江西水利工程建設質(zhì)量監(jiān)督實踐與思考

劉曉海，胡永華，陳 建

（江西省水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督局，330009，南昌）

近幾年，江西省水利工程建設質(zhì)量監(jiān)督工作牢固樹立“質(zhì)量第一、安全至上”理念，全面落實質(zhì)量發(fā)展綱要，堅持質(zhì)量行為與工程實體質(zhì)量監(jiān)督并重，扎實開展水利工程建設質(zhì)量安全監(jiān)督工作，水利工程建設質(zhì)量水平穩(wěn)中有升，為保障全省大規(guī)模水利建設順利實施和質(zhì)量安全提供了強有力支撐。但是，在新時期大規(guī)模水利工程建設形勢下，質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作遇到了一些亟待破解的問題。按照“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”改革發(fā)展總基調(diào)的要求，需探索創(chuàng)新質(zhì)量安全監(jiān)督工作方式，強化行政監(jiān)管和執(zhí)法屬性，將水利工程建設質(zhì)量“強監(jiān)管”工作落到實處。

一、質(zhì)量安全監(jiān)督工作主要成效

1.質(zhì)量監(jiān)督能力建設穩(wěn)步提升

建立了省、市、縣三級質(zhì)量監(jiān)督管理體系，初步形成了工程建設質(zhì)量安全監(jiān)督網(wǎng)絡。監(jiān)督機構(gòu)能力建設得到加強，全省11個設區(qū)市水行政主管部門均設立了經(jīng)市人民政府或市編辦批準的水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)；有水利建設任務的縣（市、區(qū)）級水行政主管部門均設立了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)。全省共有400余名專、兼職人員從事質(zhì)量監(jiān)督工作。工作經(jīng)費保障機制初步形成，各級水行政主管部門均將質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費列入年度預算，并逐年增加，有效保障工作的順利開展。

2.質(zhì)量監(jiān)督管理制度日臻完善

3.質(zhì)量檢測控制體系基本形成

認真貫徹落實《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》，制定了《江西省水利工程質(zhì)量檢測單位管理辦法》《江西省水利工程質(zhì)量檢測單位乙級資質(zhì)申請材料審核實施細則（試行）》，嚴格質(zhì)量檢測資質(zhì)審批，促進水利建設質(zhì)量檢測市場主體有序發(fā)展。加強了檢測單位及其檢測活動監(jiān)督管理，制定了《江西省水利工程質(zhì)量檢測單位及其質(zhì)量檢測活動監(jiān)督檢查實施“雙隨機一公開”工作細則》，推行“雙隨機一公開”方式，強化對質(zhì)量檢測行為管控，查處違規(guī)從業(yè)行為，有效維護了江西省水利建設質(zhì)量檢測市場的穩(wěn)定。

4.質(zhì)量監(jiān)督項目管理更為規(guī)范

對工程建設項目質(zhì)量安全監(jiān)督進行規(guī)范化管理，工程建設質(zhì)量監(jiān)督管理推行做到“三個堅持”：堅持主體工程開工前，告知質(zhì)量監(jiān)督工作事項，強化提升參建單位質(zhì)量意識和質(zhì)量責任的落實；堅持強化工程建設過程中監(jiān)督檢查，采取日常巡查、專項檢查及實體質(zhì)量“飛檢”相結(jié)合的方式，加大對參建單位行為及實體質(zhì)量的管控力度，抓好質(zhì)量問題整改；堅持工程驗收質(zhì)量評價，嚴格工程驗收程序，嚴把工程建設各階段質(zhì)量核備關，有效保障了工程質(zhì)量安全可靠。

二、存在的主要問題

新時期大規(guī)模水利工程建設形勢對質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作提出了更高的要求，在不斷推進水利工程建設質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作成效、探索新方法過程中，也遇到了一些亟待破解的問題。

1.質(zhì)量安全監(jiān)督工作責權(quán)界限不清晰

有關法規(guī)文件均明確國家實行建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理制度和建設項目屬地監(jiān)督管理的原則，規(guī)定縣級以上地方人民政府交通、水利等有關部門在各自的職責范圍內(nèi)，負責對本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設工程質(zhì)量的監(jiān)督管理和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。當前江西省水利工程建設項目按照工程類別和規(guī)模等級劃分質(zhì)量與生產(chǎn)安全監(jiān)督管理權(quán)限，項目建設質(zhì)量與安全監(jiān)督未同步落實屬地監(jiān)管責任，既不利于厘清水利建設項目的質(zhì)量與安全監(jiān)督權(quán)責，也不利于省、市級水行政主管部門及質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)履行建設質(zhì)量與安全的行業(yè)監(jiān)督管理職能，且易造成屬地行業(yè)主管部門對工程建設質(zhì)量與安全行政監(jiān)管的缺位，一旦出現(xiàn)質(zhì)量安全事故，不利于精準追責。

2.質(zhì)量安全監(jiān)督工作行政執(zhí)法屬性不強

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的職責實質(zhì)僅是行政委托中的檢查行為和活動。部分水行政主管部門因未能真正認識到質(zhì)量安全監(jiān)督工作的行政屬性和監(jiān)督管理職責，存在把質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)視為參建單位的現(xiàn)象。表現(xiàn)為對質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全違規(guī)行為鮮有處罰，認為是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的事，導致現(xiàn)場檢查與執(zhí)法脫節(jié)。只有讓質(zhì)量安全監(jiān)督工作回歸行政職能，其權(quán)威性才能真正建立起來，并且還可以有效解決水利工程建設質(zhì)量安全監(jiān)督工作“同體監(jiān)督”的問題。所謂“同體監(jiān)督”，是水利行業(yè)的一種較為普遍現(xiàn)象，因水利項目大多是公益項目，水利部門負責人擔任項目法人，且又是本部門授權(quán)的機構(gòu)負責質(zhì)量監(jiān)督，就形成了“站長監(jiān)督局長，下級監(jiān)督上級”的現(xiàn)象，進而導致“監(jiān)督揭短”和“行政護短”的矛盾。有的項目因未能正確處理好工程建設質(zhì)量安全與進度的關系，也存在“護短”現(xiàn)象，導致質(zhì)量安全監(jiān)督工作處于被動。質(zhì)量安全監(jiān)督工作回歸行政屬性，由水行政主管部門對參建單位質(zhì)量安全行為實施監(jiān)督，加強對工程建設違法違規(guī)行為的行政執(zhí)法，才能對水利工程建設市場形成震懾，促進水利建設市場健康有序良性發(fā)展。

3.基層質(zhì)量監(jiān)督隊伍不穩(wěn)定且檢查方式單一

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)責任大但又缺乏執(zhí)法屬性和權(quán)威性，工作被動，對技術干部缺乏吸引力，甚至存在有些水利技術干部拒絕調(diào)整到質(zhì)量監(jiān)督崗位工作，極不利于基層質(zhì)量監(jiān)督干部隊伍建設。有些市縣雖然設立了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，但專職、專業(yè)人員匱乏。水利工程建設質(zhì)量安全監(jiān)督工作專業(yè)技術性極強，涵蓋面廣，涉及水利水電工程建筑、施工、金屬結(jié)構(gòu)、機電、地質(zhì)、電氣、檢測、質(zhì)量、安全等專業(yè)，有的項目施工質(zhì)量安全問題判定難度大，而從事質(zhì)量安全監(jiān)督工作的人員限于自身工作經(jīng)驗及專業(yè)知識，難以做到面面俱到，更無法包辦一切。然而目前開展質(zhì)量安全監(jiān)督工作的方式方法極為單一，僅僅依靠質(zhì)量監(jiān)督人員的定期巡查，限于經(jīng)費和制度等多方面原因，無法采用質(zhì)量監(jiān)督抽檢、購買服務和聘請技術專家開展專項檢查等方式，不利于質(zhì)量安全監(jiān)督工作的有效開展。

4.水利建設市場環(huán)境不良且監(jiān)管難度大

一是江西省水利工程建設單位（項目法人）絕大多數(shù)為臨時抽調(diào)人員組建的機構(gòu)，與項目法人承擔質(zhì)量安全首要責任的要求存在較大差距。特別是各級政府“簡政放權(quán)”，部分縣市區(qū)將中小型水利工程項目的建設，下放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體實施，專業(yè)人員匱乏，且無建設管理經(jīng)驗，現(xiàn)場管理和技術力量薄弱，難以對工程建設現(xiàn)場質(zhì)量安全實施有效管控，導致問題未能遏制在萌芽期，建設質(zhì)量安全管理方面的問題易發(fā)多發(fā)。

二是市場準入要求不高。工程招標投標存在不誠信問題，且工程實體質(zhì)量、現(xiàn)場安全生產(chǎn)和參建單位質(zhì)量行為與招標投標無直接掛鉤，導致水利建設質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作難度加大?！皰熳C”現(xiàn)象的存在，導致施工、監(jiān)理單位投標承諾的主要管理人員缺位或不能按要求到崗。比如一些小型水利工程，工地上基本都是農(nóng)民工，現(xiàn)場鮮見施工單位的項目經(jīng)理及技術人員。參建單位的質(zhì)量管理機構(gòu)和安全管理機構(gòu)組建不健全或不規(guī)范，未落實專職質(zhì)量管理人員和安全管理人員。加上施工單位專業(yè)技術人員不穩(wěn)定等一系列問題，極不利于工程現(xiàn)場質(zhì)量安全管理。而參建單位最大化地追求直接利潤，導致質(zhì)量安全管理方面投入不足，質(zhì)量安全意識淡薄。部分項目法人對工程設計和監(jiān)理的取費偏低或不合理壓價，導致設計前期工作深度不夠，現(xiàn)場監(jiān)理人員履職能力參差不齊，有的項目監(jiān)理人員履職不到位，未能真正發(fā)揮監(jiān)理作用，僅僅成為一道需要完成的基建程序。

三是對水利建設市場執(zhí)法未能形成常態(tài)，違法成本低，未能形成優(yōu)勝劣汰的良性機制?！皩掃M寬出”的現(xiàn)實導致建設市場魚龍混雜，既不利于市場本身的健康培育和有序良性發(fā)展，更不利于對工程建設質(zhì)量與安全的管控。

內(nèi)科治療 內(nèi)科療法包括細心喂養(yǎng)的飲食療法，每隔2～3小時進食1次，定時溫鹽水洗胃，每次進食前15分鐘服用阿托品類解痙劑配合進行治療。這種療法需要長期護理，住院2～3個月，很容易遭受感染，效果進展甚慢且不可靠。目前僅有少數(shù)學者仍主張采用內(nèi)科治療。

三、思考與對策

1.強化水利建設工程質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法屬性

一是厘清質(zhì)量安全監(jiān)督事權(quán)，按照建設工程項目主管權(quán)限屬地管理原則，劃分水利工程建設項目質(zhì)量監(jiān)督事權(quán)，落實建設項目質(zhì)量安全屬地監(jiān)管責任。同時，強化上級對下級水行政主管部門落實工程建設質(zhì)量監(jiān)督管理職責情況的監(jiān)督檢查。

二是推進水利工程建設質(zhì)量監(jiān)督體制機制改革，進一步明確水利建設工程質(zhì)量監(jiān)督工作定位，突出強化政府行政監(jiān)督管理職能這一屬性，理順質(zhì)量監(jiān)督工作的主要職責和任務內(nèi)容，抓緊修改完善水利建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，改進質(zhì)量監(jiān)督工作方式方法，以適應新時代水利工程建設管理的需要。

2.強化水利建設工程質(zhì)量主體責任落實

突出強化水利建設工程建設單位(項目法人)首要責任的落實，要改變當前水利工程建設項目建設主體形式單一、履職能力管理能力不足等突出問題。積極推行工程建設總承包建設管理模式，要加快完善水利工程建設項目總承包建設管理制度，明確工程總承包單位在工程建設中的法定質(zhì)量責任和義務，規(guī)范工程總承包管理的組織機構(gòu)及其責任、工作權(quán)限等，規(guī)范水利工程建設項目總承包管理行為。同時，實行工程質(zhì)量終身責任承諾制和公示制，建立工程質(zhì)量終身責任信息檔案，加強質(zhì)量終身責任制實施情況的監(jiān)督檢查，強化各參建單位工程質(zhì)量終身責任的落實。

3.持續(xù)深化水利建設市場專項治理

一要嚴格水利建設市場準入機制，嚴把市場準入關。同時，加大對水利建設市場主體及其行為的行政監(jiān)督檢查力度，全面推行“雙隨機一公開”行政監(jiān)督檢查方式，加大對違規(guī)行為的處罰力度。

二要進一步規(guī)范工程建設項目招標投標行為，嚴厲打擊非法轉(zhuǎn)包、違法分包行為。

三要切實開展好水利工程建設領域?qū)I(yè)技術人員職業(yè)資格 “掛證”等違法違規(guī)行為專項整治，從根本上改變“人證分離”現(xiàn)象,促進水利建設市場主體回歸。

四要建立誠信激勵約束機制，依法對守法誠信行為給予激勵，對違法失信行為進行懲處。培育崇尚誠信的良好建設市場氛圍，形成規(guī)范水利建設市場的長效機制。

4.強化水利建設工程質(zhì)量管理基礎工作

一是按照新時代質(zhì)量工作的新要求和“放管服”改革的新要求，抓緊修改完善水利建設工程質(zhì)量管理制度，進一步明確質(zhì)量管理工作體制機制。建議對《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》等規(guī)章進行修改，同時要對相應規(guī)程規(guī)范進行修改，以更好地適應改革發(fā)展的需要，規(guī)范指導有效開展質(zhì)量管理工作。

二是建立水利工程建設質(zhì)量分析報告制度，統(tǒng)一水利工程質(zhì)量分析評價指標體系，定期開展質(zhì)量分析評價工作，發(fā)布質(zhì)量狀況分析報告。

三是依托“智慧水利”，加快推動水利建設質(zhì)量信息管理系統(tǒng)建設，提升質(zhì)量信息共享和動態(tài)監(jiān)管、質(zhì)量風險預警、突發(fā)事件應對、質(zhì)量信用管理的效能。

四是積極推進水利工程質(zhì)量管理標準化工作，依據(jù)有關法律法規(guī)和工程建設標準，從工程開工到竣工驗收備案的全過程，對工程參建各方主體的質(zhì)量行為和工程實體質(zhì)量控制實行規(guī)范化管理，積極培育質(zhì)量管理標準化示范工程，發(fā)揮示范帶動作用，不斷促進水利工程質(zhì)量整體水平提升。