湖長制的任務要求，明確河湖管理攻堅戰(zhàn)的責任分工和時間要求，逐級壓實責任。把河湖管理攻堅戰(zhàn)實施情況納入河湖長年度工作考核，通過激勵和問責，推進各級河湖長切實解決長期以來突出的河湖生態(tài)環(huán)境問題。

3.抓好措施落地，開展系統(tǒng)治理

問題在水里，根子在岸上，必須確保河湖治理和保護的各項措施落地，才能“藥到病除”。在全面推行河長制工作中，一些地方采用“掛圖作戰(zhàn)”方式，在河道“四亂”清理、黑臭水體整治以及河湖生態(tài)修復等方面取得較好效果。要確保河湖管理攻堅戰(zhàn)取得實效，就要充分發(fā)揮河長制湖長制平臺作用，按照問題清單、目標清單、措施清單、責任清單要求，組織編制和實施“一河（湖）一策”，掛圖作戰(zhàn)、銷號管理，上下游、左右岸、干支流同步推進，水域陸域同步治理，實現(xiàn)從“治亂”到“治病”“治根”。河湖問題復雜多樣，一些頑疾需要采用“外科手術”，一些需要辨證施治、系統(tǒng)治療。對于亂占、亂采、亂堆、亂建等問題，要落實好水利部“清四亂”專項行動，集中力量整治，到2019年年底基本完成清理整治任務。對于一些系統(tǒng)性、累積性問題，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和江河流域系統(tǒng)性出發(fā)，山水林田湖草系統(tǒng)治理，提出整體預案和行動方案，分類施策，重點突破，固本培元，增強江河湖泊對水的“吐納”和“儲存”能力，解決“水多、水少、水臟、水渾”等問題，化水害為水利。同時下力氣做好河湖管理攻堅戰(zhàn)的基礎工作，開展河湖管理范圍劃定、岸線保護和采砂管理規(guī)劃編制等，加快推進城市黑臭水體治理。按照“超常規(guī)手段、超常規(guī)措施、超常規(guī)成效”要求，抓好長江岸線整治、長江干流河道采砂等具體工作，確保取得實效。

三、打好河湖管理攻堅戰(zhàn)的機制保障

打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，集中解決河湖管理中的突出問題，時間緊、任務重、難度大，要建立健全工作機制，確保各項工作積極有序推進。

1.建立有效監(jiān)管機制，強化河湖監(jiān)管

河湖管理攻堅戰(zhàn)，一方面要對黑臭河、斷頭河、垃圾河、養(yǎng)殖河、種地河等進行集中清理整治，減輕和消除過去一段時期以來區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展對環(huán)境造成的負外部性影響，還河湖生態(tài)環(huán)境惡化的 “舊賬”；另一方面，要對河湖生態(tài)環(huán)境進行修復和保護，建設美麗河湖，為群眾提供更多的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境產品。這些工作的主要產出是生態(tài)效益，在當前改革發(fā)展新舊動能轉換期，大多數(shù)地方開展河湖治理保護的源動力不足，短期內需要建立逐級強化監(jiān)管的壓力傳導機制，確保相關工作盡快推進并取得實效。以河長制湖長制為抓手，建立逐級監(jiān)管制度體系，對河湖水域物理空間及河湖水體進行全面監(jiān)管，層層傳導壓力。明察與暗訪相結合，主要采取暗訪、“四不兩直”、雙隨機一公開等形式，依法依規(guī)對破壞河湖的行為和河湖管理攻堅戰(zhàn)中的不作為、慢作為行為進行通報問責；對工作推進效果顯著、河湖面貌改善明顯的給予激勵，正向傳導壓力。同時還要推進河湖監(jiān)管的法律法規(guī)建設，加強河湖執(zhí)法，推進河湖行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，推動水政執(zhí)法走向“嚴緊硬”。

2.建立共贏協(xié)作機制，形成治水合力

河湖問題成因復雜，涉及多部門多領域，解決河道侵占、水體污染等問題，甚至涉及經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、產業(yè)結構調整，一個部門一個行業(yè)難以有效解決。實踐表明，治河不治岸、治城不治鄉(xiāng)、治大不治小，投入大量資金但收效甚微，河湖水體污染等頑疾很難根治，全面推行河長制湖長制工作中，也還存在水利部門一家“獨舞”的現(xiàn)象。 打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，要形成各部門及上下游、左右岸相互支持配合、協(xié)作共贏的工作機制，不能“打亂仗”，更不能互相掣肘。要充分利用河長制湖長制平臺，由黨政負責同志牽頭，進一步建立健全部門、區(qū)域聯(lián)動協(xié)作機制，統(tǒng)籌各部門力量，協(xié)調上下游、左右岸的關系，結合“一河（湖）一策”的編制及實施，明確河湖管理攻堅戰(zhàn)的階段性目標任務、工作重點和各部門、各區(qū)域的責任分工及時間節(jié)點要求，樹立一盤棋思想，形成治水合力，集中力量解決突出問題，確保河湖面貌盡快改觀。

3.建立有力投入機制，明確資金渠道

河湖管理攻堅戰(zhàn)是一場硬仗，必要的資金投入是打贏這場硬仗的重要保障。近年中央及各級地方政府加大河湖治理與生態(tài)修復的資金投入，但區(qū)域差異明顯，一些地方在河湖治理資金安排上還存在 “靠后排隊”現(xiàn)象。缺乏穩(wěn)定的資金來源渠道，河湖管理攻堅戰(zhàn)就會出現(xiàn) “糧草不足”現(xiàn)象。一方面，需要結合水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管的重點任務，整合現(xiàn)有的項目資金安排，集中力量打好河湖攻堅戰(zhàn)；另一方面，地方各級財政加大資金投入，把開展河湖治理需要的項目和資金納入財政預算。創(chuàng)新投融資機制，根據(jù)區(qū)域河湖自然條件，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)治水模式，鼓勵和引導社會資本參與河湖治理。對一些江河源頭區(qū)域等河湖治理保護任務重、財政支出壓力大的地區(qū)，通過建立流域生態(tài)補償機制等制度創(chuàng)新，加大中央和省級財政轉移支付力度，鼓勵建立上下游之間的橫向補償機制，多渠道解決河湖治理資金難題。