黃渤海沿海地區(qū)地下水管理模式探討

（南京水利科學研究院，210029，南京）

一、概述

黃渤海沿海地區(qū)由黃海和渤海沿海地區(qū)組成，包括遼寧、河北、天津、山東和江蘇沿海地區(qū)，涵蓋遼東半島、遼東灣、渤海灣、萊州灣、膠東半島和江蘇沿海地區(qū)在內(nèi)的濱海地區(qū)。

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計年鑒和水資源公報數(shù)據(jù)，按所在地級行政區(qū)統(tǒng)計，黃渤海沿海地區(qū)面積為19.95萬km2，占全國陸域面積的2.1%；大陸海岸線長約6963 km，約占全國大陸海岸線長度的37.8%；年降水量為560～1100 mm。2016年人口為0.96億人，占全國總?cè)丝诘?.9%；GDP為7.65萬億元，占全國GDP的10.3%；水資源為442.53億m3，占全國水資源總量的1.4%，人均水資源量僅為462.7 m3；用水量為299.44億m3，水資源開發(fā)利用程度達到67.7%；地下水多年平均資源量為142.60億m3，開采量為67.79億m3，開采量占資源量的47.5%，其中河北滄州市和唐山市地下水開采量遠大于資源量，且許多地方還大量開采深層地下水。因此，黃渤海沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，人口密度大，水資源匱乏，水資源開發(fā)利用強度高，地下水超采，當?shù)厮Y源難以支撐區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，需要采取必要措施，加強黃渤海沿海地區(qū)水資源管理，尤其是地下水管理。

二、地下水管理模式

管理模式是一種管理行為體系結(jié)構(gòu)，主要包括管理理念、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和操作方法。地下水管理是一項系統(tǒng)工程，需要運用法律、行政、技術(shù)和經(jīng)濟等措施進行綜合管理。目前，專門針對地下水管理模式的研究還是空白，其管理模式基本源于水資源管理模式。

結(jié)合黃渤海沿海地區(qū)的特點，對其地下水管理模式進行探討并概括為32個字，即：政府主導，公眾參與；管理依法，開采控制；區(qū)域一體，數(shù)據(jù)共享；經(jīng)濟可行，生態(tài)文明。

1.政府主導，公眾參與

（1）政府主導

政府主導地下水相關(guān)立法、建立地下水管理制度，以強有力的手段對地下水資源管理施加影響，達到地下水資源可持續(xù)開發(fā)利用，并滿足經(jīng)濟社會對地下水資源的合理需求。依據(jù)《中華人民共和國水法》，水資源屬于國家所有。政府相關(guān)部門的主要職責是履行全民所有水資源資產(chǎn)所有者職責，負責水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的有關(guān)工作，負責水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，制定水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，負責水資源的宏觀調(diào)配，對用水實行總量控制和定額管理等。就地下水管理而言，主要是指導地下水開發(fā)利用和地下水資源管理保護，包括開展地下水資源調(diào)查評價工作，對地下水實施監(jiān)測，監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降、海水入侵等環(huán)境地質(zhì)問題，組織指導地下水超采區(qū)綜合治理和地下水污染防治等工作。因此，黃渤海沿海地區(qū)地下水管理應明確各級政府職責，堅持政府主導、部門聯(lián)動，強化地下水資源保護和開發(fā)利用監(jiān)管，保障地下水資源可持續(xù)利用。

（2）公眾參與

公眾參與是現(xiàn)代社會治理不可或缺的重要組成部分。政府已不再是“全能型政府”“管制型政府”，因此應轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務和維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。

在黃渤海沿海地區(qū)地下水管理與保護立法決策和地下水環(huán)境治理等方面，公眾參與就是要求政府在主導制定地下水管理與保護制度等相關(guān)立法決策時公開信息，通過舉行相關(guān)新聞發(fā)布會、水價定價聽證會等途徑，廣泛聽取公眾意見，允許社會組織和公民咨詢，允許并幫助指導成立農(nóng)民用水戶協(xié)會、用水合作社等組織，保障公眾和社會在地下水管理和保護方面的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在政府與社會組織、公眾之間建立起廣泛、平等的合作關(guān)系，營造良性社會氛圍，鼓勵公眾積極參與地下水管理和保護，構(gòu)建開放型黃渤海沿海地區(qū)地下水管理新模式。

2.管理依法，開采控制

（1）管理依法

依法行政是依法治國的重要組成部分，黃渤海沿海地區(qū)地下水管理應依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，做到依法合規(guī)、合法行政。執(zhí)法人員應依法履行職責、嚴禁濫用執(zhí)法權(quán)力，對違法人員應依法嚴懲。

對地下水開采實施取水許可，主管部門批準取用地下水的總量，不能超過行政區(qū)域范圍內(nèi)的地下水可開采量，并應符合地下水開發(fā)利用規(guī)劃的要求。在實施地下水水權(quán)交易中，除應完善計量監(jiān)測措施外，還要加強監(jiān)督檢查，嚴厲查處非法開采地下水、超標準開采地下水、超定額利用地下水和不按規(guī)定繳納地下水資源費（稅）等違法行為。嚴格實施水資源論證和用水節(jié)水評估制度，認真落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)發(fā)展布局，切實把水資源、水環(huán)境承載能力作為剛性約束，從源頭進行需水管理。

（2）開采控制

開采控制就是對黃渤海沿海地區(qū)地下水開發(fā)利用實施紅線管理，對地下水進行開采量控制、水位控制和水質(zhì)控制，分區(qū)管理地下水和對地下水水源地分級保護。

①實行以水位控制為主的地下水取用水總量控制和水位控制

黃渤海沿海地區(qū)不是每一口地下水開采井的取水量都有實時遠程監(jiān)控，加上數(shù)據(jù)瞞報、漏報等原因，使統(tǒng)計上報的地下水開采量與實際開采量數(shù)據(jù)有較大偏差，造成采用單一控制地下水取用水總量來管理地下水資源的方法難以奏效。因此，應建立地下水水位預警管理機制，按單井劃定地下水限采水位和禁采水位，并實行以水位控制為主的地下水開采預警預報管理，維持地下水的合理水位。

②分區(qū)管理地下水，綜合治理地下水超采區(qū)

把地下水超采區(qū)劃分為限采區(qū)和禁采區(qū)，分區(qū)管理地下水。實施地下水壓采，依法封停禁采區(qū)地下水取水工程，嚴禁限采區(qū)新增地下水取水量，防止地面沉降和海水入侵。結(jié)合黃渤海沿海地區(qū)中小河流治理，通過河道疏浚、擴挖等方式形成地下水滲水廊道；在中小河流中下游，利用以生態(tài)措施為主的方法，充分攔截地表水，進行地下水回灌補源。有計劃地開展海綿城市建設，增加地下水下滲補給量，減少地表水外排水量，促進地下水自然恢復。加強對海（咸）水養(yǎng)殖和鹽田的管理，規(guī)范海（咸）水養(yǎng)殖，防止人為將海水導入內(nèi)陸，造成地下水咸化。

③分級保護地下水水源地，保障飲用水安全

應劃定地下水水源地保護區(qū)，根據(jù)保護區(qū)的不同分級，采取不同措施進行保護。由于地下水水源地大多存在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染，地下水水源保護仍然存在盲點，需要高度重視。地下水水源地分級保護重點在于認真依法實施，責任落實到位，防止地下水水質(zhì)污染，保護地下水水質(zhì)，逐步做到水質(zhì)控制。

3.區(qū)域一體，數(shù)據(jù)共享

（1）區(qū)域一體

區(qū)域一體是指區(qū)域（流域）水資源一體化管理，包括按水文地質(zhì)單元統(tǒng)一管理區(qū)域地下水，流域水資源一體化管理和地表水地下水統(tǒng)一管理。區(qū)域一體要求區(qū)域（流域）水系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度，地下水采取多層次、多途徑和多措施管理與保護，地下水管理的上下級管理、部門管理和行政區(qū)域管理協(xié)調(diào)一致，河流上下游地表水、地下水、區(qū)外引調(diào)水、再生水和海水淡化等各類水資源聯(lián)合調(diào)控，并統(tǒng)一配置生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水。

（2）數(shù)據(jù)共享

數(shù)據(jù)共享包含兩層意思：一是監(jiān)測手段先進，實現(xiàn)地下水自動監(jiān)測和采集，數(shù)據(jù)可以共享；二是數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)先進，建設水資源管理平臺，且數(shù)據(jù)必須共享。

黃渤海沿海地區(qū)地下水應加強地下水監(jiān)控能力建設，增加地下水水位自動監(jiān)測井數(shù)量，建設和完善遠程實時監(jiān)測（控）網(wǎng)絡系統(tǒng)，提高地下水管理信息化水平。對大型和重點地下水自備水源取水大戶必須實施在線自動監(jiān)控。強化水質(zhì)監(jiān)測，提高地下水水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)的機動能力、快速應急能力和自動測報能力，及時掌握地下水水質(zhì)的動態(tài)變化情況，增強防范海水入侵和地下水污染潛在風險的能力。統(tǒng)籌水文、地質(zhì)和環(huán)保等監(jiān)測部門的地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)，實行多部門分工合作與數(shù)據(jù)共享。

4.經(jīng)濟可行，生態(tài)文明

（1）經(jīng)濟可行

從資源配置的角度來說，經(jīng)濟可行就是要求以最小的投入取得最大產(chǎn)出，以最小的成本實現(xiàn)既定目標。地下水管理技術(shù)層面的問題解決后，經(jīng)濟可行性就成為地下水管理合理性的關(guān)鍵因素。黃渤海沿海地區(qū)地下水管理與保護是否可行、是否有效、是否可持續(xù)，關(guān)鍵在于政府投入力度、經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制和吸引社會資本的投資環(huán)境，在于是否以最小的代價取得經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的最大化。

在治理地下水超采、保護地下水水源地、防治地面沉降和海水入侵方面，沿海地區(qū)各級政府要加大保護和治理的經(jīng)濟投入，并實施水生態(tài)補償機制，且以直接承擔保護和治理地下水責任的基層組織和個人為水生態(tài)補償對象。運用經(jīng)濟杠桿，發(fā)揮地下水水價調(diào)節(jié)機制，利用價格手段，如采用不同的水資源稅（費）標準征收，且在超采區(qū)范圍內(nèi)實行加價征收等措施，鼓勵節(jié)約用水，促進企業(yè)減少地下水開采，推動地下水資源高效利用。制定合理政策，引導社會資本參與水資源管理和保護，激發(fā)社會資本投資活力。

（2）生態(tài)文明

黃渤海沿海地區(qū)地下水管理的目標是堅持地下水資源節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先和自然恢復為主，實施地下水開采總量控制，維持地下水的合理水位，合理利用地下水，綜合治理地下水超采區(qū)，防止地面沉降、海水入侵和地下水污染，達到地下水可持續(xù)利用。

黃渤海沿海地區(qū)地下水管理的效果是促進地下水采補平衡、地下水水位恢復和地下水水質(zhì)優(yōu)良，地下水超采區(qū)逐步減少，環(huán)境地質(zhì)得到改善。結(jié)合地表水資源管理，樹立尊重自然、順應自然和保護自然的生態(tài)文明理念，維護水生態(tài)環(huán)境，達到人水和諧。

三、結(jié)語

地下水管理是水資源管理的組成部分，但由于地下水不同于地表水的特性，其管理也應與地表水有差異。本文構(gòu)建了黃渤海沿海地區(qū)地下水管理的一種新模式，概括為：政府主導，公眾參與；管理依法，開采控制；區(qū)域一體，數(shù)據(jù)共享；經(jīng)濟可行，生態(tài)文明。該管理模式具體涉及黃渤海沿海地區(qū)地下水的管理主體、管理責任、管理依據(jù)、管理方法、管理手段、管理目標和管理效果等環(huán)節(jié)。以期通過該管理模式，規(guī)范黃渤海沿海地區(qū)地下水管理，完善地下水管理體制與機制，實現(xiàn)地下水既定管理目標。