浙中丘陵盆地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革探索

邵紅艷

（浙江省金華市水利局，321000，金華）

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是在全面實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新形勢(shì)下，國(guó)務(wù)院提出的一項(xiàng)以健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心、以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力、綜合施策破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)用水粗放和工程維修養(yǎng)護(hù)缺失問(wèn)題的戰(zhàn)略決策，事關(guān)農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家水安全。我國(guó)南方丘陵盆地區(qū)由于降雨多、山丘多，水源就近開(kāi)發(fā)利用建成了眾多水庫(kù)、山塘、堰壩，逐步形成了“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”式多水源自流灌溉系統(tǒng)，灌溉渠系復(fù)雜，渠道越級(jí)情況比較多，灌溉用水習(xí)慣粗放，農(nóng)業(yè)用水計(jì)量和用水管理難度大，與北方缺水地區(qū)自流灌區(qū)有較大差異，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革也有其特殊性。代表浙中丘陵盆地區(qū)的浙江金華市，“三面環(huán)山夾一川，盆地錯(cuò)落涵三江”，含兩區(qū)(婺城、金東)、四市(蘭溪、義烏、東陽(yáng)、永康)和三縣(武義、浦江、磐安)，有效灌溉面積260.21萬(wàn)畝 （1畝=1/15 hm2，下同），大中型灌區(qū) 36 個(gè)(有效灌溉面積121.35萬(wàn)畝)，小型灌區(qū)有3100多個(gè) (有效灌溉面積138.86萬(wàn)畝)是南方丘陵盆地區(qū)的典型區(qū)域。金華市歷來(lái)重視農(nóng)田水利和農(nóng)業(yè)灌溉問(wèn)題，在農(nóng)田灌排設(shè)施管護(hù)及農(nóng)業(yè)用水管理方面進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，在2016年浦江縣試點(diǎn)和2017年蘭溪市試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2018年金華市全面推進(jìn)了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，逐步發(fā)展形成了具有南方丘陵盆地區(qū)特點(diǎn)的、比較完善和具有一定可操作性的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式，效果顯著，已完成改革面積53.23萬(wàn)畝，覆蓋全市有效灌溉面積的23%，其中浦江縣已全部完成改革面積16萬(wàn)畝。

一、灌區(qū)管理組織

金華市灌區(qū)灌排工程實(shí)行分級(jí)管理。5萬(wàn)畝以上大中型灌區(qū)一般設(shè)有專管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)骨干工程的建設(shè)與運(yùn)行管護(hù)，其中蘭溪水庫(kù)灌區(qū)和義烏市灌區(qū)骨干工程委托專業(yè)公司物業(yè)化管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，總體運(yùn)行良好，通濟(jì)橋水庫(kù)灌區(qū)、安地水庫(kù)灌區(qū)和金蘭水庫(kù)灌區(qū)等為標(biāo)準(zhǔn)化管理灌區(qū)。小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)的末級(jí)渠系由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體管理，以村集體日常運(yùn)行管護(hù)為主，永康市等也在積極探索小型農(nóng)田水利工程的物業(yè)化管理。

末級(jí)渠系工程規(guī)模小，量大面廣，以往受制于村集體經(jīng)濟(jì)條件，運(yùn)行管護(hù)一直是農(nóng)田水利管護(hù)難點(diǎn)。落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，建立終端管理組織，是本次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重點(diǎn)工作。目前，末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)屬于村集體，且散戶種植情況比較多，因此金華市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革末級(jí)渠系終端管理組織以村股份經(jīng)濟(jì)合作社為主。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大，本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，規(guī)模化種植的區(qū)域終端組織往往也依托專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等設(shè)立。如金華市浦江縣，2018年已成立終端管理組織345個(gè)，其中村股份經(jīng)濟(jì)合作社190個(gè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社98個(gè)、家庭農(nóng)場(chǎng)38個(gè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)12個(gè)、用水協(xié)會(huì)1個(gè)、其他6個(gè)，覆蓋全縣改革面積16萬(wàn)畝。

終端管理組織核心是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革最基層的實(shí)施主體，要求明確責(zé)任人，落實(shí)放水員和維修管護(hù)員，建立完善制度。終端組織為村股份經(jīng)濟(jì)合作社的，由村集體聘用有責(zé)任心的放水員和維修管護(hù)員；終端組織為農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)的，自聘或者確定放水員和維修管護(hù)員，放水員和維修管護(hù)員往往一人兼任。為進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)用水管理和末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)，全市終端管理組織普遍制定了用水管理制度、灌排設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)制度、資金管理制度等，接受群眾監(jiān)督。

二、水價(jià)水費(fèi)與精準(zhǔn)補(bǔ)貼

金華市水費(fèi)水價(jià)隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，從水費(fèi)征收逐步過(guò)渡到水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。2004年前，金華市灌溉水費(fèi)按面積折算征收，如浦江縣自流灌溉糧食5元/畝、經(jīng)濟(jì)作物6元/畝、動(dòng)力提水糧食作物3元/畝，水費(fèi)只有運(yùn)行成本的50%左右；武義縣則按受益田畝，分等級(jí)以實(shí)物折價(jià)計(jì)收水費(fèi)，一等田每畝收取稻谷7.5 kg，二等田每畝收取稻谷6.5 kg，三等田每畝收取稻谷5.5 kg。2004年，浙江省推行農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)業(yè)水費(fèi)由財(cái)政安排資金，用于灌區(qū)管理設(shè)施的管理和維護(hù)，但財(cái)政轉(zhuǎn)移部分往往不能足額到位，財(cái)政轉(zhuǎn)移資金往往優(yōu)先考慮大中型灌區(qū)骨干渠道管護(hù)，末級(jí)渠系用水運(yùn)行維護(hù)不足或者以建代管比較普遍。

大型灌區(qū)和重點(diǎn)中型灌區(qū)有專管機(jī)構(gòu)，骨干工程的運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用通常財(cái)政上有一定的資金支持，目前基本到位，如蘭溪市2017年下達(dá)灌區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移資金202萬(wàn)元。2013年后，浙江省級(jí)財(cái)政還專列了灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)，對(duì)部分灌區(qū)骨干工程維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行支持。2017年，全省開(kāi)展灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建，對(duì)金華市納入標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建名錄的大中型灌區(qū)也給予了資金支持。

由于農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不足，面上田間灌排設(shè)施運(yùn)行維護(hù)常常由村集體自籌，縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時(shí)也安排部分資金補(bǔ)助。2011年以來(lái)，根據(jù)小型農(nóng)田水利工程中央資金重點(diǎn)縣項(xiàng)目“先建機(jī)制、后上項(xiàng)目”的要求，各縣市積極探索小型農(nóng)田水利工程管護(hù)機(jī)制，如東陽(yáng)市出臺(tái)了《東陽(yáng)市小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管理辦法》，明確了管護(hù)責(zé)任，小型農(nóng)田水利設(shè)施管理經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村自籌，市級(jí)根據(jù)年度考核給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。田間末級(jí)灌排設(shè)施量大面廣，資金缺口大，管護(hù)難度大，是本次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的核心和難點(diǎn)。

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)縣級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案編制大綱 （試行）的通知》（浙水農(nóng)〔2018〕6 號(hào)），各地選典型灌區(qū)對(duì)包括工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、人員費(fèi)和灌溉動(dòng)力費(fèi)等的農(nóng)業(yè)灌溉成本水價(jià)和現(xiàn)狀實(shí)際支出進(jìn)行了測(cè)算?？紤]水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)，成本水價(jià)和實(shí)際支出的差額即缺口資金由財(cái)政足額承擔(dān)，作為補(bǔ)貼支持末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)，即精準(zhǔn)補(bǔ)貼。為了調(diào)動(dòng)末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)的積極性和提高養(yǎng)護(hù)水平，各地普遍制定了小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)辦法和考核標(biāo)準(zhǔn)，多實(shí)行差別化補(bǔ)貼政策，建立了末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，即根據(jù)末級(jí)渠系年度維修養(yǎng)護(hù)情況分等劃級(jí)，給予不同標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼，如蘭溪市獎(jiǎng)養(yǎng)護(hù)情況劃分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四級(jí)，不合格不予補(bǔ)貼，其他分別給予25元/畝、20元/畝、15元/畝的補(bǔ)貼。義烏市的精準(zhǔn)補(bǔ)貼同時(shí)包含了骨干工程的補(bǔ)貼和末級(jí)渠系的補(bǔ)貼，骨干工程補(bǔ)貼672萬(wàn)元/年，末級(jí)渠系根據(jù)考核分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四級(jí)，不合格不予補(bǔ)貼，其他分別給予12元/畝、10 元/畝、9 元/畝的補(bǔ)貼。

三、用水計(jì)量與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)

浙中地區(qū)降雨充沛，多年平均降水量1 400 mm，隨著種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，高耗水的水稻種植面積大幅度減少，灌溉用水量降低幅度比較大，高峰期用水矛盾也沒(méi)有以前突出，農(nóng)業(yè)灌溉用水總體充足，從灌區(qū)管理者和農(nóng)戶更重視輸配水工程的建設(shè)，以往對(duì)灌區(qū)量水設(shè)施建設(shè)重視不足。

沒(méi)有計(jì)量就沒(méi)有管理，計(jì)量設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)用水管理的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基礎(chǔ)性工作。浙中丘陵盆地的自流灌區(qū)，受地形條件影響，水源多，渠系復(fù)雜，多為干渠、支渠、農(nóng)渠三級(jí)渠道，或者支渠、農(nóng)渠兩級(jí)渠道，而且渠道越級(jí)情況比較多，數(shù)量眾多的農(nóng)渠直接從干渠上取水，典型的如東陽(yáng)橫錦水庫(kù)灌區(qū)實(shí)際灌溉面積12萬(wàn)畝，100 km長(zhǎng)的干渠上，農(nóng)渠分水口300多處，用水管理和用水計(jì)量難度大。浙中地區(qū)村級(jí)區(qū)域，往往是較為獨(dú)立的末級(jí)灌溉單元，金華市各地多采用一村一計(jì)量模式或者典型計(jì)量逐步擴(kuò)展模式。浦江縣全縣有409個(gè)村，目前已布設(shè)各類量水設(shè)施390處，基本達(dá)到一村一計(jì)量。武義縣則采取逐步推進(jìn)的模式，現(xiàn)在每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)選典型田塊設(shè)量水設(shè)施，同時(shí)結(jié)合灌區(qū)建設(shè)和小型農(nóng)田水利工程建設(shè)同步配套計(jì)量設(shè)施，計(jì)劃到2020年也達(dá)到一村一計(jì)量。

浙中地區(qū)降雨充沛，農(nóng)業(yè)灌溉用水習(xí)慣粗放，因此農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的一個(gè)重要任務(wù)是強(qiáng)化農(nóng)戶的節(jié)水意識(shí)和培養(yǎng)節(jié)水習(xí)慣?？紤]到丘陵盆地區(qū)灌區(qū)渠系復(fù)雜、小農(nóng)戶耕作較為普遍，為此全市推行 “一把鋤頭管水”，設(shè)專職放水員，由農(nóng)戶分散無(wú)序灌水轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏?jì)劃有序統(tǒng)一管水?！耙话唁z頭管水”，水管得好不好與放水員責(zé)任心密切相關(guān)，因此各地普遍建立了農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，“定額內(nèi)用水獎(jiǎng)勵(lì)，超定格加價(jià)收取”，即對(duì)年度灌溉用水低于定額用水量的給予節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于超定額用水的給予一定的罰款，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)或超額罰款直接兌現(xiàn)給放水員或者與放水員工資掛鉤，有效地調(diào)動(dòng)了放水員管水積極性。浦江縣分三檔分別給予3元/畝、5元/畝和 8元/畝的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，超定額20%以上的給予成本水價(jià)1.5倍的罰款。由于節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)針對(duì)放水員，財(cái)政投入不多，效果顯著。浦江縣2016年水稻試點(diǎn)面積1 000畝，畝均節(jié)水量172 m3，節(jié)水21.5%，管理節(jié)水效果顯著。

農(nóng)業(yè)灌溉用水定額管理是節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)，浙江省專門(mén)出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)用水定額》(DB33/T 769—2016)，是農(nóng)業(yè)灌溉定額管理的依據(jù)?？紤]到農(nóng)戶習(xí)慣粗放灌水的現(xiàn)實(shí)和農(nóng)業(yè)節(jié)水習(xí)慣是逐步培養(yǎng)的過(guò)程，各地在《農(nóng)業(yè)用水定額》給定定額基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，讓放水員經(jīng)過(guò)努力能夠達(dá)到而不至于放棄努力，經(jīng)過(guò)2～3年過(guò)渡，定額控制逐步達(dá)到《農(nóng)業(yè)用水定額》要求。

四、綜合改革與宣傳發(fā)動(dòng)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是多舉措的綜合改革，除終端管理組織、維修養(yǎng)護(hù)精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)三大核心工作外，金華市全面推進(jìn)了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革分級(jí)考核機(jī)制，落實(shí)工作責(zé)任和績(jī)效評(píng)估考核；加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與配套，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供基礎(chǔ)支撐；同步有序推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革和建立水權(quán)制度，推行總量控制和定額管理。

宣傳發(fā)動(dòng)是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的一個(gè)重要方面，各地積極采取多種途徑加強(qiáng)水價(jià)改革宣傳和節(jié)水技術(shù)推廣工作，讓廣大農(nóng)民能理解農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，多讓農(nóng)民感受到實(shí)實(shí)在在的好處，贏得群眾的支持，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。如浦江縣水務(wù)局和農(nóng)業(yè)局在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)過(guò)程中共同合作，將農(nóng)田灌溉“最后一公里”問(wèn)題和農(nóng)技推廣“最后一公里”問(wèn)題有機(jī)結(jié)合，通過(guò)建立“技術(shù)指導(dǎo)員＋科技示范戶＋輻射帶動(dòng)戶”技術(shù)服務(wù)模式，舉辦培訓(xùn)班、進(jìn)村入戶指導(dǎo)，全縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革迅速推行，于2018年全面完成改革任務(wù)。

通過(guò)示范試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而推廣，是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革快速推進(jìn)的有效途徑。金華全市2018年累計(jì)試點(diǎn)示范53.23萬(wàn)畝，占全市有效灌溉面積的23%。根據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革 “個(gè)十百千萬(wàn)攻堅(jiān)活動(dòng)”的要求，2019年全市擬創(chuàng)建50個(gè)左右的示范灌片(示范村)作為典型，全面提升農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的深度，對(duì)全市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)行引導(dǎo)。同時(shí)2019年新增改革面積131萬(wàn)畝，到2020年全面完成改革任務(wù)。

五、結(jié) 語(yǔ)

浙中地區(qū)小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式共存，本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，立足村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)農(nóng)場(chǎng)或者種植大戶等建立終端管理組織，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展的需要。

末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)精準(zhǔn)補(bǔ)貼由財(cái)政統(tǒng)一補(bǔ)貼，是浙中丘陵區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的進(jìn)一步深化和完善，同時(shí)結(jié)合小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)，差異化進(jìn)行補(bǔ)貼激勵(lì)，有效地提升了農(nóng)田水利工程養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政資金績(jī)效發(fā)揮，是政府扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效舉措。

“一把鋤頭管水”是浙江在實(shí)踐中探索的有效管水模式，在以激勵(lì)為核心的農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中，獎(jiǎng)罰資金直接兌現(xiàn)給放水員或者和放水員工資掛鉤，調(diào)動(dòng)了放水員積極性，管理節(jié)水效果顯著。

以金華市為代表的浙中丘陵盆地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式是在歷年農(nóng)業(yè)用水管理和農(nóng)田灌排設(shè)施管護(hù)積極探索基礎(chǔ)上逐步形成的，可操作、能落地，在南方丘陵盆地區(qū)有可借鑒性。