北運(yùn)河水上應(yīng)急救助體系研究

林瑞峰

（北京市北運(yùn)河管理處，101100，北京）

一、北運(yùn)河水上維護(hù)管理概況

北運(yùn)河水系發(fā)源于北京市昌平區(qū)燕山南麓,流經(jīng)河北省香河縣、天津市武清區(qū)，在天津市大紅橋匯入海河，全長(zhǎng)238 km，是海河的主要支流之一。其中北京段主河道長(zhǎng)89.4 km，流域面積4 293 km2，占北京市總面積的26%，流域面積涵蓋全市人口總量的70%，流域經(jīng)濟(jì)總量占全市80%以上。北運(yùn)河干流分為兩段，沙河閘至北關(guān)攔河閘段稱溫榆河，河道長(zhǎng)49 km；北關(guān)攔河閘至市界段稱北運(yùn)河，河道長(zhǎng)40 km。北運(yùn)河自東北至西南流至通州區(qū)牛牧屯出京，沿途有涼水河、鏡河、運(yùn)潮減河等匯入，鳳港減河及鳳河在北京市界外匯入。

自1902年運(yùn)河漕運(yùn)終止后，北運(yùn)河航運(yùn)功能逐漸消失，特別是改革開放以來，鐵路、公路等交通設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，北運(yùn)河只承擔(dān)北京市行洪排澇功能。2013年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《海河流域綜合規(guī)劃》，其中對(duì)北運(yùn)河內(nèi)河航運(yùn)總體發(fā)展思路提出了重要的指導(dǎo)性意見：第一，北運(yùn)河內(nèi)河航運(yùn)要抓住旅游開發(fā)時(shí)機(jī)，發(fā)揮海河干流的連接作用，在不動(dòng)搖北運(yùn)河行洪為首要功能作用的前提下，適時(shí)開展局部觀光旅游項(xiàng)目；第二，北運(yùn)河作為京杭運(yùn)河的其中一段，根據(jù)測(cè)算，未來水源條件將大幅度提升改善，航道等級(jí)預(yù)計(jì)將達(dá)到Ⅵ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，充分具備開展旅游觀光事業(yè)的條件。2014年，為加強(qiáng)治理和保護(hù)開發(fā)北運(yùn)河，推進(jìn)北運(yùn)河全線通航，北京市通州區(qū)、天津市武清區(qū)、河北省香河縣水務(wù)部門就如何開展北運(yùn)河通航工作簽訂了合作協(xié)議。

2000年以后，北京市政府多次對(duì)北運(yùn)河水系水環(huán)境進(jìn)行綜合治理，杜絕了污水直排通道，加強(qiáng)了污水處理措施。尤其是河長(zhǎng)制實(shí)行以來，北京水務(wù)與地方政府相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)、通力合作，北運(yùn)河水質(zhì)得到明顯改善，逐步建立起良好的水下生態(tài)系統(tǒng)，為人民群眾提供了優(yōu)美環(huán)境。目前，北關(guān)閘至甘棠閘11.2 km的河道已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了旅游通航，為下一步整體恢復(fù)北運(yùn)河航道、開辟水上旅游航線打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著北運(yùn)河通航建設(shè)的加速推進(jìn)，具備通航條件的河道將會(huì)延伸至下游河北省香河縣及天津市（北運(yùn)河天津段已有15 km的河道實(shí)現(xiàn)季節(jié)性旅游通航）?？梢灶A(yù)見，北運(yùn)河航道上行駛的船舶在數(shù)量和噸位上，將會(huì)有暴發(fā)式增長(zhǎng)。這將給北運(yùn)河水上安全監(jiān)管、應(yīng)急救助等工作帶來新的課題和挑戰(zhàn)。如何有效地處置水上突發(fā)事件，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)北運(yùn)河正常的航道秩序，是當(dāng)前擺在水務(wù)、海事、應(yīng)急管理等部門面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

二、存在的主要問題

1.應(yīng)急救助體系不統(tǒng)一

目前，北運(yùn)河主要采取多部門、多層級(jí)的方式開展救助工作，沒有統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)。當(dāng)發(fā)生水上人員傷亡事件、突發(fā)水污染事件時(shí)，各涉水部門如果橫向聯(lián)系不緊密，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力不充分，很可能會(huì)導(dǎo)致突發(fā)事件無法快速、有效處置，給人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)帶來?yè)p失，也會(huì)對(duì)政府治理能力的體現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.應(yīng)急救助預(yù)案不完備

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，因北運(yùn)河通航能力所限，各涉水部門基本沒有聯(lián)合制定水上應(yīng)急救助預(yù)案、救援物資調(diào)撥預(yù)案等，也沒有統(tǒng)一組織過預(yù)案演練、應(yīng)急專業(yè)救助人員培訓(xùn)等。各部門往往都是按照各自單位的上級(jí)要求指示來開展水上應(yīng)急工作，缺少必要的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.應(yīng)急救助物資不充足

目前，北運(yùn)河水上應(yīng)急救助力量主要包括北京市水務(wù)局北運(yùn)河管理處、北京市交通委員會(huì)水路運(yùn)輸管理處、北京市應(yīng)急管理局防汛抗旱指揮部、北京市應(yīng)急管理局交通安全應(yīng)急指揮部以及其他社會(huì)性行業(yè)組織和救助組織，如北京水運(yùn)游船行業(yè)協(xié)會(huì)、北京市水上救生協(xié)會(huì)等。因各涉水部門很少將應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算開支，造成水上執(zhí)法和救助船只明顯不足，各種水上救助專用物資裝備也儲(chǔ)備不齊全，無法滿足未來水上突發(fā)事故應(yīng)急救助的需要。

4.應(yīng)急救助隊(duì)伍不專業(yè)

北運(yùn)河水上應(yīng)急救助人員缺少專業(yè)性的培訓(xùn)和演練，對(duì)操作救援船只，使用專業(yè)救生、救助設(shè)備，正確開展施救等不夠熟悉，在實(shí)施救助過程中動(dòng)作慢、效率低，往往貽誤了最佳救援時(shí)機(jī)。

5.應(yīng)急救助經(jīng)驗(yàn)欠缺

在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期里，北運(yùn)河只承擔(dān)北京市行洪排澇任務(wù)，各涉水部門的水上應(yīng)急救助隊(duì)伍缺乏處置突發(fā)水事件、實(shí)施應(yīng)急救援的經(jīng)驗(yàn)，全員實(shí)戰(zhàn)能力不強(qiáng)。

三、建立北運(yùn)河水上應(yīng)急救助體系的對(duì)策建議

1.統(tǒng)一應(yīng)急體系，提升應(yīng)急組織能力

為保證北運(yùn)河水上應(yīng)急救助行動(dòng)快速有效地開展，可以建立以北運(yùn)河管理處為主體的北運(yùn)河水上應(yīng)急處置指揮中心，全權(quán)負(fù)責(zé)北運(yùn)河航線上的水上突發(fā)事件，整合其他涉水部門的應(yīng)急救助力量成立應(yīng)急小組，當(dāng)出現(xiàn)水上突發(fā)事件時(shí)服從水上應(yīng)急處置指揮中心的統(tǒng)一調(diào)遣。

北運(yùn)河管理處具有很大的主體優(yōu)勢(shì)。首先，北運(yùn)河屬于市管河道，北運(yùn)河管理處是北京市水務(wù)局的直屬機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)北運(yùn)河水事工作。其次，北運(yùn)河河長(zhǎng)制辦公室就設(shè)立在北運(yùn)河管理處，可以高效率統(tǒng)籌北運(yùn)河流域管理。另外，北運(yùn)河管理處所屬各管理所、站均分布于北運(yùn)河沿線，有利于迅速開展應(yīng)急救援。最后，北運(yùn)河管理處具備完善的水域保潔作業(yè)隊(duì)伍和水政執(zhí)法巡邏隊(duì)伍，且積累了一定的水上突發(fā)事件的處置經(jīng)驗(yàn)，能夠更專業(yè)地維護(hù)北運(yùn)河河道環(huán)境和水事安全。

水上應(yīng)急處置指揮中心由北京市政府統(tǒng)一監(jiān)管，進(jìn)一步明確與細(xì)化各涉水部門的權(quán)利與職責(zé)，完善水上應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。各涉水部門發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件后立即上報(bào)北運(yùn)河水上應(yīng)急處置指揮中心，中心根據(jù)事件性質(zhì)、發(fā)生地點(diǎn)、人員傷亡等情況統(tǒng)一部署救援方案。各涉水部門應(yīng)急救助小組在實(shí)施救助過程中按照應(yīng)急中心的要求各司其職、密切配合。

另外，要加快信息系統(tǒng)的統(tǒng)一建設(shè)，建立健全通信、監(jiān)管等系統(tǒng)，更好地傳達(dá)信息、判定情況、決策部署以及人員調(diào)度；推進(jìn)應(yīng)急指揮系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，提高突發(fā)事件處置力量調(diào)配的合理性。

2.完善應(yīng)急預(yù)案，提升應(yīng)急處置能力

為了提高應(yīng)急救援的可操作性和應(yīng)急處置能力，北運(yùn)河水上應(yīng)急處置指揮中心將建立健全水上應(yīng)急預(yù)案體系，針對(duì)各種水上突發(fā)事件編制完成北運(yùn)河水上應(yīng)急預(yù)案，包括組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、具體實(shí)施細(xì)則等內(nèi)容。而且，應(yīng)急指揮中心定期組織各涉水部門應(yīng)急救助小組按照預(yù)案開展應(yīng)急演練。根據(jù)演練中出現(xiàn)的不足逐步改進(jìn)與完善，形成體系完備、內(nèi)容全面、操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案下發(fā)后，各涉水部門應(yīng)急小組要嚴(yán)格按照預(yù)案要求實(shí)施水上救助，不得隨意改變行動(dòng)方案。

3.儲(chǔ)備充足應(yīng)急物資，提升應(yīng)急保障能力

為了提升應(yīng)急保障能力，保證應(yīng)急裝備物資充足，水上應(yīng)急指揮中心對(duì)各涉水部門應(yīng)急救助小組的現(xiàn)有應(yīng)急船只、設(shè)備進(jìn)行整合優(yōu)化，按照應(yīng)急預(yù)案要求補(bǔ)充完備，使北運(yùn)河水上應(yīng)急設(shè)施達(dá)到全覆蓋。政府可調(diào)撥經(jīng)費(fèi)到水上應(yīng)急指揮中心，由中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)分撥到各涉水部門，用于救援設(shè)備的更新維護(hù)。

另外，北運(yùn)河沿線可根據(jù)河道特點(diǎn)建立一定數(shù)量的應(yīng)急保障基地。基地可以充分利用現(xiàn)有北運(yùn)河管理處在北運(yùn)河沿線設(shè)立的各管理所、站，避免重復(fù)建設(shè)。基地可儲(chǔ)備一定數(shù)量的應(yīng)急船只、設(shè)備以及綜合演練、培訓(xùn)所需的其他輔助性保障物資。應(yīng)急船只包括水上巡邏艇、應(yīng)急救助艇等，用于事故船只的人員救助、消防、拖曳、打撈等；應(yīng)急設(shè)備包括救生衣、滅火器等，用于事故現(xiàn)場(chǎng)的緊急施救和緊急處置等。應(yīng)急保障基地平日也可以承擔(dān)應(yīng)急演練、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。

4.建設(shè)應(yīng)急隊(duì)伍，提升應(yīng)急專業(yè)能力

為提升應(yīng)急隊(duì)伍的救助能力，必須建立專業(yè)的水上應(yīng)急巡邏隊(duì)伍，并逐步實(shí)現(xiàn)水上巡邏與陸地巡邏相結(jié)合，共同加強(qiáng)安全監(jiān)管工作。首先在水上應(yīng)急指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)各涉水部門的現(xiàn)有水上救援力量重新整合，根據(jù)需要優(yōu)化配置。其次要加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，夯實(shí)理論基礎(chǔ)；組織救助業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高實(shí)操能力；開展水上救助演練，彌補(bǔ)理論空缺。通過理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式，逐步加強(qiáng)營(yíng)救救助隊(duì)伍建設(shè)，提高救助力量的專業(yè)素質(zhì)。

5.積累應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)，提升應(yīng)急實(shí)踐能力

水上應(yīng)急指揮中心組織各涉水部門定期開展工作聯(lián)席會(huì)，既能加深各部門之間的了解，又能相互交流學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。另外，長(zhǎng)江流域、珠江流域等地的水運(yùn)發(fā)展速度一直較快，當(dāng)?shù)厣嫠块T的應(yīng)急救助經(jīng)驗(yàn)也比較豐富。北運(yùn)河水上應(yīng)急處置指揮中心可以定期組織人員赴水運(yùn)航道豐富的地區(qū)進(jìn)行實(shí)地崗位實(shí)習(xí)，開展工作交流，學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，更快地掌握水上救助方法。 ■