縣級(jí)政府投資項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

樊志軍

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家實(shí)施脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略要求，政府投資項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量越來(lái)越大。進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)深化改革，提高政府投資績(jī)效等方面都具有十分重要的作用。在近兩年的審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府投資項(xiàng)目在建設(shè)程序、招標(biāo)投標(biāo)、工程實(shí)施管理、合同管理等環(huán)節(jié)存在一些亟需解決的問(wèn)題。

縣級(jí)政府投資項(xiàng)目管理中存在的主要問(wèn)題

（一）建設(shè)程序方面

1.基本建設(shè)程序不規(guī)范。項(xiàng)目建設(shè)須經(jīng)歷項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、工程施工等多個(gè)階段，按批準(zhǔn)的概算投資建設(shè)。個(gè)別項(xiàng)目未履行必要建設(shè)程序就開工建設(shè)，邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊變更，對(duì)變更的必要性和合理性缺乏論證和監(jiān)督，對(duì)變更造成的損失浪費(fèi)無(wú)相應(yīng)的制約，工程造價(jià)超過(guò)批準(zhǔn)的投資額度，投資效益較差。某市政道路建設(shè)項(xiàng)目，由于前期缺乏對(duì)設(shè)計(jì)合理性的論證，導(dǎo)致施工過(guò)程中多次變更，造成損失浪費(fèi)，投資效益差;部分項(xiàng)目單位執(zhí)行國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃意識(shí)不強(qiáng)，在項(xiàng)目批復(fù)、投資計(jì)劃下達(dá)后，未經(jīng)原審批部門批準(zhǔn)，擅自要求設(shè)計(jì)單位修改設(shè)計(jì)文件;部分項(xiàng)目單位對(duì)監(jiān)理工作認(rèn)識(shí)不足，或?yàn)榱私档屯顿Y成本，減少辦事環(huán)節(jié)，不按規(guī)定實(shí)行工程監(jiān)理制度。

2.項(xiàng)目前期地質(zhì)勘測(cè)不到位。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分，地質(zhì)勘測(cè)不細(xì)致或未進(jìn)行地質(zhì)勘測(cè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)或工程結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變更，造成工程停工延誤工期，增加投資額。某保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，由于地質(zhì)勘測(cè)不到位，基槽開挖至設(shè)計(jì)標(biāo)高后，發(fā)現(xiàn)地質(zhì)情況與地勘報(bào)告不符，造成基礎(chǔ)設(shè)計(jì)變更和停窩工;某單位業(yè)務(wù)技術(shù)用房建設(shè)項(xiàng)目，由于地質(zhì)勘察單位失誤，基礎(chǔ)設(shè)計(jì)與實(shí)際地質(zhì)要求不符，造成基礎(chǔ)設(shè)計(jì)變更和施工單位停窩工。

3.擅自擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容。部分項(xiàng)目單位為了追求裝飾裝修效果，未經(jīng)審批擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)裝修標(biāo)準(zhǔn)，增加計(jì)劃外工程;部分項(xiàng)目單位不及時(shí)辦理工程變更手續(xù)，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致工程造價(jià)增加;部分已批復(fù)項(xiàng)目未按期開工建設(shè)，引起征地拆遷、人工費(fèi)、材料費(fèi)等發(fā)生變化;部分項(xiàng)目設(shè)備選型、主要材料選用發(fā)生重大調(diào)整，部分項(xiàng)目由于政策因素、價(jià)格波動(dòng)以及不可抗力等情形引起投資變化等。

（二）工程招標(biāo)投標(biāo)方面

1.監(jiān)管部門職責(zé)落實(shí)不到位。招投標(biāo)行業(yè)監(jiān)管部門如住建局、交通局、水務(wù)局均承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，部分監(jiān)管部門未制定招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督檢查計(jì)劃，也未開展定期（或不定期）對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，縣招標(biāo)辦監(jiān)管力量與任務(wù)不平衡，在招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管上存在缺位，以上原因造成縣級(jí)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)存在較多問(wèn)題。

2.招投標(biāo)活動(dòng)組織和實(shí)施環(huán)節(jié)亟待規(guī)范。建設(shè)單位勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)，未經(jīng)批準(zhǔn)邀請(qǐng)招標(biāo)，虛假招標(biāo)，未按規(guī)定組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)等;招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)收取投標(biāo)保證金，招標(biāo)公告、中標(biāo)公告內(nèi)容不完整，招投標(biāo)檔案資料不規(guī)范等;投標(biāo)企業(yè)圍標(biāo)串標(biāo)，資格審查中弄虛作假等。

（三）工程實(shí)施管理方面

1.未辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。部分項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)程序不熟悉，質(zhì)量控制意識(shí)不強(qiáng);或人為因素簡(jiǎn)化辦事流程，不按規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。

2.建設(shè)單位投資控制意識(shí)淡薄。部分項(xiàng)目建設(shè)單位缺乏成本控制意識(shí)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)未進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研和預(yù)期分析，未對(duì)設(shè)計(jì)單位提出合理的造價(jià)指標(biāo)，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)未進(jìn)行有效的造價(jià)控制;部分項(xiàng)目管理或建設(shè)單位負(fù)責(zé)人責(zé)任心不強(qiáng)，不重視工程造價(jià)管理工作;一些重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)間緊任務(wù)重，建設(shè)單位為了趕進(jìn)度，對(duì)施工單位提出的設(shè)計(jì)變更、工程量及材料價(jià)格簽證等增加的投資重視程度不夠，如某保障性住房項(xiàng)目為多層樓房，設(shè)計(jì)單位未合理考慮保障性住房保障對(duì)象及縣財(cái)政的經(jīng)濟(jì)承受性，設(shè)計(jì)房屋結(jié)構(gòu)為現(xiàn)澆混凝土梁、柱、板，鋼筋混凝土含量大，嚴(yán)重脫離實(shí)際。

3.施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)不合理。目前縣級(jí)尚未建立項(xiàng)目工程勘測(cè)、設(shè)計(jì)等相關(guān)中介服務(wù)超市，在建設(shè)項(xiàng)目的勘測(cè)、設(shè)計(jì)單位選擇上，一部分達(dá)到國(guó)家規(guī)定限額的依法進(jìn)行了招投標(biāo)，其余的由建設(shè)單位自行決定，不利于擇優(yōu)選擇設(shè)計(jì)單位、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案;設(shè)計(jì)費(fèi)的收取與工程投資有直接關(guān)系，部分設(shè)計(jì)單位為了多計(jì)設(shè)計(jì)費(fèi)、降低設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)而采取相對(duì)保守的設(shè)計(jì)，脫離實(shí)際導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高;部分設(shè)計(jì)單位存在套用資質(zhì)現(xiàn)象，設(shè)計(jì)人員對(duì)擬建項(xiàng)目了解不夠，出具的設(shè)計(jì)圖紙與建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況不符，設(shè)計(jì)變更后造成施工工藝和工程量發(fā)生較大變化，增加了投資額度，如某道路建設(shè)項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)單位對(duì)圖紙審查和專家評(píng)審意見(jiàn)未予以充分考慮采納，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所處的地理位置和交通通行實(shí)際情況考慮不周，所設(shè)計(jì)的道路基層施工難度大，養(yǎng)護(hù)周期長(zhǎng)，該設(shè)計(jì)未充分考慮新舊路面的坡度銜接問(wèn)題，實(shí)際施工中屢屢出現(xiàn)工程變更。

4.預(yù)算編審不規(guī)范。部分建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算編制及預(yù)算評(píng)審偏離實(shí)際，由于對(duì)材料價(jià)格掌握不準(zhǔn)或?qū)υO(shè)計(jì)文件理解偏差，導(dǎo)致主要材料單價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格相差較大;為了達(dá)到項(xiàng)目批復(fù)等原因，人為降低材料單價(jià)或綜合單價(jià)報(bào)價(jià)，導(dǎo)致工程最終決算價(jià)格與招投標(biāo)價(jià)差異較大;個(gè)別項(xiàng)目為了單純追求審減率，項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審時(shí)大幅度壓縮工程量、材料單價(jià)或綜合單價(jià)，造成潛在的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。

5.建設(shè)單位管理制度不健全。部分建設(shè)單位未制定或落實(shí)相關(guān)管理制度，建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組分工不明確、職責(zé)權(quán)限不清;由于缺乏一定的工程專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)有關(guān)隱蔽工程、重大設(shè)計(jì)變更的影像資料、原始測(cè)量記錄等重要資料過(guò)度依賴施工、監(jiān)理單位，對(duì)工程質(zhì)量、工程資料、合同履行、造價(jià)管理等方面缺乏有效監(jiān)管，出現(xiàn)以簽證替代變更、甚至重要原始測(cè)量記錄缺失等現(xiàn)象，導(dǎo)致在竣工決算審計(jì)、審核時(shí)核實(shí)取證困難較大。

（四）合同管理方面

1.部分建設(shè)單位不依照招標(biāo)文件簽訂合同，對(duì)工程價(jià)款及其調(diào)整辦法未予約定或約定不清楚，在工程完工辦理竣工決算時(shí)產(chǎn)生矛盾和糾紛。

2.部分建設(shè)項(xiàng)目合同條款不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)于定額套用、費(fèi)用計(jì)取、材料供應(yīng)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期進(jìn)度、安全施工、結(jié)算方式、質(zhì)保期限、違約責(zé)任等主要條款約定不明確;對(duì)重大變更或材料價(jià)格發(fā)生較大波動(dòng)等情況沒(méi)有做出具體規(guī)定、或雖有約定，但未嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致投資額大幅度增加。

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)建議

（一）建立健全政府投資有關(guān)制度。要盡快制定相應(yīng)的政府投資項(xiàng)目管理辦法，建立健全建設(shè)單位內(nèi)控制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、招標(biāo)投標(biāo)、施工和工程質(zhì)量、資金籌集使用、投資績(jī)效評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行監(jiān)督管理，明確職責(zé)分工，落實(shí)具體責(zé)任;進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)程序，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益。

（二）科學(xué)合理地進(jìn)行項(xiàng)目論證，確保政府投資的經(jīng)濟(jì)性。規(guī)范建設(shè)程序，做好項(xiàng)目前期論證工作。加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)概算的審查力度，項(xiàng)目單位應(yīng)在充分論證調(diào)研后，與周邊地區(qū)的同類建設(shè)項(xiàng)目做橫向比較，與縣域內(nèi)的同類項(xiàng)目做縱向比較，結(jié)合物價(jià)、人工等漲幅因素，根據(jù)縣域?qū)嶋H情況和擬定建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)指標(biāo)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制可行性研究報(bào)告;組織相關(guān)部門和專家進(jìn)行科學(xué)合理的論證，充分聽(tīng)取和采納有效、合理的建議，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，對(duì)初步設(shè)計(jì)深度不夠的項(xiàng)目不予批復(fù)。建立健全項(xiàng)目設(shè)計(jì)論證、審核制度，各行業(yè)主管部門應(yīng)會(huì)同項(xiàng)目建設(shè)單位，通過(guò)招投標(biāo)或建立資源庫(kù)的方式擇優(yōu)選擇設(shè)計(jì)單位，組織相關(guān)部門和專家進(jìn)行科學(xué)合理的論證，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案;實(shí)行圖紙審查制度，對(duì)設(shè)計(jì)方案和施工圖設(shè)計(jì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查。建設(shè)單位應(yīng)做好前期數(shù)據(jù)采集及調(diào)研工作，通過(guò)對(duì)審計(jì)、財(cái)政部門歷年審計(jì)和評(píng)審的工程預(yù)決算數(shù)據(jù)分析，并合理考慮物價(jià)漲幅、人工費(fèi)和機(jī)械費(fèi)的政策性調(diào)整因素，提出經(jīng)濟(jì)指標(biāo)范圍供設(shè)計(jì)單位參考，有效控制工程造價(jià)。

（三）嚴(yán)格遵守建設(shè)程序，認(rèn)真細(xì)致地開展勘察工作。加強(qiáng)對(duì)勘測(cè)工作的管理。要通過(guò)招投標(biāo)或建立資源庫(kù)的方式，擇優(yōu)選擇勘察單位，并依法簽訂合同，明確責(zé)任要求，對(duì)勘察單位進(jìn)行必要的約束。以嚴(yán)謹(jǐn)周密的工作態(tài)度，做好地質(zhì)勘察工作，對(duì)地質(zhì)勘察的結(jié)果要認(rèn)真審核，嚴(yán)格把關(guān)，必要時(shí)候可以邀請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)勘察報(bào)告進(jìn)行核準(zhǔn)。各行業(yè)主管部門，切實(shí)履行監(jiān)督監(jiān)管職責(zé)，對(duì)于未履行基本建設(shè)程序，手續(xù)不完整，配套設(shè)計(jì)不全的項(xiàng)目不得開工建設(shè)，杜絕“三邊工程”（邊勘測(cè)，邊設(shè)計(jì)，邊施工）的發(fā)生。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行政府投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)審預(yù)算評(píng)審制度和最高限價(jià)審定制度，財(cái)政部門要加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審工作，以節(jié)約建設(shè)資金提高投資效益為本，掌握最新造價(jià)管理技術(shù)，動(dòng)態(tài)管理及時(shí)更新主要建設(shè)材料、設(shè)備價(jià)格，建立縣級(jí)材料信息庫(kù)，有效的控制工程成本;進(jìn)一步加強(qiáng)工作人員專業(yè)水平教育和職業(yè)道德建設(shè)，不斷提高預(yù)算評(píng)審質(zhì)量，避免預(yù)算漏項(xiàng)、減少暫定價(jià)項(xiàng)目，為建設(shè)單位編制預(yù)算和最高限價(jià)編審，進(jìn)行造價(jià)控制提供積極有效地保障。

（五）強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效考核管理，實(shí)行責(zé)任追究制度。對(duì)重點(diǎn)工程和重大項(xiàng)目應(yīng)納入年度考核，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，客觀公正地進(jìn)行測(cè)評(píng)，綜合分析評(píng)價(jià)效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等。嚴(yán)格實(shí)行績(jī)效考核管理，將政府投資建設(shè)項(xiàng)目年度績(jī)效考核結(jié)果報(bào)告黨委、政府，作為組織部門選拔任用、調(diào)整干部的重要依據(jù);做到獎(jiǎng)懲分明，賞罰有度。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目法人在項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、財(cái)務(wù)管理、工程造價(jià)、預(yù)算和決算、投資績(jī)效等方面存在重大決策失誤，管理混亂造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)以及建設(shè)過(guò)程中存在違法亂紀(jì)的問(wèn)題，嚴(yán)格依法依規(guī)予以處理問(wèn)責(zé)。

（六）強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審計(jì)。加大全過(guò)程跟蹤審計(jì)力度，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的作用，實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)。加強(qiáng)對(duì)工程預(yù)算、最高限價(jià)、合同簽訂、隱蔽工程、設(shè)計(jì)變更、工程簽證、索賠等項(xiàng)目的審計(jì)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和處理處罰力度，揭示投資管理體制和制度方面的問(wèn)題。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，核實(shí)工程造價(jià)，做到工程量計(jì)算準(zhǔn)確，要進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查和實(shí)地勘察，摸清施工情況，熟悉施工圖紙、工程變更簽證及合同等有關(guān)材料，對(duì)工程決算進(jìn)行逐項(xiàng)審查驗(yàn)證;綜合單價(jià)計(jì)價(jià)準(zhǔn)確，應(yīng)按照招標(biāo)投標(biāo)文件、工程定額及有關(guān)工程資料進(jìn)行復(fù)核，審查綜合單價(jià)的合理性、合法性，核實(shí)工程造價(jià);材料價(jià)差認(rèn)定準(zhǔn)確，對(duì)施工單位竣工結(jié)算中的材料價(jià)差進(jìn)行審核，對(duì)定額中和招標(biāo)文件中無(wú)明確規(guī)定的材料價(jià)格，應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)了解，并將了解情況與發(fā)包、承包雙方對(duì)接;通過(guò)審計(jì)使虛增工程量、高估冒算等現(xiàn)象得到有效遏止，確保財(cái)政資金的真實(shí)性、合法性、效益性。

（作者單位：延安市富縣審計(jì)局）