新時代氣象服務(wù)分類發(fā)展的困境與實現(xiàn)路徑*

胡鵬 桑瑞星 苗長明

(1.中國氣象局,北京 100081;2.浙江省氣象局,浙江 杭州 310002)

0 引 言

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟和社會主義民主政治的發(fā)展,政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的繼續(xù)深化,信息化進程的不斷加快,部門事權(quán)與責任體系更加清晰,人民群眾對高質(zhì)量氣象服務(wù)需求更加多樣化,這些都對氣象服務(wù)提出了新的更高要求。氣象部門經(jīng)過幾十年的實踐,逐漸形成了面向政府的決策氣象服務(wù)、面向社會的公眾氣象服務(wù)和面向各行業(yè)領(lǐng)域需求的專業(yè)氣象服務(wù)體系。與之相對應(yīng)，也形成了國、省、地、縣4級業(yè)務(wù)管理體制和中央財政、地方財政雙重保障的計劃財務(wù)體系。但從新時代氣象服務(wù)面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)、新需求來看,當前的氣象服務(wù)與發(fā)展保障機制,仍然存在一些界限不明、關(guān)系不順的問題,主要是與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、與人民群眾對美好生活向往相適應(yīng)的氣象服務(wù)分類方法模糊,公益性氣象服務(wù)、專業(yè)氣象服務(wù)等邊界不清晰,氣象服務(wù)分類發(fā)展不平衡不充分。本文試圖從問題分析入手,尋找新時代氣象服務(wù)分類發(fā)展的新路徑。

1 當前氣象服務(wù)分類發(fā)展不平衡不充分的問題分析

1.1 新時代氣象服務(wù)分類界限不清,3種關(guān)系尚未理順

一是沒有理順國家氣象與地方氣象的關(guān)系。我國氣象事業(yè)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,作為科技型、基礎(chǔ)性社會公益事業(yè),國家氣象主要保障了基礎(chǔ)的天氣監(jiān)測預(yù)報服務(wù)業(yè)務(wù)運行。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,一方面,各地對氣象服務(wù)提出越來越多具有當?shù)靥厣?、個性化的需求,另一方面,由于地方差異,各地對氣象服務(wù)的需求也出現(xiàn)了明顯的分層和不均。地方事權(quán)與國家事權(quán)的界限如何切割,兩者如何協(xié)調(diào)發(fā)展成為新時代氣象服務(wù)發(fā)展面臨的新課題。

二是沒有理順政府氣象與市場氣象的關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”,中國氣象局黨組關(guān)于《全面深化氣象改革的意見》中也要求“構(gòu)建政府部門主導(dǎo)、市場資源配置、社會力量參與的氣象服務(wù)新格局”。如何在確保國家安全、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)文明氣象保障等基本氣象服務(wù)產(chǎn)品供給基礎(chǔ)上,鞏固和加強氣象服務(wù)有效供給,推動氣象服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,促進政府氣象的事業(yè)運行機制和市場氣象的市場運行機制有效銜接,形成政府與市場資源互補、協(xié)同發(fā)展的新機制,需要進一步研究和探索。

三是沒有理順部門氣象與社會氣象的關(guān)系?，F(xiàn)階段,部門氣象一方面承擔維護國家安全、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)文明氣象保障等基本氣象服務(wù)產(chǎn)品供給,另一方面也為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供政府部門和社會所需求的氣象服務(wù),如何通過資源共享、政府購買服務(wù)等手段,建立部門氣象與社會氣象的橋梁,彌補部門氣象有限人財物和服務(wù)需求之間矛盾,需要進一步明晰。

1.2 氣象部門參與氣象服務(wù)市場活動的體制機制不健全

自1985年起,國務(wù)院批準氣象部門開展有償服務(wù)和綜合經(jīng)營,以彌補國家財政經(jīng)費保障不足。但長期以來,氣象部門參與氣象服務(wù)市場活動的體制機制不健全,主要表現(xiàn)在:

一是政策體系、管理體制等制約氣象部門參與市場活動。當前,對氣象服務(wù)的法律、政策體系不完善,基本氣象服務(wù)的標準定義沒有在法律法規(guī)層面上體現(xiàn),各類氣象服務(wù)界限不明晰。傳統(tǒng)的氣象部門提供的氣象服務(wù)以行政管轄區(qū)域為單位,參與市場活動存在“小、低、散”現(xiàn)象。以行政區(qū)劃分級支配氣象資源,而不是發(fā)揮市場的資源配置作用,造成資源分散、難以形成規(guī)模集聚效應(yīng)。參與氣象服務(wù)市場活動的主體眾多,但點多面廣,體量規(guī)模較小,地域上各自切割,各自為陣,難免形成資源浪費。

二是缺乏科學(xué)有效的管理機制。目前氣象部門用傳統(tǒng)事業(yè)單位管理辦法管理國有氣象服務(wù)企業(yè)實體,放權(quán)不夠,企業(yè)無法按照市場規(guī)律運轉(zhuǎn),直接影響了實體經(jīng)營活動的相對獨立性。氣象事業(yè)單位參與市場活動的機制僵化,其人才、資金保障、激勵、績效考評等制度均不完善。利用市場機制協(xié)調(diào)配置部門內(nèi)資源,基于市場規(guī)律的上下級和橫向合作機制尚未建立。面對國際競爭,尚不能體現(xiàn)大國氣象所應(yīng)當承擔的國際化氣象服務(wù)新使命和時代責任。

1.3 氣象科技創(chuàng)新對氣象服務(wù)產(chǎn)品供給的支撐不夠

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,社會公眾和各行各業(yè)應(yīng)用氣象服務(wù)產(chǎn)品的意識和需求不斷提高,要求也更加精細、專業(yè)和個性化。但由于發(fā)展不均衡,氣象服務(wù),特別是面向特定行業(yè)的專業(yè)氣象服務(wù)能力和水平離現(xiàn)實需求還有著相當大的差距。主要體現(xiàn)在:科技創(chuàng)新能力不夠,新技術(shù)應(yīng)用程度較低,科技含量不高、深度不夠,缺乏核心品牌和拳頭產(chǎn)品。同時,面向氣象服務(wù)市場的產(chǎn)品提供及營銷能力不足,以用戶為中心、融入式發(fā)展水平不高,對服務(wù)對象的需求挖掘不夠,適應(yīng)不同用戶需求的產(chǎn)品提供能力、市場營銷能力嚴重不足。人才隊伍支撐不夠,資金投入不足,科技投入重視不夠,人事、計財、法規(guī)等政策支持還需要繼續(xù)加強。

2 新時代氣象服務(wù)發(fā)展的新機制

2.1 建立氣象服務(wù)分類供給清單

各類氣象服務(wù)界線明晰是氣象服務(wù)可持續(xù)、健康發(fā)展的基礎(chǔ),從國家層面建立氣象服務(wù)分類供給清單則是氣象服務(wù)分類發(fā)展的前提。根據(jù)“新時代氣象服務(wù)分類發(fā)展研究”課題組的研究,氣象服務(wù)依據(jù)服務(wù)產(chǎn)品屬性、服務(wù)受益對象的覆蓋面及服務(wù)產(chǎn)生的效益,分為基本公共氣象服務(wù)、準公共氣象服務(wù)和非基本氣象服務(wù)。對于基本公共氣象服務(wù),應(yīng)明確由氣象事業(yè)單位為提供主體,社會和企業(yè)可以參與基本公共氣象服務(wù)信息產(chǎn)品的傳播,以擴大基本公共氣象服務(wù)的覆蓋面;對于準公共氣象服務(wù),明確由氣象事業(yè)單位提供為主,其中面向政府決策的準公共產(chǎn)品和公益性專業(yè)氣象服務(wù)完全由氣象事業(yè)單位承擔,面向公眾的公益性的專業(yè)氣象服務(wù)可以由社會和企業(yè)參與;對于非基本氣象服務(wù),明確以氣象服務(wù)企業(yè)和其他社會組織為主體,氣象事業(yè)單位逐步退出,但是涉及到國家安全和國計民生的專業(yè)氣象服務(wù)建議由氣象事業(yè)單位或國有氣象服務(wù)企業(yè)承擔。

2.2 完善氣象部門參與市場活動的運行機制

要以氣象服務(wù)的科學(xué)分類為基礎(chǔ),進一步明晰氣象部門的定位與職能。特別是氣象事業(yè)單位在過渡期內(nèi)，還作為市場提供主體參與市場競爭，要對于其參與市場活動的方式等，在法治層面予以清晰界定。從職能上看,氣象部門作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位,也承擔部分經(jīng)授權(quán)的社會管理職能,同時又依法開展有償服務(wù)和綜合經(jīng)營。因此在管理體制上,對待這3種履職活動,必然需要不同的體制機制。在體制上,要讓氣象部門參與市場的主體真正成為一個主動參與市場競爭并且成為一個真正能夠自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。不管是在產(chǎn)權(quán)界定上,還是在管理體制上,都要克服原有事業(yè)化管理企業(yè)的體制弊端。必須進行組織創(chuàng)新,改善氣象行政管理體制,提高氣象管理靈活度。建立適應(yīng)市場需要和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新的管理體制和服務(wù)模式,增加公共氣象產(chǎn)品有效供給,提高公共氣象服務(wù)的質(zhì)量與效率,努力滿足生產(chǎn)、流通和消費領(lǐng)域?qū)庀蠓?wù)的多層次、多樣化需求。

2.3 完善多元融合發(fā)展的氣象服務(wù)供給機制

新時代社會公眾和各行各業(yè)對氣象服務(wù)多元化多層次的需求,決定了公共氣象服務(wù)的供給的主體、內(nèi)容、形式也必須朝著多元化多層次的方向發(fā)展。

從氣象服務(wù)供給主體的角度來說,首先應(yīng)當進一步明確各級政府、各級氣象臺站、相關(guān)防災(zāi)減災(zāi)公共管理部門、公共媒體、氣象服務(wù)企業(yè)和社會組織等在氣象服務(wù)中的角色定位。各級政府在公共氣象服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用是核心,各級氣象臺站的骨干作用是基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,相關(guān)防災(zāi)減災(zāi)公共管理部門、公共媒體、氣象服務(wù)企業(yè)和社會組織通過協(xié)同聯(lián)動、參與信息傳播、深化服務(wù)內(nèi)涵,共同豐富氣象服務(wù)供給,提升氣象服務(wù)質(zhì)量。

從多元融合的角度來說,只有社會觀測、數(shù)據(jù)共享、資源整合、信息傳播、社會響應(yīng)等一系列機制的建立和完善,才能確保氣象服務(wù)供給充足、分發(fā)及時、服務(wù)針對、取得效益。

2.4 完善與事權(quán)相匹配的保障機制

公共財政是公共氣象服務(wù)的基石。但面對新時代氣象服務(wù)需求多層次、發(fā)展不均衡的特點,從實際出發(fā)制定實施有利于基本公共氣象服務(wù)均等化推進,有利于公共資源優(yōu)化配置,有利于人民群眾便捷、優(yōu)質(zhì)享受氣象服務(wù)的人財物保障機制,是當前急需考慮和解決的問題。

對于基本公共氣象服務(wù),應(yīng)建立政府主導(dǎo)的基本公共氣象服務(wù)投入機制?；竟矚庀蠓?wù)所需支出以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運行等專項經(jīng)費,要按照事權(quán)劃分,列入財政預(yù)算。

對于準公共氣象服務(wù)和非基本公共氣象服務(wù),都應(yīng)堅持“誰受益、誰買單”的原則。不同的是,準公共氣象服務(wù)中,通過其服務(wù)效益“傳導(dǎo)型”的特點,氣象服務(wù)的受益人群往往大于直接服務(wù)對象,有時候受益人群就是某一地的全體公眾。因此要在地方財政保障體系中充分考慮這部分氣象服務(wù)的投入和保障。另一方面,應(yīng)建立媒體和通信企業(yè)傳播公共氣象信息的補償機制。在公共財政保障基本設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上,公共媒體通過傳播氣象信息所形成的附加收益,應(yīng)依法反哺一部分支持氣象事業(yè)發(fā)展,推動公共氣象服務(wù)基礎(chǔ)能力建設(shè)。依托通信企業(yè)的資源開展的氣象服務(wù),企業(yè)傳播氣象信息可以獲得品牌效益,由于資源有限,可實行補償性收費,用戶個人承擔相對低廉的費用,體現(xiàn)服務(wù)供給中的合理成本和技術(shù)勞務(wù)價值,彌補氣象部門和通信企業(yè)由此增加的建設(shè)成本和運行費用。

2.5 強化國家對省市縣各級氣象服務(wù)的技術(shù)支撐機制

氣象服務(wù)的科技屬性決定了氣象服務(wù)的發(fā)展離不開氣象科技的進步。在國家氣象與地方氣象事權(quán)劃分逐步明晰的同時,國家級氣象部門依托豐厚人才技術(shù)資源和國際頂尖技術(shù)革新的帶動,對省市縣各級氣象服務(wù)提供技術(shù)支撐的紐帶和技術(shù)傳導(dǎo)作用發(fā)揮,不可或缺。

在提高天氣預(yù)報準確率和精細化程度方面,國家級氣象部門在統(tǒng)籌規(guī)劃面向數(shù)值預(yù)報研發(fā)各項資源、強化人才資金投入、加強國內(nèi)外合作交流以提高天氣預(yù)報準確率和精細化程度的同時,要建立完善縱向應(yīng)用和反饋機制。

在提高專業(yè)氣象服務(wù)的行業(yè)融合應(yīng)用和針對性方面,國家級氣象部門要充分發(fā)揮部門資源整合優(yōu)勢,集中力量開展面向不同行業(yè)特點的專業(yè)氣象服務(wù)核心技術(shù)研究和攻關(guān),加強技術(shù)儲備。依托國家級單位或優(yōu)勢省份,打造數(shù)個行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)氣象服務(wù)技術(shù)支撐中心或研究院所,形成在特定領(lǐng)域氣象專業(yè)服務(wù)的“國家實力”,并以技術(shù)分發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化等方式,在全國形成輻射。各地基于“國家實力”的技術(shù)支撐,面向行業(yè)需求,加強產(chǎn)品設(shè)計,深化產(chǎn)品加工,開展服務(wù),提升專業(yè)氣象服務(wù)品質(zhì)。

在氣象領(lǐng)域新技術(shù)應(yīng)用方面,國家級氣象部門要重點推進氣象大數(shù)據(jù)資源共建共享,加強在氣象大數(shù)據(jù)和跨行業(yè)大數(shù)據(jù)價值挖掘等領(lǐng)域的核心技術(shù)攻關(guān),打造全國氣象大數(shù)據(jù)品牌,向全國氣象部門和全社會提供有力氣象數(shù)據(jù)服務(wù)和保障。

3 新時代氣象服務(wù)分類發(fā)展建議

3.1 以標準化推進基本公共氣象服務(wù)均等化發(fā)展

基本公共氣象服務(wù)是與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公益性、普適性服務(wù),其最終目標是實現(xiàn)均等化。標準化是促進基本公共服務(wù)均等化的重要手段,也是推動基本公共服務(wù)體系建設(shè)、基本公共服務(wù)管理和質(zhì)量評價的一項重要工具。要找準基本公共氣象服務(wù)供給短板和民生優(yōu)先領(lǐng)域,制定實施全民都享有底線水平以上的基本公共服務(wù)標準。堅持適時調(diào)整、動態(tài)提升,統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間的基本公共氣象服務(wù)標準化,建成普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)的基本公共氣象服務(wù)標準體系,確?；竟矚庀蠓?wù)的優(yōu)質(zhì)均衡。

3.2 以事權(quán)化推進準公共氣象服務(wù)向基本公共氣象服務(wù)延伸

準公共氣象服務(wù)和基本公共氣象服務(wù)的界限,隨著經(jīng)濟社會對氣象服務(wù)越來越精細、多樣的要求而動態(tài)調(diào)整。一方面,經(jīng)濟社會發(fā)展對氣象服務(wù)提出越來越高的要求,氣象科技的不斷發(fā)展也為實現(xiàn)這種越來越高要求的服務(wù)提供了支撐,一些屬于準公共氣象服務(wù)的產(chǎn)品,在一定條件下會向基本公共氣象服務(wù)方向轉(zhuǎn)化。另一方面,經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域不平衡,必然也會導(dǎo)致各地對于氣象服務(wù)的要求與期望不一致。在不同的地區(qū)或經(jīng)濟發(fā)展階段,準公共氣象服務(wù)和基本公共氣象服務(wù)的范圍和內(nèi)涵不同。

因此,在國家氣象保障基本公共氣象服務(wù)的基礎(chǔ)上,各地要完善以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)的地方氣象服務(wù)和保障。首先,要客觀、科學(xué)劃定本地區(qū)準公共氣象服務(wù)和基本公共氣象服務(wù)的界限。其次,按照事權(quán)責任和財權(quán)支出相匹配的原則,完善地方公共財政保障準公共氣象服務(wù)的制度。地方政府可以通過政府購買服務(wù)等方式,將一部分準公共氣象服務(wù)轉(zhuǎn)化為當?shù)氐幕竟矚庀蠓?wù),以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和當?shù)厝嗣袢罕娖者m性的需求。甚至可以通過類似的保障措施,對一部分面向行業(yè)、企業(yè)的氣象服務(wù),轉(zhuǎn)化為公共財政補償型的準公共氣象服務(wù),以促進地方招商引資、開拓市場,提升地方經(jīng)濟發(fā)展。

3.3 以市場化推進非基本氣象服務(wù)蓬勃發(fā)展

當前,我國氣象服務(wù)市場仍處于培育和初級發(fā)展階段。在這個過渡階段,氣象部門仍以一個市場主體身份參與市場活動,應(yīng)當借鑒英國“公私競爭”的氣象服務(wù)模式,在氣象部門內(nèi)部進一步推進政企分開、事企分開。在政策上,要建立完善一整套激發(fā)國有企業(yè)活力的體制機制,使國有企業(yè)在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、運行機制、分配政策等各方面,能夠按照市場規(guī)律,參與市場活動。要加強國有企業(yè)的市場競爭力,通過與國家氣象部門在資本、技術(shù)等方面的紐帶,真正讓國有企業(yè)成為氣象服務(wù)市場的主力軍。同時,要通過逐步有序的政策引導(dǎo)、技術(shù)扶持等,引導(dǎo)、培育一批真正有活力、有競爭力的氣象服務(wù)企業(yè),豐富氣象服務(wù)市場的產(chǎn)品供給,推進市場發(fā)展。

從長遠來看,要強化氣象服務(wù)市場監(jiān)管,建立一系列市場監(jiān)督、管理、評估、信用體系,促進氣象服務(wù)市場長期健康蓬勃發(fā)展。