推進河湖強監(jiān)管的認識與思考

王冠軍，劉小勇

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

江河湖泊具有泄洪蓄洪、資源供給、生態(tài)支撐、景觀文化等重要功能。保護江河湖泊，維護河湖健康生命，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發(fā)展。2016年以來，習近平總書記主持召開會議，先后審議通過了《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，在全國江河湖泊全面推行河長制湖長制，建立地方黨政領導牽頭的河湖管理保護責任體系和相應的制度體系，有力推進了河湖治理保護各項工作。

當前，我國治水主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉化，水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管是今后一個時期水利改革發(fā)展的總基調。2019年全國水利工作會議上，鄂竟平部長指出，要打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，聚焦管好“盛水的盆”和 “盆里的水”，向河湖管理頑疾宣戰(zhàn)。以河長制湖長制為抓手，強化河湖監(jiān)管，是水利行業(yè)強監(jiān)管的突破口，也是解決河湖突出問題、打好河湖管理攻堅戰(zhàn)的根本措施。

一、強監(jiān)管是維護河湖健康的現(xiàn)實需要

1.各類河湖頑疾嚴重威脅河湖健康

習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會的講話中指出，“長江病了，而且病得還不輕”，直指長江沿線的非法排污、非法碼頭、非法采砂等破壞河湖生態(tài)環(huán)境的行為。事實上，過去一個時期以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，在GDP剛性增長模式的導引下，很多地方資源開發(fā)與環(huán)境保護失衡，人水爭地、侵占河湖、超標排污等現(xiàn)象普遍存在，河湖水環(huán)境、水生態(tài)問題不斷積累，成為屢治屢犯的頑疾，嚴重損害河湖功能，威脅河湖健康。這些問題主要集中在“盛水的盆”和“盆中的水”兩個方面。

①在“盛水的盆”方面，突出問題是圍湖造田、圍湖造地，導致河湖生態(tài)空間縮小，行洪不暢，水體自凈能力下降，一些河湖水體完全消失。據(jù)統(tǒng)計，1950年以來全國水面面積大于10 km2的635個湖泊中，有231個發(fā)生了不同程度的萎縮，總萎縮面積1.4萬km2，約占現(xiàn)有湖泊面積的18%，儲水量減少517億m3。

破壞“盆”的另一個嚴重問題是侵占河湖岸線?！皝y占、亂采、亂堆、亂建”等“四亂”現(xiàn)象普遍，水域岸線過度開發(fā)、占而不用、多占少用、深水淺用等問題突出，有的河流（河段）不到1 km就有一座碼頭。過去一個時期，有的河湖水域非法采砂、非法圈圩、非法圍網(wǎng)養(yǎng)殖等問題突出，嚴重破壞河湖生態(tài)環(huán)境。

②“盆中的水”存在質量惡化和水量不足的問題。河湖水體污染導致河湖功能嚴重退化。2017年全國24.5萬km評價河長中，仍有21.5%的河段水質在Ⅲ類以下，74%的評價湖泊水質為Ⅳ～劣Ⅴ類，一些河湖水體黑臭，魚蝦絕跡，部分河流（河段）水資源功能喪失。河湖生態(tài)用水不足，也是導致河湖功能衰減退化的重要原因。北方干旱地區(qū)的一些河湖，水資源開發(fā)利用程度高，超過承載能力，有的甚至“吃干喝盡”“竭澤而漁”，導致河湖長期干涸，河流生態(tài)景觀演變?yōu)殛懙厣鷳B(tài)景觀。

2.監(jiān)管“寬松軟”是河湖亂象產(chǎn)生的重要原因

河湖問題反復出現(xiàn)，不斷積累，原因復雜。對自然規(guī)律、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律認識不足，粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，“九龍”分散治水導致的職責交叉與缺位，以及河湖監(jiān)管的“寬松軟”等，都是導致河湖頑疾難以有效根治的原因。其中河湖監(jiān)管“寬松軟”是河湖亂象產(chǎn)生的重要原因，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）對河湖監(jiān)管的認識不夠

在經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)和環(huán)境保護的思路上，以改變自然、征服自然為主，對河湖等自然資源保護的重視程度不夠。20世紀50—70年代，以解決溫飽問題為主，圍湖造田等現(xiàn)象普遍，河湖及自然濕地面積萎縮明顯。改革開放以來，以減輕洪澇災害損失和提升供水保障能力為主線，在河湖開發(fā)與保護方面出現(xiàn)一手“硬”和一手“軟”，一些涉河湖違法違規(guī)問題長期得不到解決。

（2）河湖監(jiān)管的相關制度不完善

1988年之前，缺乏系統(tǒng)的涉河湖監(jiān)管法律法規(guī)。1988年《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》相繼頒布實施，1997年《中華人民共和國防洪法》頒布實施，為管好“水”和“盆”奠定了法律基礎。但是，這些法律法規(guī)在涉河湖違法違規(guī)行為監(jiān)管方面不夠“硬”，“牙齒”不夠鋒利，如對于非法采砂，按照現(xiàn)有法律法規(guī)，僅以限額罰款的行政處罰難以制止各類偷采盜采行為。

（3）涉河湖監(jiān)管執(zhí)法存在漏洞，部分流于形式

隨著各類經(jīng)濟活動活躍，用水矛盾、用地矛盾、排污矛盾、岸線開發(fā)與保護矛盾等在一些地方十分尖銳，水資源開發(fā)利用、入河湖污染物控制、涉河湖建設項目審批等方面的法律法規(guī)并沒有嚴格執(zhí)行，如防洪法、水污染防治法、河道管理條例等明令禁止的行為并未得到有效控制，導致河湖亂象叢生、生態(tài)惡化。

3.強化河湖監(jiān)管是解決河湖突出問題的根本措施

自然資源不是取之不盡、用之不竭的資源。要解決開發(fā)與保護失衡的問題，必須要樹立綠色發(fā)展理念，建立資源環(huán)境承載能力約束機制，從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為，給自然留下自我修復的空間，給子孫后代留下青山綠水。各類河湖突出問題，主要是由于人的不當行為甚至錯誤行為引起的，既要治標又要治本，必須依法強化河湖監(jiān)管，盡快調整人的行為、糾正人的錯誤行為，從“重開發(fā)、重建設”轉向“重保護、重監(jiān)管”，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象。

①通過強監(jiān)管調整人的不當行為，從“源頭”解決問題。按照現(xiàn)有法律法規(guī)，嚴格制止各類直接破壞河湖空間與生態(tài)環(huán)境的行為，如過度取水、非法排污、非法采砂、亂占亂用等。同時，發(fā)揮水資源水環(huán)境承載能力剛性約束作用，以水定城、以水定地、以水定產(chǎn)，促進產(chǎn)業(yè)結構升級、經(jīng)濟結構調整，走高質量的綠色發(fā)展道路，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

②通過強監(jiān)管逐級夯實河湖管護責任，能有效保障河湖治理措施落地見效。問題在水里，根子在岸上。河湖問題，涉及不同部門，職能交叉責任不清會導致監(jiān)管失效。如河湖水體污染，來源于工業(yè)生產(chǎn)、城市生活、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖業(yè)以及交通航運等多個污染源，由不同部門負責，出現(xiàn)問題后很難追究責任。通過強化河湖監(jiān)管，逐級夯實管護責任，層層傳導壓力，出現(xiàn)問題后有人（或部門）來認領并協(xié)調解決，確保河湖治理各項措施能落到實處、見到實效。

③通過強監(jiān)管促進山水林田湖草系統(tǒng)治理，維護河湖健康。河湖上下游、左右岸、干支流涉及不同行政區(qū)，各地利益訴求不同，管理保護步調不一致，統(tǒng)籌協(xié)調難度大。通過強化河湖監(jiān)管，明確屬地責任，強化指標監(jiān)測和斷面考核，倒逼各地統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，打破行政區(qū)域壁壘，從流域整體性和河湖生態(tài)系統(tǒng)性著眼，實現(xiàn)上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)治、共建共享，維護河湖健康。

二、河湖長制為河湖強監(jiān)管提供運行平臺和制度保障

1.河湖長制在河湖監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用

《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》明確要求，由各級黨政負責同志擔任河湖長，作為河湖治理的直接責任人。截至2018年年底，全國已全面建立了河長制湖長制，很多河湖實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”、從“分散管”到“統(tǒng)一管”、從“管不住”到“管得好”的轉變，不少地方黨政主要負責同志主動將問題突出的 “老大難”河湖作為自己的“責任田”，一把手抓，抓一把手，逐級夯實責任、強化監(jiān)管，有效解決了長期積累的河湖生態(tài)環(huán)境問題，原來臟亂差的河湖變成老百姓休閑散步的親水公園。如浙江省麗水市依托河長制，由河長牽頭組織有關部門對城市黑臭河流進行綜合整治，由過去的劣Ⅴ類水質提高到現(xiàn)在的Ⅳ類甚至Ⅲ類，野生魚蝦重新回到河里，得到群眾的普遍好評。

2.河湖長制破解了河湖監(jiān)管的瓶頸約束

優(yōu)美的河湖生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品特性。長期以來，責任主體不清和權力責任不匹配的問題，制約了河湖監(jiān)管實施。在現(xiàn)有制度框架下，河湖長制有效破解了河湖監(jiān)管的兩大瓶頸約束，為河湖強監(jiān)管措施落地提供了保障。

（1）破解了河湖管護責任主體模糊不清的難題

《中華人民共和國憲法》明確，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。實際管理中，水資源涉及水利、環(huán)保、國土、住建等不同部門，河湖水域岸線涉及水利、交通、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，監(jiān)管過程中被監(jiān)管的對象不清晰，導致河湖管理出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。此外，部門、機構具有集體決策特點，河湖監(jiān)管不力的責任主體被虛化，在追究監(jiān)管責任時往往被泛化處理，有時候會不了了之。通過分級分段設立河湖長，由各級黨政負責同志作為河湖管護直接責任人，形成強有力的監(jiān)管壓力傳導機制，確保各級責任主體真正重視河湖治理保護工作，切實解決河湖突出問題。

（2）破解了監(jiān)管過程中權力與責任不匹配的問題

河湖突出問題涉及不同部門不同行業(yè)，有些是歷史遺留問題，有些是為地方經(jīng)濟快速發(fā)展做出了 “犧牲”，還有一些是利益驅使下的冒險行為。這些問題對“水”和“盆”造成嚴重損害，其原因涉及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的平衡問題，涉及城市及產(chǎn)業(yè)布局問題，涉及行業(yè)及區(qū)域統(tǒng)籌問題，單從行業(yè)的角度強化監(jiān)管，對地方各級水行政主管部門進行督導考核、問責追責，難以取得預期效果，甚至會挫傷各級水利干部的積極性。通過由黨政負責同志擔任河湖長，一方面能夠通過行政權力協(xié)調部門之間、區(qū)域之間協(xié)同推進，解決復雜的河湖問題；另一方面，由上級河湖長對同級部門和下級河湖長進行考核甚至問責，有效解決了被監(jiān)管對象責任與權力不匹配的問題，形成務實、高效的河湖監(jiān)管體系。

3.河湖長制搭建了河湖強監(jiān)管的基礎平臺

目前，河湖長制工作進入從“有名”到“有實”轉變、實現(xiàn)名實相副的新時期。通過建立河湖長制組織體系，健全河湖管理相關制度，強化對河湖長的考核問責，切實解決了河湖監(jiān)管“寬松軟”的問題，夯實了新時期河湖強監(jiān)管的基礎平臺。

①全國共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖長30多萬名，省、市、縣成立了河長辦，為強化河湖監(jiān)管提供了堅實的組織和人員保障。按照河湖長制現(xiàn)有制度設計，由上級河湖長對相關部門和下一級河湖長履職情況進行督導、對目標任務完成情況進行考核，河湖監(jiān)管的主體和被監(jiān)管對象由行業(yè)部門轉移至地方各級黨委政府，形成權力責任相匹配的監(jiān)管格局，大大提升了河湖監(jiān)管效能。

②建立健全了河湖監(jiān)管的相關制度。圍繞保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)的主要任務，明確了具體監(jiān)管事項與工作要求，將河湖長履職情況、部門涉河湖項目行政許可及審批情況、民事行為主體涉河湖違法違規(guī)查處情況以及河湖保護與生態(tài)治理修復情況等，納入監(jiān)管范圍。

③在河湖長制工作實踐中，探索形成了明察暗訪相結合的監(jiān)管方式。既可以通過已建立的監(jiān)督檢查、考核評估等機制，強化涉河湖違法違規(guī)行為的監(jiān)管，也可以采取“不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場”的方式，了解河湖治理實際情況，打破了原來形式化、樣板化的監(jiān)管模式。同時，設立河湖長公示牌，通過公布電話或者設置APP等方式，鼓勵媒體、群眾對破壞和污染河湖的行為以及解決河湖突出問題、開展河湖治理保護不力的河湖長進行監(jiān)督舉報，形成良好的公眾監(jiān)督氛圍，確保河湖治理各項任務落到實處，實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”，為群眾提供更多的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。

三、強化河湖監(jiān)管，確保河湖治理取得實效

打好河湖管理攻堅戰(zhàn)，聚焦管好“盛水的盆”和“盆中的水”，要按照現(xiàn)有制度設計，切實發(fā)揮各級河湖長的作用，集中解決河湖“亂占、亂采、亂堆、亂建”等“四亂”問題，管好河道湖泊空間及水域岸線，著力解決“水多、水少、水臟、水渾”等問題，管好河道湖泊中的水體，推動河湖面貌明顯改善。

1.確?！扒逅膩y”取得實效

2018年7月，水利部在全國范圍內部署對亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖突出問題開展專項清理整治行動，要求對第一次全國水利普查流域面積1 000 km2以上河流、水面面積1 km2以上湖泊的“四亂”問題進行全面摸查和清理整治。

該項工作時間緊、任務重、難度大，需要以河湖長制為抓手，逐級落實監(jiān)管責任，管好“盛水的盆”，讓河湖水域及岸線干凈整潔。盡快完成河湖管理范圍劃定工作，明確河湖管理邊界，補齊河湖監(jiān)管短板。按照水利部部署，集中清理非法侵占水域灘地、非法采砂、非法堆放固體廢棄物、非法排污以及河道內非法建筑物等，嚴格按照時間節(jié)點和任務要求，逐級強化監(jiān)管，對未按時完成任務或者弄虛作假的進行問責。組織編制岸線保護和采砂管理規(guī)劃，強化對各級涉河湖岸線行政審批的監(jiān)管，對手續(xù)不全、未批先建等行為嚴肅查處，對岸線占而不用、多占少用等要摸底調查，明確整改期限，確保有序開發(fā)。

2.推進河湖水體的治理保護

圍繞河湖長制各項任務落實，統(tǒng)籌推進對“盆中的水”的監(jiān)管，有效防范“水多”、防治“水少”、整治“水臟”、減少“水渾”。

這些問題的監(jiān)管范圍涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。由各級河湖長負責，統(tǒng)籌謀劃，短期集中整治與長期系統(tǒng)治理相結合，從根子上解決當前突出的水問題。短期看，監(jiān)管的重點是保障河道生態(tài)用水、禁止污水直排入河、清理肥水養(yǎng)殖等，有效解決河湖干涸、水體黑臭、魚蝦絕跡等突出問題。長期看，監(jiān)管重點為落實綠色發(fā)展理念、調整經(jīng)濟發(fā)展模式、升級產(chǎn)業(yè)結構、開展山水林田湖草系統(tǒng)治理，努力形成有利于河湖健康的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式，推動河湖生態(tài)環(huán)境發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化，讓干凈、整潔、生態(tài)的河湖成為美麗中國的新名片。

3.加快河湖管理立法

河湖長制在河湖強監(jiān)管實踐中發(fā)揮了明顯作用，一些省份頒布實施了河湖長制的地方法規(guī)，實現(xiàn)河湖強監(jiān)管有法可依。為進一步強化河湖強監(jiān)管，亟須加快水法、河道管理條例等法律法規(guī)的修訂，將河湖長制好的做法納入法律法規(guī)，進一步完善河湖管理體制，明確河湖管護責任，建立健全河湖管理機構，強化河湖規(guī)劃的剛性約束，完善河道采砂、涉河建設項目、河道清障等監(jiān)管制度，夯實河湖強監(jiān)管的法治基礎，讓河湖強監(jiān)管有法可依、落到實處。