從“羈絆”到“自覺”：國家審計如何治理科研經(jīng)費腐敗

賀鵬皓 方平

引言

任何經(jīng)濟(jì)行為都是人的意識反映。對科研經(jīng)費的管理也是一種經(jīng)濟(jì)行為，在一定程度上反映了人的科研道德水平。中國科研每年投入巨大，2010至2018年，研發(fā)（R&D）經(jīng)費支出從7063億元上漲到19678億元，強(qiáng)度超歐盟15國平均水平;全國公共財政科技投入從4114億元提升至9518億元，年均增長約15%左右（見表1）。與此同時，國家審計查處的科研經(jīng)費腐敗案件不斷增多，發(fā)揮了“治已病，防未病”作用。2012年審計署查處5所大學(xué)7名教授弄虛作假套取國家科技重大專項資金2500多萬元。2015年審計署又發(fā)現(xiàn)11個中央部門用科研資金利用假發(fā)票報賬3.17億元。2018年又有11所科研院校的12位領(lǐng)導(dǎo)落馬被查，包括3位黨委書記、4位校長和5位副院長，其中很大一部分原因又與科研經(jīng)費腐敗相關(guān)。

國家審計治理科研經(jīng)費腐敗的作用機(jī)理

（一）理論基礎(chǔ)——公共受托責(zé)任理論。公共受托責(zé)任是基于公共資源管理使用權(quán)委托和受托責(zé)任上所產(chǎn)生的一種責(zé)任。從委托—代理關(guān)系角度來看，科研經(jīng)費（尤其是公共財政支出的經(jīng)費）是一種公共資源，委托人（國家）將科研經(jīng)費的經(jīng)營管理權(quán)授予受托人（科研單位或科研工作者），受托人接受委托，從而在委托人和受托人間形成了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。由于委托人和受托人間的信息不對稱以及效用函數(shù)的不一致，可能產(chǎn)生代理人問題、道德風(fēng)險問題和逆向選擇問題。國家審計產(chǎn)生于公共受托責(zé)任，作為獨立的第三方來監(jiān)督受托人對科研經(jīng)費管理的真實性、完整性和效益性，約束受托人權(quán)力的濫用和責(zé)任的不作為，從而提高科研經(jīng)費的資源配置效率。

（二）法律保障。實踐中，除依憲法、審計法及審計法實施條例、審計準(zhǔn)則等審計機(jī)關(guān)執(zhí)行方面的法律外，針對科研管理方面的法律法規(guī)按制定主體可分為以下三類：一是全國人大制定的法律，如科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、高等教育法、預(yù)算法、政府采購法等;二是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)的綱領(lǐng)性文件：如《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）等。三是各科研管理制定的部門規(guī)章：如《國家科技計劃和專項經(jīng)費監(jiān)督管理暫行辦法》《教育部、財政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》《國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費管理辦法》等。

（三）業(yè)務(wù)類型。對科研經(jīng)費的審計主要以下四種審計業(yè)務(wù)類型為載體：一是預(yù)算執(zhí)行情況和財務(wù)收支審計，主要是指審計機(jī)關(guān)對科研單位的預(yù)算執(zhí)行情況以及科研單位的財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性進(jìn)行審計。二是政策執(zhí)行情況跟蹤審計，主要是指審計機(jī)關(guān)相關(guān)政策開始執(zhí)行或者執(zhí)行過程中的某個時點介入，實施動態(tài)的審計監(jiān)督，揭示和反映妨礙國家政策實施的困難和問題，督促及時整改。如科技領(lǐng)域的“放管服”政策執(zhí)行情況審計等。三是高校、科研院所的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，是指對上述科研機(jī)構(gòu)的法定代表人在任期內(nèi)應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行的審計，為組織人事部門和其他有關(guān)部門考核使用干部等提供參考依據(jù)。四是建設(shè)工程造價審計，重點在于對科研資金用于實驗室、場所等工程項目，按照國家或行業(yè)建筑工程預(yù)算編制或施工規(guī)定進(jìn)行審查。

（四）控制環(huán)節(jié)。國家審計可以從事前、事中、事后全過程介入，對科研經(jīng)費的預(yù)算管理、資金的籌集、使用分配以及驗收評估進(jìn)行監(jiān)督。具體而言：一是根據(jù)我國全口徑預(yù)算管理的要求，國家審計重點檢查科研經(jīng)費預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)，是否按照要求嚴(yán)格執(zhí)行等，確?？蒲匈Y金安全與完整;二是關(guān)注科研經(jīng)費的籌集情況，既包含自有資金，又包含財政撥款。國家審計重點核查財政劃撥給科研單位的資金是否真實，足額到位;三是在科研經(jīng)費的使用分配中，重點聚焦是否真正將資金用于科研項目，是否存在套取、侵占、貪污、挪用、浪費等違規(guī)行為;四是對科研經(jīng)費最終成果所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會效益進(jìn)行評估，既要關(guān)注科研成果的數(shù)量，更要關(guān)注科研成果的質(zhì)量。

國家審計治理科研經(jīng)費腐敗的典型案例分析通過查閱2010年至2018年審計署審計結(jié)果公告和相關(guān)公開資料，近年來科研經(jīng)費的腐敗存在以下一些趨勢和特點：

（一）基建工程領(lǐng)域成為重災(zāi)區(qū)?？蒲袌鏊⒖蒲性O(shè)備、科研物資是進(jìn)行科學(xué)研究必備的物質(zhì)條件，沒有這些惘談科研成果。近年來，許多高校、科研所、企業(yè)上馬了“大學(xué)城”“科教園”“科技園”等大規(guī)模工程，相關(guān)違紀(jì)違規(guī)問題表現(xiàn)在：一是偏離政策目標(biāo)要求。部分項目以科研名義立項，實則進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。如2012年華北電網(wǎng)有限公司以建設(shè)“智能電網(wǎng)科技研發(fā)交流中心”項目的名義，將教育科研設(shè)計用地用于商業(yè)開發(fā)，5.93萬平方米項目總用地規(guī)模中教育科研設(shè)計用地不到一半，高達(dá)70億元的總投資主要用來建設(shè)集高檔酒店、酒店式公寓、寫字樓、商業(yè)、會展于一體的大型城市綜合體。2013年審計抽查發(fā)現(xiàn)5個大學(xué)科技園在自主支配園區(qū)場地面積、入駐的符合孵化要求的企業(yè)數(shù)量等方面未達(dá)到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如同濟(jì)大學(xué)科技園園區(qū)10.31萬平凡米中的7.12萬平方米用于商業(yè)開發(fā)對外銷售，天津大學(xué)科技園2009年至2014年入駐的85家企業(yè)中與學(xué)校有實質(zhì)關(guān)聯(lián)的企業(yè)僅有22家。二是違反基本建設(shè)程序，缺乏論證，違規(guī)審批、未批先建等。如2007年中國電力科學(xué)研究院實施的特高壓試驗基地等三個項目，在未取得國有土地使用證等證照情況下先行建設(shè)，涉及金額12.19億元。2013年教育部中央電化教育館未經(jīng)充分可行性論證，申報項目預(yù)算3020萬元，當(dāng)年實際僅支出僅8.6萬元。三是違反招投標(biāo)與合同管理規(guī)定的行為。2011年至2013年水利部水利科學(xué)研究院將中央投資項目委托無資質(zhì)公司代理招標(biāo)，中標(biāo)公司投標(biāo)時涉嫌弄虛作假，涉及金額2572.89萬元。四是利用職務(wù)便利進(jìn)行利益輸送。2007年至2011年陜西工業(yè)技術(shù)研究院原常務(wù)副院長姚某、原總會計師陳某等人未經(jīng)集體研究，決定由研究院出資4500多萬元認(rèn)購上市公司定向增發(fā)股權(quán)和私募股權(quán)，并在限售期內(nèi)將股票低價轉(zhuǎn)讓給親屬牟利。2013年中科院物理所未嚴(yán)格履行協(xié)議，提前從零余額賬戶向其控股公司支付設(shè)備款935.15萬元。

（二）科研課題管理不規(guī)范。以“課題制”申請科研項目是現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度中最常見的一種形式，相關(guān)違規(guī)問題具有一定普遍性，主要表現(xiàn)在：一是課題多次重復(fù)申報立項。如2013年中科院物理所用2009年重復(fù)申報項目，套取財政資金606萬元。二是以虛假票據(jù)報銷套取科研經(jīng)費。例如中國科學(xué)院地質(zhì)與地球物理研究所研究員段某以各種差旅、勞務(wù)、租車及復(fù)印裝訂費等名義套取科研經(jīng)費130萬元。 三是支出超范圍，違規(guī)列支各項與課題無關(guān)的費用開銷。2012年，社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院與近代史研究所未經(jīng)批準(zhǔn)分別將科研項目經(jīng)費供給62.52萬元全部用于購買與項目無關(guān)的辦公家具。四是科研課題資金長期閑置沉淀，未發(fā)揮應(yīng)有效益。2014年中科院大氣所和物理所有667個項目應(yīng)結(jié)未結(jié)題，涉及金額3190.05萬元;納米中心和大氣所209個已結(jié)題項目未及時結(jié)賬，涉及金額6668.99萬元。

（三）科研成果轉(zhuǎn)化中違規(guī)牟利。在科研成果轉(zhuǎn)化中，容易在所有權(quán)的歸屬劃分、收益獲取、處置分配權(quán)限方面存在問題，表現(xiàn)在：一是利用公共科研資源獲取私利。2015年質(zhì)檢總局所屬中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院利用“國家標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)共享服務(wù)平臺”等公共資源，以多種技術(shù)服務(wù)名義自定標(biāo)準(zhǔn)收費2134.83萬元，其中1001.88萬元用于人員績效支出。二是以會議、評比、培訓(xùn)名義收取贊助、廣告、培訓(xùn)費用或超標(biāo)準(zhǔn)收費。2012年至2013年，中華醫(yī)學(xué)會在召開的160個學(xué)術(shù)會議中，用廣告展位、醫(yī)生通訊錄和注冊信息等作為回報，以20萬元至100萬元價格公開標(biāo)注不同等級的贊助商資格，收取醫(yī)藥企業(yè)贊助8.2億元。2013年，中國投資協(xié)會通過評選“2012—2013年度國家優(yōu)質(zhì)投資項目”，違規(guī)參評企業(yè)和中介單位收取費用134.87萬元;同時中國投資協(xié)會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與2家企業(yè)簽訂協(xié)議，以協(xié)助企業(yè)獲取項目立項、優(yōu)惠政策和國家扶持資金為條件，違規(guī)向企業(yè)收取項目立項中介費120萬元。2014年中國人力資源開發(fā)研究會備案的職業(yè)經(jīng)理人培訓(xùn)收費標(biāo)準(zhǔn)為7080元/人，而實際卻按中級8980元/人，高級12980元/人、特級18200元/人超標(biāo)準(zhǔn)收費。三是利用受基金資助的期刊雜志收取版面費。2013年，農(nóng)業(yè)部水科院本級分別向其主辦的2個期刊發(fā)表論文的作者收取版面費53.03萬元和51.98萬元。四是違規(guī)超標(biāo)設(shè)立工作站。工程院院士李某在不到兩年的時間里，在全國23個省市設(shè)立院士工作站88家?！坝袝r同一天掛牌兩個，極不正?！鼻易陨砭Ω緹o暇顧及，有串通套取政府補(bǔ)貼之嫌。

（四）科研活動中違紀(jì)違規(guī)。學(xué)術(shù)交流、出國訪問等相關(guān)科研活動中也存在一些違紀(jì)違規(guī)問題，表現(xiàn)在：一是違規(guī)轉(zhuǎn)嫁或列支費用。2013年教育部1個會議向辦會單位轉(zhuǎn)嫁會議費10萬元。2014年，科技部本級會議費中列支外國代表團(tuán)來華國際旅費1.56萬元。二是出國報批手續(xù)不完備。2013年中國石油大學(xué)（北京）和國際交流協(xié)會3個團(tuán)組未辦理出國審批手續(xù)，團(tuán)組人員因私護(hù)照出國。2013年中科院生態(tài)中心3個出國（境）團(tuán)組中，2人擅自增加出訪國家，9人擅自增加出訪城市，21人擅自延長境外停留時間共計79天。三是違反中央八項規(guī)定精神，鋪張浪費、公款消費等。如2013年中科院將1個研討會的后半程議程安排在游船上召開。2013年水利部水規(guī)總院在京外召開6個沒有現(xiàn)場觀摩內(nèi)容的會議，其中1個會議在風(fēng)景名勝區(qū)召開。2013年，農(nóng)業(yè)部水科院下屬單位組織14名員工和10名家屬到青島公款旅游。

新時代國家審計治理科研經(jīng)費腐敗的實踐路徑黨的十八大以來，審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視的監(jiān)督力度持續(xù)增強(qiáng)，對規(guī)范科研單位經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)行為、防范和化解財政資金風(fēng)險、營造“不敢腐不能腐不想腐”的氛圍起到了重大推動作用。但另一方面，審計的威懾效應(yīng)在某種程度上也產(chǎn)生了一些負(fù)面效果，多重監(jiān)督扼殺了科研人員的積極性和創(chuàng)造性，成為科研創(chuàng)新的“羈絆”。2016年5月30日，習(xí)近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會上指出：“深化改革創(chuàng)新，形成充滿活力的科技管理和運行機(jī)制。要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務(wù)?！泵鎸π滦蝿?，審計機(jī)關(guān)要通過轉(zhuǎn)變思路、簡化流程，國家審計推動政府管理部門優(yōu)化服務(wù)、優(yōu)化管理，推動建立健全體現(xiàn)科研人員智力價值的科技經(jīng)費分配制度，促進(jìn)科技經(jīng)費更好地服務(wù)于科研人員的創(chuàng)造性活動。

（一）堅持實事求是，處理好依法審計與三個區(qū)分開來的關(guān)系。新時代審計工作要深刻理解中央關(guān)于科技創(chuàng)新總體部署和具體政策措施，領(lǐng)會精神實質(zhì)，把握政策意圖，堅持三個區(qū)分開來。就科研經(jīng)費審計而言，應(yīng)圍繞三個方面來進(jìn)行判斷認(rèn)定：一是是否符合科技創(chuàng)新體制改革的發(fā)展方向。對于符合改革方向的改革舉措可以容錯，對于不符合改革發(fā)展方向的，出現(xiàn)的失誤錯誤就難以容錯。如某科研單位為突破關(guān)鍵核心技術(shù)，對于科研項目預(yù)算編制簡化，開展“綠色通道”改革試點，這一點應(yīng)當(dāng)是鼓勵的。二是看是否造成嚴(yán)重后果的。三個區(qū)分開來中“失誤”“錯誤”“無意過失”等的表述說明了改革創(chuàng)新可能會產(chǎn)生一定的影響。如果后果輕微、不嚴(yán)重，可以考慮容錯免責(zé);如果后果嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)考慮追究相關(guān)責(zé)任。如科研領(lǐng)域出現(xiàn)的重大學(xué)術(shù)不端與造假等。三是是否碰觸法律法規(guī)紅線等根本性、原則性問題。

雖然改革方向是“松綁+激勵”，擴(kuò)大高校和科研院所管理權(quán)、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，但對科研經(jīng)費也不是徹底不管、不看、不審計。國家審計在科研創(chuàng)新領(lǐng)域既不能越位也不能缺位，應(yīng)本著“實質(zhì)重于形式”的原則，更多關(guān)注科研經(jīng)費是否用于科研活動本身，對于一些擠占挪用、虛列支出、利益輸送、違反?？顚Ｓ玫仍瓌t性問題要重點揭示。

（二）強(qiáng)化主體責(zé)任，完善追責(zé)問責(zé)機(jī)制，將依法審計與全面從嚴(yán)治黨相結(jié)合。在科研領(lǐng)域，存在著拉幫結(jié)派、占山為王的圈子現(xiàn)象，形成了若干的利益共同體，如不控制會像瘟疫一樣蔓延開去。有學(xué)者總結(jié)了四種傳染方式：上行下效、互勵學(xué)習(xí)、異己脅迫、心理卷入，并具有三種特性：圈子傳播、家族病變、前后傳染。同一高?；蛲徊块T的前后幾任領(lǐng)導(dǎo)“前腐后繼”。而我國科研資源的分配主要由行政力量來支配，在科研經(jīng)費的資源分配中存在著一定的權(quán)力尋租空間。同時，一些科研單位為了規(guī)避自身管理責(zé)任，對于上級文件要求照搬照抄、甚至層層加碼，執(zhí)行過程簡單粗暴。導(dǎo)致了責(zé)任的層層下移，最后違規(guī)僅一個人“背鍋”。有的部門、地方及科研單位作風(fēng)建設(shè)時有懈怠，存在領(lǐng)導(dǎo)干部與普通教師爭榮譽(yù)爭資源現(xiàn)象。組織紀(jì)律失之于軟，個別干部“帶病提拔”。

科研反腐首先要遏制“傳染源”，加大對關(guān)鍵崗位“關(guān)鍵少數(shù)”“易感人群”的教育引導(dǎo)，堅持標(biāo)本兼治、懲防并舉。審計機(jī)關(guān)要進(jìn)一步強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部的自我約束和自我警醒能力，強(qiáng)化高校、科研院所領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任。無論是高校和科研院所的領(lǐng)導(dǎo)與科研人員，其在科研經(jīng)費的管理支配使用中由于故意或重大過失、不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以權(quán)謀私，截留侵占、貪污私分、揮霍浪費科技資金，以及利用職權(quán)向特定關(guān)系人輸送利益的行為，都要進(jìn)行追責(zé)與問責(zé)。同時，要強(qiáng)化科研單位黨委對單位的審計整改責(zé)任，2019年7月新修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》指出，要將審計結(jié)果整改情況納入所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容，以及領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會及成員述責(zé)述廉的重要內(nèi)容。

（三）優(yōu)化流程、簡化程序，實現(xiàn)結(jié)果共享。在科研經(jīng)費審計中，部分審計人員不了解科研工作實際，簡單按照預(yù)算和相關(guān)財務(wù)制度規(guī)定去“卡”的審計方法不符合科研實踐規(guī)定，表現(xiàn)在預(yù)算編制較為死板，將科研經(jīng)費與三公經(jīng)費混淆等。一些科研人員反映規(guī)章制度繁瑣、手續(xù)復(fù)雜，時間過長的報銷“把科研人員逼成了會計”，如何花錢已成為一個難題。對于科研經(jīng)費的監(jiān)管，委托單位、主管單位、科技部門、財政、審計、紀(jì)檢等多個部門都具有監(jiān)督職能和相關(guān)管理規(guī)定。某個部門的管理制度變化，在現(xiàn)實執(zhí)行中可能會與其他部門的管理規(guī)定“打架”。如果監(jiān)管缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)既會導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督，降低效率，也會導(dǎo)致監(jiān)督無效。

審計機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化流程、簡化程序，主要針對關(guān)鍵節(jié)點實行“里程碑”式管理，重點關(guān)注財政科研項目主管部門落實簡化項目預(yù)算編制、下放直接費用預(yù)算調(diào)劑權(quán)、大幅度提高人員費用比例、增加用于人員激勵的績效支出等情況。項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)可合并財務(wù)驗收和技術(shù)驗收，在相對集中時間開展聯(lián)合檢查，避免在同一年度對同一項目重復(fù)檢查、多頭檢查。2019年4月17日，《中共教育部黨組關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》中明確了具體要求：“科研項目完成（驗收）前，一般不組織開展監(jiān)督監(jiān)察。自由探索類基礎(chǔ)研究和實施周期3年以下項目，不做過程檢查”。此外，還可以嘗試探索實行“雙隨機(jī)、一公開”檢查方式，充分利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)提高監(jiān)督檢查效率。項目承擔(dān)單位可自主選擇具有資質(zhì)的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)題財務(wù)審計，更好地利用社會審計與內(nèi)部審計的審計成果，實行監(jiān)督檢查結(jié)果信息共享和互認(rèn)，最大限度降低對科研活動的干擾。

（四）加強(qiáng)與科研相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，健全科研領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。2019年6月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步弘揚科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》，其中明確規(guī)定：有關(guān)主管部門和高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等單位要建立健全科研誠信審核、科研倫理審查等有關(guān)制度和信息公開、舉報投訴、通報曝光等工作機(jī)制。國家發(fā)改委、人民銀行、財政部、審計署等多部門聯(lián)合簽署了《關(guān)于對財政性資金管理使用領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》《關(guān)于對科研領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》等，對列入財政資金管理失信、失范行為的單位、組織和有關(guān)人員、科研誠信嚴(yán)重失信行為記錄名單的相關(guān)責(zé)任主體，實現(xiàn)信息共享與聯(lián)合懲戒的實施方式。審計機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與各部門之間的協(xié)調(diào)配合，健全科研領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，加強(qiáng)普法宣傳與警示教育，讓科研人員“心中有敬畏，自覺講規(guī)矩”，共同營造誠實守信的科技創(chuàng)新環(huán)境。

（作者單位：審計署審計科研所）