長(zhǎng)江大保護(hù)背景下湖北中小河流系統(tǒng)治理對(duì)策建議

（湖北省水利水電規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院，430064，武漢）

一、問題的提出

“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”是習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)系列重要指示和講話的精神主線與實(shí)踐要求，也是關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)思想的高度凝練與根本遵循，“大保護(hù)”放在了“大開發(fā)”的前面，由此可見長(zhǎng)江的環(huán)境保護(hù)比開發(fā)更為重要；而湖北省境內(nèi)大大小小的河流和湖泊最終都會(huì)注入長(zhǎng)江，成為黃金水道的一部分。在這樣的大背景下，湖北長(zhǎng)江的大保護(hù)任務(wù)就顯得更加重要和艱巨。要真正做好長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)，必須從源頭抓起，找到“病根”，才能真正進(jìn)行根治。長(zhǎng)江水域的污染，除了來自上游的污染物外，主要在于兩岸大大小小的支流以及星羅棋布的湖泊。治理長(zhǎng)江，必須加快推進(jìn)長(zhǎng)江流域中小河流的系統(tǒng)治理工作，做好各大支流水系的環(huán)境保護(hù)和治理。

二、存在問題原因分析

黨的十八大召開以來，湖北省在中小河流生態(tài)治理方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但也存在不足之處，離長(zhǎng)江大保護(hù)背景下的河流系統(tǒng)治理尚有一定差距，綜合分析認(rèn)為，主要存在認(rèn)識(shí)不到位、資金不足、責(zé)任主體不明確、管護(hù)機(jī)制沒有形成等問題，沒有形成系統(tǒng)治理，成效難以顯現(xiàn)。

1.生態(tài)意識(shí)淡薄，沒有形成社會(huì)合力

中華人民共和國成立以來，我國經(jīng)歷了穩(wěn)步漸進(jìn)但卻波瀾壯闊的改革，在帶來城鄉(xiāng)面貌巨變的同時(shí)，也丟失了曾經(jīng)的記憶與鄉(xiāng)愁，幼時(shí)記憶里清澈見底、可以自由游泳的小河已變得渾濁不清、污水橫流。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于各方對(duì)河流生態(tài)沒有足夠的認(rèn)識(shí)，涉及各部門利益越多，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目開展越困難。長(zhǎng)期以來，河流治理工作是由水利部門主導(dǎo)，河流生態(tài)系統(tǒng)出問題往往歸咎于水利部門，而生態(tài)河流治理是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要各行業(yè)齊心協(xié)力、同抓共管。另一方面，公眾對(duì)自己在社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中的地位和作用認(rèn)識(shí)不夠，亂扔垃圾、侵占河道岸線、在河床上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、浪費(fèi)水資源等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.責(zé)任主體不明確，項(xiàng)目難以協(xié)調(diào)推進(jìn)

中小河流生態(tài)治理是個(gè)系統(tǒng)工程，要達(dá)到“可漁、可泳、可怡情”的治理目標(biāo)，需要整合發(fā)改、建設(shè)、市政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、林業(yè)、水產(chǎn)、旅游等各部門的力量，明確責(zé)任主體，協(xié)調(diào)有序推進(jìn)，僅僅由水利部門主導(dǎo)建設(shè)達(dá)不到治理效果。水污染需從源頭治理，但涉及源頭的點(diǎn)源、面源和內(nèi)源治理往往需要其他部門的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

3.資金落實(shí)不到位，影響項(xiàng)目開展

中小河流系統(tǒng)治理，應(yīng)真正體現(xiàn)“生態(tài)、環(huán)境、資源、文化、經(jīng)濟(jì)”功能的系統(tǒng)性和相應(yīng)措施的集成性，涉及截污控污、水生態(tài)修復(fù)、河流形態(tài)功能改造、水文化和水體服務(wù)功能優(yōu)化與提升等多種措施，在系統(tǒng)解決中需要大量資金。近些年國家對(duì)中小河流治理資金投入有限，且大部分需要地方配套解決，而在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)過程中，地方配套資金往往很難到位，這就意味著一些工程措施無法落實(shí)，或用較少的資金建設(shè)完成較多的工程任務(wù)，導(dǎo)致中小河流治理不管是從廣度還是從深度上來講，很難達(dá)到系統(tǒng)治理的效果。

4.缺乏系統(tǒng)的治理體系，現(xiàn)代設(shè)計(jì)理念未得到充分體現(xiàn)

中小河流系統(tǒng)治理未形成健全的技術(shù)體系。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，各行業(yè)都有自己的技術(shù)體系，但沒有基于體現(xiàn)河流水生態(tài)環(huán)境治理的耦合集成技術(shù)體系，針對(duì)同一個(gè)中小河流系統(tǒng)治理工程，各地方各設(shè)計(jì)單位的方案也是百花齊放，對(duì)治理方案無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，對(duì)治理效果無法實(shí)現(xiàn)預(yù)測(cè)與評(píng)估；另一方面，水利行業(yè)目前依然重于傳統(tǒng)水利，民生水利、現(xiàn)代水利以及生態(tài)水利的設(shè)計(jì)理念沒能得到充分體現(xiàn)。

5.后期管護(hù)機(jī)制沒有形成，系統(tǒng)治理效果不能長(zhǎng)期發(fā)揮

河道后期管護(hù)直接決定了中小河流系統(tǒng)治理效果的長(zhǎng)期發(fā)揮，而現(xiàn)在中小河流系統(tǒng)治理項(xiàng)目，后期管護(hù)如何落實(shí)和開展沒能得到充分的認(rèn)識(shí)，既沒有后期管護(hù)措施與資金，也沒有后期管護(hù)政策與制度。

三、對(duì)策及建議

1.增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)，形成社會(huì)合力

中小河流系統(tǒng)治理是開展農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)、打造美麗鄉(xiāng)村的重要支撐，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。要使中小河流系統(tǒng)治理的目標(biāo)和任務(wù)得以協(xié)調(diào)、有序地實(shí)現(xiàn)并達(dá)到系統(tǒng)治理的效果，從水生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)體系來看，應(yīng)從增強(qiáng)全民生態(tài)文明意識(shí)、實(shí)施相關(guān)全民水生態(tài)文明建設(shè)行為準(zhǔn)則、推動(dòng)全民參與水生態(tài)文明建設(shè)社會(huì)實(shí)踐等方面出發(fā)，形成社會(huì)合力，為中小河流系統(tǒng)治理的順利開展奠定良好基礎(chǔ)。

2.明確責(zé)任主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目開展

湖北河網(wǎng)密布，沿河大部分是農(nóng)田或民居。農(nóng)村河道存在的主要問題是多年水土流失造成的河道淤積和功能萎縮，以及不合理開發(fā)造成的大量占用河灘地。在實(shí)施中小河流系統(tǒng)治理過程中，大體量淤泥處理處置不可避免地要占用農(nóng)民的土地，進(jìn)行岸坡整治不可避免地要進(jìn)行拆遷，但中央明確規(guī)定中央財(cái)政資金不能用于占地補(bǔ)償，拆遷移民需要大量建設(shè)資金，在中小河流治理資金不足和地方資金又不能及時(shí)到位的情況下，中小河流系統(tǒng)治理矛盾重重，基本上很難達(dá)到治理的要求和效果；另外，中小河流系統(tǒng)治理涉及自然資源、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利等多個(gè)部門，僅僅由水利部門去協(xié)調(diào)相關(guān)工作效率不高，勢(shì)必影響工程進(jìn)度和實(shí)施效果。

因此，要促進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理能有序?qū)嵤?，達(dá)到治理效果，應(yīng)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，成立項(xiàng)目工作組，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、組織與管理工作。其主體架構(gòu)可參考河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制，不跨區(qū)域的中小河流系統(tǒng)治理項(xiàng)目組長(zhǎng)由縣長(zhǎng)或副縣長(zhǎng)擔(dān)任，跨縣市區(qū)的中小河流系統(tǒng)治理項(xiàng)目組長(zhǎng)由市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)擔(dān)任，跨地市的中小河流系統(tǒng)治理項(xiàng)目組長(zhǎng)由省長(zhǎng)或副省長(zhǎng)擔(dān)任，其他成員可由規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保等部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人組成，形成強(qiáng)力專班，確保項(xiàng)目的有效推進(jìn)和順利實(shí)施。

3.加大資金籌措力度，確保資金落實(shí)到位

要緊緊抓住開展長(zhǎng)江大保護(hù)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)工作的歷史機(jī)遇，切實(shí)落實(shí)資金投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制和保障機(jī)制。一是進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在省固定資產(chǎn)投資中的比重，確保財(cái)政性資金對(duì)水利投入的總量和增幅都有明顯提高。二是從土地出讓收益中提取10%用于中小河流治理，保證足額提取，定向使用，并在省級(jí)層面上統(tǒng)籌部分資金。三是籌集水利建設(shè)基金，并實(shí)行預(yù)算管理，確保用于水利建設(shè)。四是合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍，嚴(yán)格征收和使用管理。五是爭(zhēng)取銀行對(duì)水利的中長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款，爭(zhēng)取貸款財(cái)政貼息的規(guī)模、期限和貼息率，鼓勵(lì)經(jīng)營性水利項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)融資，積極吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)。六是鼓勵(lì)農(nóng)民群眾參與水利建設(shè)，加大“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先干后補(bǔ)、民辦公助等方式，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾興修水利的積極性。

4.樹立系統(tǒng)治理理念，推進(jìn)系統(tǒng)綜合治理

中小河流治理中一方面要樹立系統(tǒng)治理理念，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。在具體設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)把生態(tài)設(shè)計(jì)理念貫穿到各個(gè)環(huán)節(jié)，要緊緊圍繞生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)等國家戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)中小河流系統(tǒng)治理工程進(jìn)行全面規(guī)劃與布局，以提升河道功能建設(shè)為主線，秉持“生態(tài)自然、人水和諧、鄉(xiāng)愁自留”的設(shè)計(jì)理念，以清淤疏浚、岸坡整治、河道生態(tài)化改造等基本功能建設(shè)為主旋律；在有條件的區(qū)域，可以結(jié)合美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)建設(shè)，在系統(tǒng)梳理區(qū)域自然條件和人文風(fēng)俗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建合理的水系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑點(diǎn)、線、面結(jié)合的水文布局，設(shè)計(jì)以河道為載體的開敞式休閑空間，從而形成整體連通的水網(wǎng)，以達(dá)到“防洪除澇得保障、生態(tài)環(huán)境得彰顯、服務(wù)功能得提升”的整體效果。

另一方面要強(qiáng)化整體推進(jìn)，提升綜合治理效果。中小河流系統(tǒng)治理整體推進(jìn)不僅是要求河道建設(shè)的整體推進(jìn)，還應(yīng)包括圍繞新農(nóng)村建設(shè)的其他建設(shè)項(xiàng)目的共同推進(jìn)。首先，農(nóng)村河道整治存在的問題之一是水污染嚴(yán)重，這主要是由農(nóng)村生活污水、垃圾、固體廢棄物以及農(nóng)藥等外源污染造成的，僅僅通過河道整治不能解決全部污染問題，需要其他部門來共同解決。其次，新農(nóng)村建設(shè)面貌的改觀除了河道以外，還涉及交通、園林等部門。河道漂亮了、干凈了，但如果交通和綠化不整治，也體現(xiàn)不出效果；反之，交通和綠化做好了，水不干凈，河道不美觀，也同樣體現(xiàn)不出效果。要徹底改變新農(nóng)村建設(shè)面貌，達(dá)到中小河流系統(tǒng)治理的效果，應(yīng)綜合協(xié)調(diào)水利、交通、園林等部門力量，整合資金，整鄉(xiāng)推進(jìn)，成片打造，在注重河道基本功能整治的同時(shí)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)濱水景觀建設(shè)和水文化建設(shè)。

5.建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，發(fā)揮系統(tǒng)治理效果

加快實(shí)施河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制，穩(wěn)步推進(jìn)河道確權(quán)劃界，落實(shí)職能職責(zé)，實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村、用水戶協(xié)會(huì)（或企業(yè)）四級(jí)管理體系，建立河道日常巡查維護(hù)管理機(jī)制。加大宣傳力度，發(fā)布加強(qiáng)河道和流域管理的通告，教育和培育新型農(nóng)民，建立河道管理激勵(lì)約束機(jī)制；規(guī)范河道管理范圍內(nèi)各類生產(chǎn)建設(shè)行為，完善涉水項(xiàng)目報(bào)批程序；建立河道管理等涉水事務(wù)前置審批制度，探索建立將項(xiàng)目建設(shè)的涉水事務(wù)、涉水工程建設(shè)納入項(xiàng)目立項(xiàng)審批、國土用地審批前置事項(xiàng)的工作機(jī)制；樹立全流域一體化的管理理念，探索建立統(tǒng)一的流域協(xié)調(diào)管理機(jī)制；強(qiáng)建設(shè)、重管理，搞好河道設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)河道綜合治理建好一處、管好一處、長(zhǎng)效保持一處。