深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的思考

盧藝

2017年3月，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》，提出完善國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制，凸顯了國(guó)家審計(jì)作為制度性安排在國(guó)有企業(yè)監(jiān)督中的基礎(chǔ)作用。2018年3月，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中，國(guó)資委的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的相關(guān)職責(zé)劃入審計(jì)機(jī)關(guān)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)常性審計(jì)制度未全面建立，境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)，審計(jì)資源未能全面有效統(tǒng)籌，部分企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制不完善，國(guó)企審計(jì)組織方式和技術(shù)方法有待提升，未建立健全國(guó)企審計(jì)的相關(guān)配套制度和工作機(jī)制。為了更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)企國(guó)資審計(jì)中的基礎(chǔ)和保障作用，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，應(yīng)從以下幾方面重點(diǎn)推進(jìn)深化國(guó)企國(guó)資審計(jì)：

深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)實(shí)施路徑

（一）從國(guó)家治理全局的高度推動(dòng)審計(jì)理念變革，服務(wù)國(guó)企改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。審計(jì)機(jī)關(guān)開展的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)項(xiàng)目中，90%為財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，側(cè)重于對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)規(guī)范程度、經(jīng)營(yíng)效益及領(lǐng)導(dǎo)人員履職情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于國(guó)家各項(xiàng)政策措施落地、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、行業(yè)發(fā)展及國(guó)資監(jiān)管部門履行職能、越位缺位等問(wèn)題關(guān)注較少，審計(jì)思路仍集中于企業(yè)財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)的微觀領(lǐng)域，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)企國(guó)資改革等宏觀領(lǐng)域發(fā)揮作用和成果應(yīng)用相當(dāng)有限。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)審計(jì)理念變革，促進(jìn)審計(jì)思路從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，利用審計(jì)的宏觀視野，為促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（二）從完善國(guó)資國(guó)企審計(jì)監(jiān)督體系的角度，明確審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)主體地位。對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本進(jìn)行審計(jì)是憲法和審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)有企業(yè)審計(jì)中的地位和作用是其他任何審計(jì)主體都無(wú)法替代的，與其他政府部門如國(guó)資部門、財(cái)政部門組織的“出資人審計(jì)”、財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)等有本質(zhì)區(qū)別。因此，必須明確審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)企審計(jì)中的主體地位，推進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行國(guó)企審計(jì)和國(guó)資審計(jì)職能。

（三）圍繞新一輪國(guó)企改革方向和重點(diǎn)謀劃工作布局，落實(shí)企業(yè)審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模大、涉及領(lǐng)域廣，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革之后，產(chǎn)權(quán)將出現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，這從客觀上要求國(guó)企審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注改革性、經(jīng)營(yíng)性、監(jiān)管性以及責(zé)任性等審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)要圍繞新一輪國(guó)企改革的要點(diǎn)，以“管資本”為主線，圍繞國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本、境外投資以及國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，制定計(jì)劃，組織資源，采取多種形式實(shí)施多層面、多方位的審計(jì)，全面有效實(shí)現(xiàn)國(guó)企國(guó)資審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)。

（四）加強(qiáng)企業(yè)審計(jì)資源整合，改進(jìn)審計(jì)方式方法。一是加強(qiáng)企業(yè)審計(jì)資源統(tǒng)籌和應(yīng)用，形成監(jiān)督合力。在國(guó)家審計(jì)開展之前、之中都可以利用其他部門和機(jī)構(gòu)審計(jì)和監(jiān)管的成果，但要注重核查和甄別質(zhì)量，特別是對(duì)于一些重大或特殊的事項(xiàng)的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)要牽頭，與外部審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、外部監(jiān)管部門等充分溝通協(xié)作，暢通審計(jì)成果的利用渠道。二是改進(jìn)項(xiàng)目計(jì)劃和審計(jì)組織管理方式，加快信息化建設(shè)提供技術(shù)支撐。探索建立審計(jì)“一體化”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多專業(yè)有機(jī)融合、多層級(jí)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多部門高效協(xié)同;優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造，創(chuàng)新審計(jì)方式方法，采取“1+N”的組織方式深化審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)及審計(jì)信息平臺(tái)等。

（五）探索人才培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。審計(jì)機(jī)關(guān)的企業(yè)審計(jì)人才隊(duì)伍數(shù)量少、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，要堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)黨的建設(shè)、企業(yè)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，有計(jì)劃、分步驟、有重點(diǎn)地開展審計(jì)干部能力素質(zhì)提升工程，探索審計(jì)機(jī)關(guān)的企業(yè)審計(jì)干部與國(guó)資、財(cái)政、紀(jì)檢等企業(yè)監(jiān)管干部、大型國(guó)企內(nèi)部審計(jì)干部的雙向交流渠道，推動(dòng)企業(yè)審計(jì)干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升。

深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的機(jī)制創(chuàng)新

（一）以服務(wù)國(guó)家治理為目標(biāo)，以審計(jì)資源統(tǒng)籌和審計(jì)模式創(chuàng)新為抓手，形成將國(guó)企國(guó)資審計(jì)全覆蓋融入國(guó)企改革發(fā)展大局的經(jīng)常性審計(jì)工作機(jī)制。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合各級(jí)國(guó)企分布和行業(yè)實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)工作的統(tǒng)籌謀劃，摸清審計(jì)對(duì)象的基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的功能類別、資產(chǎn)規(guī)模和戰(zhàn)略地位進(jìn)行區(qū)分，從而確定重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象和審計(jì)頻次，制定國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)計(jì)劃中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，從制度上明確審計(jì)頻次，如規(guī)定對(duì)國(guó)有企業(yè)3-5年至少審計(jì)1次，對(duì)國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況任期內(nèi)至少審計(jì)1次等。加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)與其他專項(xiàng)審計(jì)的融通，將國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)收支審計(jì)與國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)、重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)等相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排，協(xié)同實(shí)施。對(duì)管理層級(jí)較多的國(guó)有企業(yè)，審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)審計(jì)一、二級(jí)企業(yè)和重大投資項(xiàng)目，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)等相結(jié)合的國(guó)企國(guó)資審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

（二）以創(chuàng)新境外審計(jì)工作機(jī)制為重點(diǎn)，以境內(nèi)外審計(jì)有機(jī)結(jié)合、探索境外審計(jì)全覆蓋為切入點(diǎn)，全面保障境外國(guó)有資產(chǎn)安全。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)境外資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督，堅(jiān)持境內(nèi)審計(jì)和境外延伸一體化，積極推動(dòng)建立境外國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理數(shù)據(jù)、資料的境內(nèi)報(bào)送和歸集制度，逐步推進(jìn)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)全覆蓋。對(duì)國(guó)有企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以綜合考慮審計(jì)經(jīng)費(fèi)、審計(jì)人員構(gòu)成、審計(jì)期限等因素，采取在境內(nèi)查閱、審核、分析有關(guān)資料和詢問(wèn)有關(guān)人員等方式為主，根據(jù)審計(jì)需要以及國(guó)際慣例、所在國(guó)（地區(qū)）法律規(guī)定等情況，赴境外進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查和審計(jì)取證為輔的方式開展。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國(guó)資監(jiān)管部門、商務(wù)部門、駐外機(jī)構(gòu)等）的審計(jì)，從體制機(jī)制上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從問(wèn)題的源頭上提出解決的對(duì)策和方法，通過(guò)倒逼的方式促進(jìn)和推動(dòng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)更好的履行職責(zé)。

（三）以審計(jì)大數(shù)據(jù)建設(shè)和案例庫(kù)建設(shè)為平臺(tái)，提升企業(yè)審計(jì)信息化水平，提高企業(yè)數(shù)字化審計(jì)建設(shè)的效率和功能。積極探索利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的途徑，加強(qiáng)智慧審計(jì)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)綜合利用力度，探索構(gòu)建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)綜合利用平臺(tái)，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施經(jīng)常性審計(jì)，加大數(shù)據(jù)集中和關(guān)聯(lián)分析力度，探索現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)作業(yè)與后臺(tái)數(shù)據(jù)分析一體化的數(shù)字化審計(jì)方式，在確保數(shù)據(jù)信息安全前提下，探索對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，推進(jìn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性的審計(jì);在做好保密工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步建立國(guó)有企業(yè)電子數(shù)據(jù)定期報(bào)送制度，運(yùn)用大數(shù)據(jù)預(yù)警和分析功能，借鑒預(yù)算執(zhí)行跟蹤管理的方法，對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)控和分析。

（四）以建立完善企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理模式為依托，形成指揮有力的企業(yè)內(nèi)審運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，為完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系提供有力支撐。審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)重視對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的組織領(lǐng)導(dǎo)，從建立完善內(nèi)審機(jī)構(gòu)、建立總審計(jì)師制度、建立內(nèi)審報(bào)告制度等三個(gè)層面完善國(guó)企內(nèi)部審計(jì)工作。一是督促國(guó)有企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，完善內(nèi)部審計(jì)管理體制，建立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有與職責(zé)相匹配的專業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員。二是在大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部配備總審計(jì)師，專職負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作，具體包括內(nèi)部審計(jì)的工作計(jì)劃審批、項(xiàng)目管理及質(zhì)量審核、報(bào)告批準(zhǔn)和發(fā)布、審計(jì)整改、案件移送、重大審計(jì)信息審核及上報(bào)等工作。三是探索并推動(dòng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向企業(yè)黨組織、董事會(huì)負(fù)責(zé)和定期報(bào)告工作機(jī)制，每年由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)提出內(nèi)部審計(jì)工作報(bào)告，并提交同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行檢查。

（五）以部門聯(lián)動(dòng)、信息共享和協(xié)同監(jiān)管為目標(biāo)，建立健全配套機(jī)制，構(gòu)建國(guó)企國(guó)資市場(chǎng)化、法治化、信息化監(jiān)管方式。國(guó)有企業(yè)經(jīng)常性審計(jì)制度的實(shí)施，要求建立相關(guān)部門和單位的協(xié)調(diào)制度，構(gòu)建全面科學(xué)的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系。一是要加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)與相關(guān)監(jiān)管部門如國(guó)資監(jiān)管、巡視巡查、紀(jì)檢監(jiān)察、組織等相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全相關(guān)信息共享、案件移送反饋等機(jī)制，形成各部門共同促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)資監(jiān)督的機(jī)制。二是探討建立軍地審計(jì)部門溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)合審計(jì)機(jī)制。在軍辦企業(yè)和軍工產(chǎn)品生產(chǎn)制造較為集中的地區(qū)，審計(jì)部門可探索建立軍地對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)的協(xié)作機(jī)制，建立信息共享機(jī)制、建立重大事項(xiàng)協(xié)商機(jī)制、建立問(wèn)題線索移送機(jī)制、建立聯(lián)合審計(jì)機(jī)制等，形成完整的監(jiān)督鏈條。三是探討建立異地審計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制。按照法律法規(guī)要求進(jìn)一步簡(jiǎn)化審計(jì)機(jī)關(guān)在異地對(duì)工商、稅務(wù)、銀行、房產(chǎn)等相關(guān)信息查詢程序，以及與當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門、國(guó)資監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的信息共享和聯(lián)合審計(jì)機(jī)制，提升異地延伸審計(jì)效率和效果。

（六）以強(qiáng)化審計(jì)整改的制度建設(shè)、強(qiáng)化責(zé)任追究為重點(diǎn)，落實(shí)審計(jì)決定執(zhí)行、責(zé)任追究和移送案件部門聯(lián)動(dòng)查處制度，建立完善企業(yè)長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是推進(jìn)建立審計(jì)整改閉環(huán)管理機(jī)制，著力解決審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問(wèn)題。積極協(xié)調(diào)國(guó)資部門，努力營(yíng)造主管領(lǐng)導(dǎo)重視整改、有關(guān)部門聯(lián)合整改、審計(jì)機(jī)關(guān)督促整改的良好環(huán)境;加強(qiáng)審中即改，在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立即采取有效措施，督促被審計(jì)單位積極進(jìn)行整改;加強(qiáng)審后促改。細(xì)化審計(jì)整改措施和流程，重點(diǎn)對(duì)審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)和問(wèn)責(zé)制度、審計(jì)結(jié)果和審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用制度要細(xì)化，真正達(dá)到“治已病、防未病”的目的。二是健全審計(jì)整改責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)肅整改問(wèn)責(zé)。各級(jí)審計(jì)部門應(yīng)建立整改檢查跟蹤機(jī)制，明確國(guó)企法人代表作為國(guó)企審計(jì)整改第一責(zé)任人，逐步研究推進(jìn)整改報(bào)告公開。三是推進(jìn)深化國(guó)企改革機(jī)制，切實(shí)解決國(guó)企審計(jì)屢審屢犯的困境。國(guó)企審計(jì)職能從“發(fā)現(xiàn)性控制”向“預(yù)防性控制”轉(zhuǎn)化，以國(guó)企審計(jì)結(jié)果問(wèn)題導(dǎo)向原則完善制度設(shè)計(jì)層面的問(wèn)題。

（七）以加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用、建立健全審計(jì)結(jié)果信息公開制度為目標(biāo)，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督主動(dòng)融入社會(huì)監(jiān)督體系，進(jìn)一步提升企業(yè)審計(jì)震懾力和公信力。首先，要完善法律法規(guī)或內(nèi)部制度中審計(jì)公開的內(nèi)容，明確規(guī)定審計(jì)公布的內(nèi)容和方式以及追責(zé)辦法，使審計(jì)機(jī)關(guān)真正做到依法公布審計(jì)結(jié)果。其次是要全面推行審計(jì)結(jié)果公告制度，進(jìn)一步增加國(guó)企國(guó)資審計(jì)公開內(nèi)容的廣度和深度，以“公開為原則，不公開為例外”，審計(jì)機(jī)關(guān)可以研究探討將審計(jì)計(jì)劃與審計(jì)結(jié)果、審計(jì)整改情況依法向社會(huì)公告的機(jī)制，將除涉密事項(xiàng)外的年度審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)結(jié)果、審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況向社會(huì)公告，將審計(jì)工作完全置于公眾監(jiān)督之下，同時(shí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的相關(guān)部門要按相關(guān)規(guī)定將追責(zé)問(wèn)責(zé)情況定期向社會(huì)公告;第三，要加強(qiáng)審計(jì)整改和移送事項(xiàng)的情況公告，審計(jì)機(jī)關(guān)要跟蹤審計(jì)移送事項(xiàng)的查處結(jié)果，適時(shí)向社會(huì)公告。

（八）加強(qiáng)黨建和作風(fēng)建設(shè)，創(chuàng)新企業(yè)審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制和人力資源統(tǒng)籌機(jī)制，鍛造審計(jì)鐵軍，為審計(jì)工作發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。鑒于企業(yè)審計(jì)具有政策宏觀性強(qiáng)、社會(huì)敏感性高、影響范圍大等特點(diǎn)以及當(dāng)前審計(jì)人才培養(yǎng)及發(fā)展境況，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)企業(yè)審計(jì)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，創(chuàng)新企業(yè)審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制和人力資源統(tǒng)籌機(jī)制，增加審計(jì)隊(duì)伍的組織價(jià)值，為個(gè)人能力發(fā)揮和水平提升提供平臺(tái)和發(fā)展空間，并根據(jù)審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的企業(yè)審計(jì)人員管理制度和職業(yè)保障機(jī)制，為在新時(shí)期下深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

（作者單位：廣東省審計(jì)廳）