基于風(fēng)險(xiǎn)管控理念的洪水災(zāi)害防御策略

萬海斌

（水利部水旱災(zāi)害防御司，100053，北京）

風(fēng)險(xiǎn)是永恒的，無所不在。同理，洪水風(fēng)險(xiǎn)也是永恒的，無所不在。研究洪水風(fēng)險(xiǎn)特性并提出洪水風(fēng)險(xiǎn)管控措施是當(dāng)代開展洪水災(zāi)害防御活動(dòng)中的一個(gè)新興理念。目的是通過對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的研究，尋求一種更加合理、更加有效的災(zāi)害防御模式。中華人民共和國成立以來的防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，其實(shí)質(zhì)就是洪水風(fēng)險(xiǎn)管控的探索與實(shí)踐。習(xí)近平總書記明確提出“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?！薄皟蓚€(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)新理念就是要求我們加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管控，從源頭抓起，從預(yù)防著手，緊緊抓住減輕洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)關(guān)鍵，提出相應(yīng)的措施。

一、洪水風(fēng)險(xiǎn)管控是新時(shí)代防災(zāi)減災(zāi)的鮮明特點(diǎn)

1.洪水風(fēng)險(xiǎn)定義及基本特性

“風(fēng)險(xiǎn)”一詞由來久遠(yuǎn)，來源也各執(zhí)一詞，但其根本特征是隨機(jī)性和不確定性，發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、強(qiáng)度等都具有不確定性，從而增加了管控的復(fù)雜性和難度。但就其性質(zhì)而言，風(fēng)險(xiǎn)又具有客觀性、普遍性、必然性、可識(shí)別性、可控性，使開展風(fēng)險(xiǎn)管控成為可能。洪水風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的一種，同樣具有以上特征和性質(zhì)。因此，開展洪水風(fēng)險(xiǎn)管控也是可行的。

風(fēng)險(xiǎn)是指遭受損失、傷害、不利影響或毀滅的可能性。同理，洪水風(fēng)險(xiǎn)是指生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等承災(zāi)體遭受洪水損失、傷害、不利影響或毀滅的可能性。研究洪水風(fēng)險(xiǎn)需重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面，一是洪水致災(zāi)力，二是承災(zāi)體脆弱性，三是成災(zāi)損失。

洪水風(fēng)險(xiǎn)因其特性不同，可以分為：積極風(fēng)險(xiǎn)、消極風(fēng)險(xiǎn)，短期風(fēng)險(xiǎn)、長期風(fēng)險(xiǎn)，可承受風(fēng)險(xiǎn)、不可承受風(fēng)險(xiǎn)，固有風(fēng)險(xiǎn)、附加風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、外部風(fēng)險(xiǎn)，可控制風(fēng)險(xiǎn)、不可控制風(fēng)險(xiǎn)、可回避風(fēng)險(xiǎn)、不可回避風(fēng)險(xiǎn)等。從洪水風(fēng)險(xiǎn)管控的特性看，應(yīng)重點(diǎn)研究洪水風(fēng)險(xiǎn)的可研判性、可規(guī)避性、可調(diào)控性和可抗御性。

2.洪水風(fēng)險(xiǎn)管控的四個(gè)主要方面

洪水風(fēng)險(xiǎn)最大的特點(diǎn)就是不確定性，一是發(fā)生時(shí)間不確定，二是發(fā)生地點(diǎn)不確定，三是風(fēng)險(xiǎn)程度不確定，四是成災(zāi)結(jié)果不確定。結(jié)合我國現(xiàn)有防洪能力和洪水風(fēng)險(xiǎn)特征，當(dāng)前洪水風(fēng)險(xiǎn)管控主要包括以下四個(gè)方面：

一是研判風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別、實(shí)時(shí)研判、后期評(píng)估等，及時(shí)了解掌握洪水風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、發(fā)展、趨勢(shì)和程度等，從而分析判斷產(chǎn)生的致災(zāi)能力以及可能波及的范圍和負(fù)面后果，判斷風(fēng)險(xiǎn)可接受程度。

二是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。在分析研判洪水風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)分析結(jié)果確定可能遭受災(zāi)害損失的地區(qū)和程度，通過規(guī)劃、管制等手段防止承災(zāi)體進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，或適時(shí)撤離風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，從而達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的。提前轉(zhuǎn)移、緊急轉(zhuǎn)移是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)常用的方式。

三是調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用防洪工程體系，如調(diào)度水庫蓄洪、啟用蓄滯洪區(qū)分洪等手段來減輕重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)的洪水壓力，把洪水風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控至不會(huì)造成人員傷亡和致災(zāi)損失較小的地區(qū)，以達(dá)到損失最小化的目標(biāo)；洪水保險(xiǎn)則是在更大時(shí)空范圍分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種契約化的經(jīng)濟(jì)手段，能起到調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的作用。

四是抗御風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)生重大險(xiǎn)情、超標(biāo)準(zhǔn)洪水或極端情況下，短期內(nèi)迅速降低防洪工程的脆弱性，增強(qiáng)抵御洪水的能力，以抗御當(dāng)前洪水風(fēng)險(xiǎn)或未來一定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的洪水風(fēng)險(xiǎn)。

上述四個(gè)方面在洪水風(fēng)險(xiǎn)管控過程中相互交織，根據(jù)實(shí)際情況相應(yīng)決策。

3.洪水風(fēng)險(xiǎn)管控上升至國家層面

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，多次作出系列重大決策部署，特別是2018年10月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議上，對(duì)提高我國自然災(zāi)害防治能力提出了要求，明確提出要“堅(jiān)持預(yù)防為主，努力把自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失降至最低”，并提出要實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查工程，掌握風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)；實(shí)施自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警信息化工程，提高多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力等九大工程。黨中央、國務(wù)院的一系列安排部署，將洪水風(fēng)險(xiǎn)管控上升到前所未有的高度。

二、我國洪水風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐與成效

1.洪水災(zāi)害防御實(shí)質(zhì)是洪水風(fēng)險(xiǎn)管控

中華人民共和國成立以來，為科學(xué)防御洪水災(zāi)害，確定了 “上攔、中滯、下排”的防洪減災(zāi)總體思路，工程措施和非工程措施兩手發(fā)力，強(qiáng)化工程體系建設(shè)、監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)、科學(xué)調(diào)度、人員轉(zhuǎn)移、應(yīng)急搶險(xiǎn)等工作，有效應(yīng)對(duì)了洪水災(zāi)害，取得了明顯的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。洪水災(zāi)害防御工作中，水情雨情工情監(jiān)測(cè)、分析、預(yù)報(bào)、會(huì)商等屬于風(fēng)險(xiǎn)研判范疇，預(yù)警發(fā)布、人員轉(zhuǎn)移、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、交通管制等屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避范疇，水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)應(yīng)用、主動(dòng)棄守等屬于風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控范疇，險(xiǎn)情搶護(hù)、加筑子堤等屬于風(fēng)險(xiǎn)抗御范疇。

2.我國洪水風(fēng)險(xiǎn)管控能力基本形成

風(fēng)險(xiǎn)研判能力方面：9.9萬多處水雨情測(cè)站、大型和重點(diǎn)中型水庫的水文自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)和洪水調(diào)度系統(tǒng)、大江大河主要河段洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)、2 068個(gè)山洪災(zāi)害易發(fā)縣的山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、近50萬km2洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、全國防汛抗旱指揮系統(tǒng)、大壩安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等為開展洪水風(fēng)險(xiǎn)研判奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)，預(yù)見期和預(yù)報(bào)精度大幅度提升，能基本滿足洪水風(fēng)險(xiǎn)研判需求。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力方面：蓄滯洪區(qū)、山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)、防洪保護(hù)區(qū)等都以行政區(qū)劃編制了人員應(yīng)急轉(zhuǎn)移預(yù)案，制訂了預(yù)警發(fā)布方式，落實(shí)了責(zé)任人。同時(shí)按水庫、堤防、海堤等防洪工程類別編制了應(yīng)急預(yù)案，其中明確了受威脅地區(qū)人員轉(zhuǎn)移預(yù)案以及負(fù)責(zé)部門。各級(jí)政府均成立了相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，有專人負(fù)責(zé)人員轉(zhuǎn)移工作。

風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控能力方面：9.8萬多座水庫（總庫容 9 323億 m3）、41萬多km江河湖海堤防、98處重點(diǎn)行蓄洪區(qū)（蓄洪容積 1 074 億 m3）、26.8 萬多座水閘以及經(jīng)過綜合治理的中小河流等為調(diào)控洪水風(fēng)險(xiǎn)提供了有效手段，通過運(yùn)用這些手段大江大河主要河段可防御1954年以來最大洪水風(fēng)險(xiǎn)，城市50年一遇～200年一遇的洪水風(fēng)險(xiǎn)以及重點(diǎn)海堤50年一遇～100年一遇洪水風(fēng)險(xiǎn)可以得到有序有效調(diào)控。

風(fēng)險(xiǎn)抗御方面：近100億元的搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備，由解放軍指戰(zhàn)員、武警官兵、公安干警和近100萬機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)員構(gòu)成的抗洪搶險(xiǎn)隊(duì)伍，以及完善的規(guī)章制度、有效的指揮機(jī)制、數(shù)以萬計(jì)的指揮決策人員和技術(shù)骨干為開展險(xiǎn)情搶護(hù)、抗御超標(biāo)準(zhǔn)洪水提供了有力保障，可以最大程度減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)帶來的災(zāi)害損失。特別是整合各方面力量，成立了應(yīng)急管理部門，將極大促進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)抗御能力的提升。

3.洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管控成功案例

中華人民共和國成立以來，依靠不斷提升的洪水風(fēng)險(xiǎn)研判、規(guī)避、調(diào)控和抗御能力，先后戰(zhàn)勝了多次罕見的流域性大洪水，以及數(shù)以千計(jì)的中小洪水、數(shù)十萬次山洪災(zāi)害，如1954年長江大水、1991年淮河大水、1998年長江嫩江松花江大水、2003年和2007年淮河大水、2016年長江中下游和太湖流域大水等，確保了大江大河、大中城市和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全，確保了人民群眾生命安全，防洪保安作用極其顯著，特別是歷史上“三年兩決口、百年一改道”的黃河實(shí)現(xiàn)了歲歲安瀾。

研判風(fēng)險(xiǎn)成功案例：1998年長江流域先后發(fā)生8次洪水過程，其中最為驚心動(dòng)魄的是迎戰(zhàn)第六次洪水過程，預(yù)報(bào)沙市水文站洪峰水位將超過45 m，根據(jù)洪水調(diào)度方案，沙市水位超過45 m就要啟用荊江分洪區(qū)。而啟用荊江分洪區(qū)意味著必須在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)移80多萬人。在決定荊江分不分洪的關(guān)鍵時(shí)刻，水利部信息中心會(huì)同長江委水文局，經(jīng)認(rèn)真分析、計(jì)算、會(huì)商、研判，得出沙市水位不會(huì)超過45.30 m（實(shí)際為45.22 m）且超過45 m的持續(xù)時(shí)間只有22個(gè)小時(shí)、45 m以上超額洪量只有2億m3而且未來的降雨不會(huì)進(jìn)一步加大洪峰等結(jié)論，國家防總依據(jù)這些結(jié)論，同時(shí)分析研判荊江大堤工程承載能力以及荊江大堤以下江段抗風(fēng)險(xiǎn)能力，決定不啟用荊江分洪區(qū)，避免了80多萬人的緊急轉(zhuǎn)移，風(fēng)險(xiǎn)研判在決策過程中發(fā)揮了十分重要的科學(xué)支撐作用。

規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)成功案例：2016年7月17日，受強(qiáng)降雨影響，湖南部分地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)劇增，湘西土家族苗族自治州古丈縣默戎鎮(zhèn)龍鼻村村主任石遠(yuǎn)忠按照上級(jí)指示要求進(jìn)行巡查，11時(shí)巡查到排已婁自然寨時(shí)，發(fā)現(xiàn)村子后面的山上開始涌出泥水，非常危險(xiǎn)，立即組織大家有序轉(zhuǎn)移，將山腳下42戶160人安置到安全地帶。40分鐘后，洶涌的泥石流從山上呼嘯而下，山腳下的民居瞬間化為烏有。如果沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情并組織轉(zhuǎn)移群眾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，后果不堪設(shè)想。

調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)成功案例：豐滿、白山水庫是松花江上兩座串聯(lián)水庫，白山水庫位于上游，兩庫相距250 km。2010年7月19日開始，松花江豐滿水庫以上流域持續(xù)降雨，洪水風(fēng)險(xiǎn)逐步上升，至8月30日，累計(jì)面平均降雨量456 mm，是歷史同期的兩倍。經(jīng)對(duì)豐滿、白山水庫可能出現(xiàn)的最大入庫流量及入庫洪量等洪水風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行研判，預(yù)計(jì)7月29日前后白山水庫將出現(xiàn)百年一遇特大洪峰。按照批準(zhǔn)的調(diào)度方案，白山水庫應(yīng)下泄7 800 m3/s，豐滿水庫應(yīng)下泄7 500 m3/s。但是7月28日15時(shí)，近8 000個(gè)有毒化工原料桶被洪水沖入豐滿水庫下游河段，如不及時(shí)打撈，可能導(dǎo)致原料桶破損、原料泄露，從而造成松花江水污染。為避免松花江出現(xiàn)水污染事件，有關(guān)部門根據(jù)豐滿、白山水庫實(shí)際情況，科學(xué)研判大壩安全情況后，在確保大壩安全的前提下，減少了水庫下泄流量，充分運(yùn)用水庫多蓄水，將多余洪水暫時(shí)由水庫攔蓄，待化工原料桶打撈工作完成后再下泄，為打撈化工原料桶贏得了寶貴時(shí)間，有效化解了水污染風(fēng)險(xiǎn)。

抗御風(fēng)險(xiǎn)成功案例：1998年8月7日13時(shí)10分，長江干堤九江城防段出現(xiàn)重大漏洞險(xiǎn)情，14時(shí)30分左右，大堤突然塌陷，形成近40 m的決口，大堤抗御洪水風(fēng)險(xiǎn)的能力瞬間消失殆盡，洪水順著堤防決口往市區(qū)傾瀉，如不盡快堵住，決口會(huì)進(jìn)一步撕裂擴(kuò)大，甚至可能導(dǎo)致長江改道、造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，形勢(shì)極其危急。時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基16時(shí)40分親自打電話要求不惜一切代價(jià)堵住決口。時(shí)任國務(wù)院副總理溫家寶于當(dāng)晚由湖北荊江飛抵九江，直赴現(xiàn)場(chǎng)，直接指揮。8月9日，朱镕基總理親臨九江現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)搶險(xiǎn)，親自參與研究方案，部署堵口工作，先后投入2.4萬多名官兵參加堵口，沉船10艘，填筑土石方112萬m3，拋填糧食2 700t，使用鋼材 80t，土工布 8400m2，動(dòng)用船只263艘，車輛200輛，大型機(jī)械設(shè)備25臺(tái)，經(jīng)過5天5夜的奮戰(zhàn)，堵口終于合龍，13天完成全部搶險(xiǎn)任務(wù)，大堤在短時(shí)間內(nèi)提升到可以抗御洪水風(fēng)險(xiǎn)的水平，創(chuàng)造了大江大河堵口搶險(xiǎn)史上的奇跡。

三、新時(shí)期如何做好洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管控

1.洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管控依然存在許多薄弱環(huán)節(jié)

盡管我國在洪水風(fēng)險(xiǎn)管控方面開展了大量的工作，成效十分顯著，但在很多方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，離黨中央國務(wù)院的要求、水利部黨組“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)和廣大人民群眾安居樂業(yè)的需求還有很大差距。比如預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)還不夠精準(zhǔn)，預(yù)警發(fā)布還不夠及時(shí)高效，全國還有2萬多座水庫存在病險(xiǎn)問題，7萬km左右有防洪任務(wù)的中小河流未經(jīng)治理，極端天氣、超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)有發(fā)生，水工程重大險(xiǎn)情不可避免，群死群傷事件發(fā)生的可能性依然存在。因此，必須加大“補(bǔ)短板”和“強(qiáng)監(jiān)管”工作力度，從提升洪水風(fēng)險(xiǎn)研判、規(guī)避、調(diào)控和抗御等能力入手，全力做好新時(shí)期洪水災(zāi)害防御工作。

2.持續(xù)提升洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研判能力

一是提升洪水風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別能力。早期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別就是要在災(zāi)害還沒有發(fā)生之前對(duì)其致災(zāi)特性進(jìn)行研判。比如從天氣變化、降雨預(yù)報(bào)、臺(tái)風(fēng)監(jiān)測(cè)等方面著手，及時(shí)判斷是否可能形成災(zāi)害性天氣，并對(duì)其致災(zāi)力進(jìn)行分析評(píng)估；從開展風(fēng)險(xiǎn)隱患專項(xiàng)排查和汛前檢查著手，發(fā)現(xiàn)安全隱患并根據(jù)隱患程度評(píng)估防洪工程承災(zāi)力；對(duì)致災(zāi)力和承災(zāi)力進(jìn)行比較，分析可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)。要從預(yù)見期和精度兩方面綜合評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別能力，并不斷加強(qiáng)。

二是強(qiáng)化洪水災(zāi)害發(fā)生過程中的風(fēng)險(xiǎn)研判。洪水風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，要密切跟蹤洪水風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)，持續(xù)研判。暴雨持續(xù)時(shí)間較長、防洪工程高水位長時(shí)間運(yùn)行以及前期降雨較多且預(yù)報(bào)有雨地區(qū)，要加密研判頻次，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)研判不確定性和復(fù)雜性，適當(dāng)留有余地。

三是加強(qiáng)防洪工程險(xiǎn)情實(shí)時(shí)評(píng)估。防洪工程發(fā)生險(xiǎn)情后，要充分利用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作中形成的實(shí)時(shí)評(píng)估系統(tǒng)，及時(shí)開展洪水風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)分析，研判險(xiǎn)情發(fā)展趨勢(shì)，可能發(fā)生垮壩、決口等重大險(xiǎn)情時(shí)，要及時(shí)研判垮壩、決口后可能受淹地區(qū)及受淹程度，統(tǒng)計(jì)受威脅地區(qū)群眾，及時(shí)報(bào)告有關(guān)部門。

3.持續(xù)提升洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力

一是強(qiáng)化人員轉(zhuǎn)移預(yù)案編制，實(shí)現(xiàn)預(yù)案全覆蓋。編制人員轉(zhuǎn)移預(yù)案是開展人員安全轉(zhuǎn)移的重要基礎(chǔ)，要堅(jiān)持“橫向到邊、縱向到底、應(yīng)編盡編”的原則，編制不同致災(zāi)因素、不同致災(zāi)級(jí)別、不同致災(zāi)組合情況下，覆蓋全部受威脅地區(qū)群眾的轉(zhuǎn)移預(yù)案，并根據(jù)情況變化及時(shí)予以修訂完善，視情況開展人員轉(zhuǎn)移演練。

二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，確保預(yù)警及時(shí)精準(zhǔn)。要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、小區(qū)廣播以及山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化水情旱情預(yù)警功能，提高預(yù)警的針對(duì)性和及時(shí)性。要努力提高公眾自我避災(zāi)意識(shí)，第一時(shí)間規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。特別是要充分利用高德地圖等已有成果，提高公眾預(yù)警服務(wù)能力，增加預(yù)警的時(shí)效性和精準(zhǔn)性。

三是強(qiáng)化人員安全轉(zhuǎn)移組織。要根據(jù)預(yù)警及時(shí)組織受威脅群眾轉(zhuǎn)移，特別是山洪災(zāi)害、水庫潰壩、堤防決口等極易造成重大人員傷亡的預(yù)警發(fā)出后，一定要迅速高效轉(zhuǎn)移可能受威脅群眾，應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)，決不可存有任何麻痹僥幸心理。要增強(qiáng)群眾災(zāi)害危機(jī)意識(shí)，主動(dòng)配合安全轉(zhuǎn)移工作。

四是強(qiáng)化洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃成果應(yīng)用，在土地規(guī)劃階段主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。水利部在實(shí)施2013—2015年重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作中，試點(diǎn)開展了洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖編制工作，其成果對(duì)于規(guī)約土地規(guī)劃利用、構(gòu)建人水和諧社會(huì)、從源頭上規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義，將發(fā)揮重要作用。要繼續(xù)開展洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖編制工作，做到全覆蓋，并不斷強(qiáng)化成果應(yīng)用。

4.持續(xù)提升洪水風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控能力

一是不斷完善防洪工程體系，夯實(shí)洪水風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控工程基礎(chǔ)。要加大投入，開展防洪控制性工程建設(shè)，不斷提高洪水調(diào)蓄能力；開展病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固和堤防加高加固，確?，F(xiàn)有防洪工程達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，遇設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水不出險(xiǎn)、少出險(xiǎn)；開展蓄滯洪區(qū)建設(shè)，確保分得進(jìn)、排得出，運(yùn)用自如；開展河湖連通工程建設(shè)，提高水工程綜合運(yùn)用能力。

二是開展水工程防災(zāi)聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，提高洪水調(diào)度科學(xué)水平。在現(xiàn)有水庫等洪水調(diào)度系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，按照新的職責(zé)，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算和人工智能等先進(jìn)技術(shù)，抓緊開展以流域?yàn)檎w、以重要水工程為要素、以滿足多種需求為目標(biāo)的流域水工程防災(zāi)綜合調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)洪水預(yù)報(bào)調(diào)度融合，全面提升水工程防御洪水調(diào)度水平，為開展洪水風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控提供技術(shù)支撐。

三是主動(dòng)棄守，將洪水災(zāi)害損失降至最低程度。當(dāng)發(fā)生重大險(xiǎn)情可能造成人員傷亡或發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，要按照預(yù)案，以避免人員傷亡和盡量減少財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，主動(dòng)將洪水轉(zhuǎn)移至不會(huì)造成人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失相對(duì)較少的地區(qū)，確保損失最小化。

5.不斷強(qiáng)化洪水風(fēng)險(xiǎn)抗御能力

一是加強(qiáng)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情。汛情發(fā)生后，要按照規(guī)定及時(shí)組織人員上堤上壩巡查，高水位、長時(shí)間擋水情況下，要加大巡查頻次。要制訂險(xiǎn)情報(bào)送制度，確保險(xiǎn)情上報(bào)渠道暢通。

二是全力組織搶險(xiǎn)，迅速恢復(fù)防洪工程承災(zāi)能力。防洪工程出現(xiàn)險(xiǎn)情，其洪水風(fēng)險(xiǎn)承災(zāi)能力會(huì)出現(xiàn)不同程度的降低，甚至喪失殆盡。因此，出現(xiàn)險(xiǎn)情后，要及時(shí)組織技術(shù)力量分析研判，評(píng)估其發(fā)展趨勢(shì)，制訂搶險(xiǎn)方案，迅速調(diào)集搶險(xiǎn)力量和搶險(xiǎn)物資，第一時(shí)間實(shí)施搶險(xiǎn)工作，在短時(shí)間內(nèi)完全恢復(fù)或基本恢復(fù)承災(zāi)能力。必要時(shí)應(yīng)充分利用上游水庫調(diào)蓄洪水能力，減少下泄流量，為搶險(xiǎn)工作提供有利條件。

三是快速提升防洪工程承災(zāi)能力。發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，可通過修筑子堤等方式快速提高防洪工程擋水能力，確保超標(biāo)準(zhǔn)洪水防控有序。當(dāng)研判采取修筑子堤等措施無法抗御超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)移受威脅地區(qū)群眾，主動(dòng)棄守，決不可蠻干。

四是全力開展人員搜救，盡量減少人員傷亡。山洪泥石流等災(zāi)害發(fā)生后，往往造成人員被埋被困。要利用一切可以利用的手段，第一時(shí)間開展人員搜救工作。被洪水圍困時(shí)，要利用拋射繩索、沖鋒舟等開展?fàn)I救，及時(shí)將受困群眾轉(zhuǎn)移到安全地帶。