高郵市國家級縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)實(shí)踐與思考

尤 華，于海峽，陸增來，溫 明

（江蘇省高郵市節(jié)約用水辦公室，225630，高郵）

為進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，高郵市在榮獲江蘇省首批、揚(yáng)州市首家 “節(jié)水型社會(huì)建設(shè)示范市”稱號(hào)的基礎(chǔ)上，積極開展國家級縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，成立了達(dá)標(biāo)縣建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，編制了《高郵市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，印發(fā)了《市政府辦公室關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》和《高郵市“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案》，大力實(shí)施灌區(qū)節(jié)水改造，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，關(guān)停“三高一低”企業(yè)，促進(jìn)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)、工業(yè)企業(yè)用水審計(jì)，同時(shí)制定高郵地方特色產(chǎn)品用水定額標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)各類節(jié)水載體建設(shè)，開展法治水利試點(diǎn)和水生態(tài)文明試點(diǎn)工作，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)成效顯著。

水利部《關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》（水資源〔2017〕184號(hào)）要求在全國范圍內(nèi)開展縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，高郵市認(rèn)真組織開展自查工作。

一、節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)舉措

1.確保各項(xiàng)節(jié)水制度落地

（1）控制用水總量，落實(shí)定額管理

高郵市實(shí)行區(qū)域用水總量控制，嚴(yán)格執(zhí)行地表水用水總量、地下水開采總量、水功能區(qū)納污總量和取水戶取水總量等“四個(gè)總量”控制體系。嚴(yán)格核定取水戶許可水量，在用水總量分配中留有余地，節(jié)省用水指標(biāo)。實(shí)施取水許可時(shí)統(tǒng)籌考慮，注重開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先，嚴(yán)格實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合。

（2）嚴(yán)格水資源論證，落實(shí)取水許可制度

新增取水項(xiàng)目全面實(shí)行水資源論證制度，新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投運(yùn)。取水許可審批必須符合所在地區(qū)（流域）水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制以及水功能區(qū)限制納污紅線要求，符合經(jīng)批準(zhǔn)的水資源綜合規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、節(jié)約用水規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、地下水保護(hù)與利用規(guī)劃、流域水量分配方案，符合地表水功能區(qū)劃和地下水功能區(qū)劃要求。

（3）落實(shí)計(jì)劃用水管理制度，探索用水審計(jì)制度

切實(shí)加強(qiáng)計(jì)劃用水管理，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，加快推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，對全市重點(diǎn)用水戶建立取用水量臺(tái)賬，記錄并報(bào)送取用水信息。按照 《江蘇省用水審計(jì)實(shí)施辦法》，在全市范圍內(nèi)選擇企業(yè)用水大戶，對其供水、取水、用水、節(jié)水、耗水、退（排）水全過程實(shí)施監(jiān)督、鑒證與評價(jià)，對企業(yè)不合理用水環(huán)節(jié)提出整改建議。

2.將農(nóng)業(yè)水價(jià)改革作為重點(diǎn)

（1）以最小單元明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)

高郵市從初始水權(quán)分配制度入手，將江蘇省分配的農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)結(jié)合農(nóng)作物及水產(chǎn)養(yǎng)殖用水定額下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)和發(fā)展等用水需求，設(shè)置用水“天花板”，以最小單元明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)，明確畝均用水量，由水利部門給農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)會(huì)員農(nóng)戶發(fā)放灌溉用水水量分配卡，注明用水總量、期限和作物用水定額等信息，將用水量控制在最佳狀態(tài)。

（2）充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性

率先成立規(guī)范化的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，配套辦公硬件設(shè)施，建立運(yùn)行管理組織機(jī)構(gòu)，編制滿足民主管理需要的規(guī)章制度。通過培訓(xùn)宣傳，讓農(nóng)民參與管理，為農(nóng)民參與水價(jià)協(xié)商與執(zhí)行、工程建設(shè)與管護(hù)、民主議事與管理奠定基礎(chǔ)。

（3）建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

根據(jù)節(jié)水量制定相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，由市級財(cái)政撥出150萬元專項(xiàng)資金，作為節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金的啟動(dòng)資金。對完成節(jié)水指標(biāo)的用戶給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，沒有完成的給予適當(dāng)懲罰，促使農(nóng)戶自覺采用科學(xué)的灌溉措施，將高耗水作物改為低耗水作物，或采用先進(jìn)節(jié)水設(shè)施，實(shí)現(xiàn)水資源高效利用。

3.切實(shí)推進(jìn)工業(yè)節(jié)水技術(shù)進(jìn)步

（1）加大節(jié)水技術(shù)研發(fā)力度

圍繞工業(yè)節(jié)水重點(diǎn)，研究開發(fā)節(jié)水工藝技術(shù)和設(shè)備，加快企業(yè)節(jié)水改造，提高工業(yè)用水重復(fù)利用率，實(shí)施重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)和企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，繼續(xù)實(shí)施“八大行業(yè)節(jié)水行動(dòng)”工程。

（2）大力推廣節(jié)水工藝技術(shù)設(shè)備

大力推廣國家鼓勵(lì)發(fā)展的節(jié)水設(shè)備（產(chǎn)品），重點(diǎn)推廣工業(yè)用水重復(fù)利用、高效冷卻、熱力和工藝系統(tǒng)節(jié)水、洗滌節(jié)水、工業(yè)給水和廢水處理、非常規(guī)水資源利用等通用節(jié)水技術(shù)和生產(chǎn)工藝。

（3）積極推進(jìn)企業(yè)水循環(huán)利用和工業(yè)廢水處理回用

加強(qiáng)廢水綜合處理，實(shí)現(xiàn)廢水資源化，減少水循環(huán)系統(tǒng)的廢水排放量。鼓勵(lì)各級工業(yè)園區(qū)采取統(tǒng)一供水、廢水集中治理模式，實(shí)施專業(yè)化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)水資源梯級優(yōu)化利用。

4.全力推進(jìn)節(jié)水型載體創(chuàng)建

在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中，通過建設(shè)一批節(jié)水型企業(yè) （單位）、節(jié)水型灌區(qū)、節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型學(xué)校載體，增強(qiáng)公眾的節(jié)水意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、水生態(tài)意識(shí)，形成人人、事事、時(shí)時(shí)崇尚生態(tài)文明的社會(huì)氛圍，實(shí)現(xiàn)全市水資源的有序開發(fā)、高效利用和節(jié)約保護(hù)。

5.強(qiáng)化節(jié)水宣傳，增強(qiáng)全民節(jié)水意識(shí)

近年，高郵市緊扣“實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)”主題，通過節(jié)水宣傳進(jìn)校園、進(jìn)灌區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)以及籌建水文化展覽館等多種形式，進(jìn)行持久、廣泛的節(jié)水宣傳，引導(dǎo)群眾了解國家節(jié)水法律法規(guī)和政策，掌握節(jié)水方法、增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)、養(yǎng)成節(jié)約用水行為習(xí)慣，營造良好的社會(huì)節(jié)水氛圍。

二、節(jié)水工作成效

1.節(jié)水制度對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生剛性約束

近年，高郵市全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，靠制度逐步擰緊節(jié)水“龍頭”，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作取得初步成效，節(jié)水防污型社會(huì)管理體系初步建立；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化，全社會(huì)用水總量得到控制；水資源利用效率明顯提高，萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量逐年下降。

2.加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作

高郵市加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，充分調(diào)動(dòng)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)人、用水戶等各方參與改革的積極性，保障各方利益最大化，不僅使農(nóng)田水利設(shè)施狀況明顯改觀，也使得農(nóng)業(yè)用水管水體系和農(nóng)民用水行為發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。

3.重點(diǎn)骨干企業(yè)加大節(jié)水改造力度

通過節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)了取水許可、水資源論證、用水定額管理、計(jì)劃用水、節(jié)水“三同時(shí)”、節(jié)水型器具準(zhǔn)入、水平衡測試、用水審計(jì)、用水統(tǒng)計(jì)、價(jià)格調(diào)控、節(jié)水考核等節(jié)水管理制度的執(zhí)行力度，走上清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，著力發(fā)展節(jié)水、節(jié)能、降耗、減污的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)工藝，實(shí)現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級，單位地區(qū)生產(chǎn)總值用水量大大降低，達(dá)到江蘇省內(nèi)先進(jìn)水平。

4.城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)高效運(yùn)行

高郵市強(qiáng)化供水管網(wǎng)水平衡測試，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，努力降低城市供水管網(wǎng)漏損率，最大程度減少了水資源浪費(fèi)。加大供水管網(wǎng)改造力度，逐步淘汰老城區(qū)陳舊老化供水管網(wǎng)，突破管網(wǎng)改造“瓶頸”，優(yōu)化管網(wǎng)布局，引進(jìn)新技術(shù)、新材料，提高管道使用壽命，增強(qiáng)供水能力，減少由于管網(wǎng)陳舊老化造成的爆管、水量漏失和水質(zhì)事故。

5.節(jié)水惜水愛水文化深入人心

高郵市提出 “重塑夢里水鄉(xiāng)”的口號(hào)，依照“水資源可持續(xù)利用、水生態(tài)系統(tǒng)健康、水環(huán)境優(yōu)美和諧”的建設(shè)目標(biāo)開展全面治水，先后被列為江蘇省水利現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)市、水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)市和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)示范市。在節(jié)水、惜水、愛水文化的感召下，全社會(huì)節(jié)水意識(shí)普遍增強(qiáng)，市民深入了解水資源相關(guān)知識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)了珍惜愛護(hù)水資源的意識(shí)。

三、經(jīng)驗(yàn)與亮點(diǎn)

1.依法節(jié)水，全面推進(jìn)法治水利建設(shè)

通過3年多的努力，高郵市法治水利示范點(diǎn)建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)已達(dá)到全省法治水利建設(shè)要求。水利依法治理水平全面提升，水法規(guī)體系進(jìn)一步完善，水法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量進(jìn)一步提高，水行政機(jī)關(guān)依法履職能力進(jìn)一步增強(qiáng)，依法科學(xué)民主決策機(jī)制進(jìn)一步健全，權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、保障有力的水行政執(zhí)法體制基本建立，科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系基本形成，水行政機(jī)關(guān)及工作人員運(yùn)用法治思維和法治方式的能力全面提升。

2.農(nóng)業(yè)用水超定額實(shí)施累進(jìn)加價(jià)制

高郵市明確了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革時(shí)間表，2017—2019年完成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面積的目標(biāo)分別為10萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）、65 萬畝、25 萬畝，2020年全部完成。截至2017年年底，已累計(jì)完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積13萬畝。2018年65萬畝的相關(guān)改革工作已基本完成。

3.節(jié)水技術(shù)研究與推廣應(yīng)用持續(xù)開展

多年來，高郵市圍繞全社會(huì)節(jié)水這一主線，開展了多項(xiàng)節(jié)水技術(shù)研究與推廣應(yīng)用，尤其是針對用水量較大、節(jié)水空間較大的農(nóng)業(yè)用水，結(jié)合大型灌區(qū)節(jié)水改造和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，立項(xiàng)課題開展研究，部分成果獲得江蘇省水利廳及揚(yáng)州市科技進(jìn)步獎(jiǎng)，不少經(jīng)驗(yàn)和做法總結(jié)后發(fā)表。其中，“南方灌區(qū)生態(tài)節(jié)水工程建設(shè)與管理模式”獲國家農(nóng)業(yè)節(jié)水科技一等獎(jiǎng)，“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)裝配式建筑物研究與推廣應(yīng)用”獲揚(yáng)州市科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)，“高郵市農(nóng)業(yè)供水計(jì)量與動(dòng)態(tài)終端水價(jià)研究”獲高郵科技獎(jiǎng)。

科技研究與手段運(yùn)用為高郵市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，也取得了顯著的節(jié)水效益。結(jié)合當(dāng)前南水北調(diào)新形勢，高郵灌區(qū)正在開展灌溉用水“集水期灌”“優(yōu)化調(diào)配”等方面的研究，同時(shí)開展了地方特色產(chǎn)品（高郵咸鴨蛋）用水定額研究與標(biāo)準(zhǔn)制定。

4.深挖信息技術(shù)支撐下的管理節(jié)水潛力

近年，高郵市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉不斷提速，告別了傳統(tǒng)的大水漫灌模式，由“澆地”轉(zhuǎn)向“澆作物”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式因水而變，年平均灌溉水有效利用系數(shù)從0.61上升為0.616，在保障國家糧食安全的同時(shí)，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量實(shí)現(xiàn)零增長，其中科技節(jié)水功不可沒。

5.實(shí)施大規(guī)模退圩還湖，擴(kuò)大湖面1/20

對高郵境內(nèi)的全部圈圩實(shí)行清退，魚塘塘底清淤拓深，拓深北部行水通道，將退圩后區(qū)域與主湖區(qū)連通，形成更大的自由水面，同時(shí)對環(huán)湖岸線進(jìn)行調(diào)整，形成平滑的新岸線。此外，在高郵湖北部、南部沿岸地區(qū)保留相應(yīng)面積的生態(tài)修復(fù)區(qū)，通過退養(yǎng)、恢復(fù)蘆葦?shù)却胧迯?fù)高郵湖北部沿岸帶淺灘生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)其沿岸帶濕地生態(tài)屏障功能。

四、思考與建議

1.全面推行河長制，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

圍繞水資源配置、節(jié)約和保護(hù)“三個(gè)環(huán)節(jié)”，通過健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管“四項(xiàng)措施”，嚴(yán)格用水總量、用水效率、入河湖排污總量“三項(xiàng)控制”，加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

2.深化水價(jià)改革，建設(shè)高效節(jié)水灌溉規(guī)?；こ?/h3>

加大農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革力度，努力打造一批節(jié)水灌溉精品工程和示范試驗(yàn)研究基地，將節(jié)水增收、技術(shù)培訓(xùn)、新技術(shù)展示等功能融為一體，并作為開展高效節(jié)水灌溉制度研究、灌溉用水管理示范以及農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目跟蹤監(jiān)測評估工作的平臺(tái)。

3.補(bǔ)齊短板，確保節(jié)水工作躍上新臺(tái)階

在水資源管理和節(jié)水制度建設(shè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水等方面狠下功夫，在取水許可管理、用水定額管理、計(jì)劃用水管理、用水計(jì)量監(jiān)控、水價(jià)機(jī)制建設(shè)、節(jié)水“三同時(shí)”管理、重點(diǎn)用水戶水平衡測試、重點(diǎn)用水戶清潔生產(chǎn)審核、節(jié)水載體建設(shè)、供水管網(wǎng)漏損控制、生活節(jié)水器具推廣、水效標(biāo)識(shí)管理、再生水利用、社會(huì)節(jié)水意識(shí)建設(shè)、用水效率、節(jié)水創(chuàng)優(yōu)等方面不斷提升。

4.強(qiáng)化用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，規(guī)范用水審計(jì)行為

進(jìn)一步貫徹落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《全民節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃》《“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案》等文件精神，按照《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》《江蘇省節(jié)約用水條例》《江蘇省用水審計(jì)實(shí)施辦法》要求，嚴(yán)控用水總量和強(qiáng)度，組織開展本行政區(qū)域內(nèi)的用水審計(jì)，并做好相關(guān)管理和監(jiān)督工作，促進(jìn)和引導(dǎo)全社會(huì)節(jié)約用水。