“府際關(guān)系”與城市總體規(guī)劃改革創(chuàng)新

■ 丁 瓊 朱春燕

“府際關(guān)系”主要是指政府在垂直和水平上縱橫交錯的關(guān)系、不同地區(qū)政府之間的府際互動關(guān)系。作為我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的戰(zhàn)略性法定規(guī)劃，城市總體規(guī)劃始終被認(rèn)為是在頂層設(shè)計層面實(shí)現(xiàn)科學(xué)空間治理的重要手段，可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門利益協(xié)調(diào)與收斂。從“府際關(guān)系”視角思考城市總體規(guī)劃的改革創(chuàng)新，本質(zhì)上是研究城市總體規(guī)劃如何回歸其公共政策屬性，在城市總規(guī)編制、審批、實(shí)施、評估過程中如何實(shí)現(xiàn)各級政府、相關(guān)部門及市場主體的協(xié)同關(guān)系優(yōu)化，如何發(fā)揮城市總體規(guī)劃在空間治理方面的最大效能。

一、改革動因

自計劃經(jīng)濟(jì)時代以來，城市總體規(guī)劃對城市建設(shè)和發(fā)展一直發(fā)揮了很大的規(guī)劃引領(lǐng)作用，但隨著時代環(huán)境的變遷，也越來越體現(xiàn)出對于新常態(tài)環(huán)境的不適應(yīng)和改革創(chuàng)新的迫切性。

從問題導(dǎo)向來看，城市總體規(guī)劃仍舊承襲了計劃經(jīng)濟(jì)時代的“藍(lán)圖式”編制理念和“集權(quán)式”審批方式，在編制方法上缺乏本質(zhì)性的創(chuàng)新，更多地表現(xiàn)為編制內(nèi)容上無節(jié)制的“加法”，忽視了對城市發(fā)展重大戰(zhàn)略性問題的深入研究，忽視了其政策本位的根本屬性，導(dǎo)致總體規(guī)劃從編制到實(shí)施的過程，缺乏明確的戰(zhàn)略靶向，缺乏對府際關(guān)系導(dǎo)向的城市治理綜合引導(dǎo)，進(jìn)而導(dǎo)致總規(guī)實(shí)施效果的巨大偏差。

從目標(biāo)導(dǎo)向來看，十八大以來，國家對于治理能力與治理體系現(xiàn)代化的政策導(dǎo)向日益明晰。無論是生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化，還是多規(guī)合一、創(chuàng)新空間規(guī)劃體系，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)通過規(guī)劃引領(lǐng)作用的發(fā)揮，逐步實(shí)現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化。國家的政策要求，正是“央地”府際關(guān)系的一種實(shí)際反映。中央政策的目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)一步倒逼了總體規(guī)劃改革，要求其回歸公共政策的本位屬性，要求其在編制和實(shí)施的過程中，充分研究府際關(guān)系。

二、創(chuàng)新實(shí)踐

（一）以上海為例的多元主體參與模式

上海市新一輪總體規(guī)劃編制工作于2014年5月啟動，2017年12月15日獲得國務(wù)院批復(fù)。從規(guī)劃編制過程來看，重點(diǎn)突出“開門做規(guī)劃”，市委市政府成立編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，高位統(tǒng)籌全局；市人大、市政協(xié)、下轄區(qū)政府和相關(guān)市直部門全面參與。國家有關(guān)部委全過程指導(dǎo)規(guī)劃編制，同時，邀請長三角地區(qū)相關(guān)就區(qū)域協(xié)調(diào)事項展開深入對接討論。來自知名高校、智庫的百余位專家參與規(guī)劃重大戰(zhàn)略專題研究，廣大市民通過多種途徑熱心參與，積極建言獻(xiàn)策?？傮w而言，上海市本輪總體規(guī)劃編制，通過廣泛的多元主體參與，順應(yīng)府際關(guān)系優(yōu)化的主導(dǎo)方向，充分彰顯規(guī)劃的公共政策屬性。

從編制和批復(fù)過程來看，上?？傮w規(guī)劃對各種層面的府際關(guān)系展開了全面協(xié)調(diào)。一是國家有關(guān)部委的全程指導(dǎo)，突出體現(xiàn)了上?？傮w規(guī)劃的國家戰(zhàn)略價值，是“央地”關(guān)系的深層次反映，突破了傳統(tǒng)的批復(fù)事權(quán)。二是長三角區(qū)域相關(guān)省市的參與，體現(xiàn)了區(qū)域一體化的要求，總體規(guī)劃實(shí)施也為長三角一體化按下了“快進(jìn)鍵”，成為總體規(guī)劃解決行政屬地之外的更高層級區(qū)域府際關(guān)系協(xié)調(diào)收斂的樣板。三是上海市人大、市政協(xié)、市區(qū)兩級政府和各個部門的全面參與，高位推動“多規(guī)合一”，協(xié)調(diào)部門及板塊利益，以實(shí)現(xiàn)總規(guī)對城鄉(xiāng)空間治理的高度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。四是通過各種途徑與社會公眾、高校及科研機(jī)構(gòu)的互動，一方面是廣泛汲取群眾智慧、確保規(guī)劃高質(zhì)量，另一方面也將規(guī)劃的核心內(nèi)容及時向社會公布，更好地體現(xiàn)總體規(guī)劃的公共政策屬性，確?？傄?guī)實(shí)施過程中足夠的人文關(guān)懷。

（二）以廣州為例的“三規(guī)合一”協(xié)同模式

《廣州市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》于2016年2月獲得國務(wù)院正式批復(fù)?？傮w規(guī)劃的編制，通過成果“法條化”的探索，著力解決規(guī)劃理念與實(shí)施脫節(jié)、政府與市場及中央和地方政府事權(quán)不清、規(guī)劃編制審批實(shí)施體制不健全等問題，回歸總規(guī)的公共政策屬性，提高其可實(shí)施性。

“三規(guī)合一”工作是夯實(shí)總體規(guī)劃“法條化”工作的技術(shù)基礎(chǔ)。迫于廣州市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和新增建設(shè)用地資源日益稀缺的矛盾壓力，本輪總體規(guī)劃編制重點(diǎn)考慮與其他空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與空間規(guī)劃相關(guān)部門的府際關(guān)系協(xié)調(diào)?！叭?guī)合一”作為廣州總規(guī)的編制基礎(chǔ)，2012年就開始在廣州展開。2015年，廣州市國土資源和規(guī)劃委員會成立，原國土和規(guī)劃部門的整合，是府際關(guān)系協(xié)調(diào)優(yōu)化的最實(shí)際反映?！叭?guī)合一”工作首先開展城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在編制與管理上的深度融合，再以此為基礎(chǔ)，綜合梳理市發(fā)改部門制定的全市重點(diǎn)建設(shè)項目庫，從保障近期規(guī)劃實(shí)施的角度，通過總規(guī)和土規(guī)的一體化調(diào)整優(yōu)先保障民生設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大社會經(jīng)濟(jì)項目。

“三規(guī)合一”工作的另一項成果是“三區(qū)四線”的劃定。立足于各部門空間規(guī)劃的深度協(xié)調(diào)，劃定全域禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和城市綠線、藍(lán)線、紫線、黃線，形成總體規(guī)劃的主體空間格局。

此外，廣州總體規(guī)劃獲得國務(wù)院批復(fù)后，廣州市研究制定《廣州總規(guī)空間管控實(shí)施指引》，進(jìn)一步明確總規(guī)與其他各政府部門業(yè)務(wù)管理之間的關(guān)系，涉及環(huán)保、交通、園林、水利、市政等各個方面，確保總規(guī)實(shí)施發(fā)揮全局統(tǒng)籌的價值。

（三）以蘭州為例的“編審分離”模式

《蘭州市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》于2015年7月獲國務(wù)院正式批復(fù)。該版總體規(guī)劃重點(diǎn)針對當(dāng)前國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃成果存在的“內(nèi)容過多過細(xì)，上報成果不統(tǒng)一、不規(guī)范；需要中央政府把關(guān)的內(nèi)容不明確、重點(diǎn)不突出”等問題，提出“編審分離”的理念，對上報成果的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。蘭州總規(guī)“編審分離”的成果模板，顯著提高了國務(wù)院審查效率，從編制和審查的角度，理順了“央地”府際關(guān)系。

蘭州總體規(guī)劃的“編審分離”實(shí)踐，首先是準(zhǔn)確識別“編”和“審”的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)?！熬帯币缘胤秸疄橹黧w，側(cè)重于技術(shù)邏輯視角的戰(zhàn)略性和綜合性?！皩彙斌w現(xiàn)的是以國務(wù)院為代表的上位政府體現(xiàn)的審查事權(quán)，重點(diǎn)是事權(quán)邏輯的宏觀管控。蘭州總規(guī)以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，梳理國務(wù)院審查的三大類重點(diǎn)內(nèi)容：一是政策引導(dǎo)類，以落實(shí)中央政府的宏觀調(diào)控政策。二是剛性管控類，主要涉及底線管控、資源保護(hù)、城市安全等強(qiáng)制性內(nèi)容。三是特殊要求類，體現(xiàn)在蘭州的具體事項是蘭州新區(qū)作為國家級新區(qū)的發(fā)展規(guī)模、功能定位和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局。

蘭州總體規(guī)劃通過“調(diào)結(jié)構(gòu)、精內(nèi)容、細(xì)管控”三大策略實(shí)現(xiàn)“編審分離”。但“編審分離”并不是簡單的成果體系調(diào)整，只是在準(zhǔn)確識別上位審查事權(quán)要求的前提下，依托于技術(shù)邏輯形成的總體規(guī)劃編制研究成果，精準(zhǔn)提煉、突出重點(diǎn)，是一種表達(dá)方式的轉(zhuǎn)換，而非技術(shù)內(nèi)容的修改?！熬帉彿蛛x”更需要“審”與“編”在內(nèi)容上的高度一致性，在技術(shù)邏輯的基礎(chǔ)上提煉出事權(quán)邏輯，使審查通過的成果能夠更精準(zhǔn)地實(shí)施，引導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展。

（四）以東莞為例的“市-鎮(zhèn)統(tǒng)籌”模式

東莞是改革開放的先行區(qū)，自建市以來就實(shí)施“以市帶鎮(zhèn)”的行政管理架構(gòu)，本身就是一種府際關(guān)系的創(chuàng)新。這種精簡層級的府際關(guān)系，很大程度上激發(fā)了多元主體的積極性，在快速工業(yè)化階段起到了助推發(fā)展的良好效果?！稏|莞市城市總體規(guī)劃(2016-2030年)》是東莞建市以來的第三輪城市總體規(guī)劃，按照國家試點(diǎn)的要求，改變以往城市總體規(guī)劃因過于注重內(nèi)容的全面而導(dǎo)致的重點(diǎn)不突出、缺乏管理抓手、編制質(zhì)量不高、審批周期過長等問題，內(nèi)容上按照事權(quán)進(jìn)行簡化，注重理清政府和市場關(guān)系，著重協(xié)調(diào)市、鎮(zhèn)兩級政府主體的事權(quán)，在保障各鎮(zhèn)發(fā)展積極性的同時，也力求通過總規(guī)形成全局性、戰(zhàn)略性的空間發(fā)展引導(dǎo)，形成全域高質(zhì)量發(fā)展的合力。

東莞總體規(guī)劃“市-鎮(zhèn)統(tǒng)籌”模式對府際關(guān)系的優(yōu)化，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在空間治理模式上，突出全域管控、分區(qū)統(tǒng)籌。全域管控立足于宏觀區(qū)域視角，制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和空間發(fā)展框架、重要的生態(tài)廊道和基礎(chǔ)設(shè)施走廊。分區(qū)統(tǒng)籌強(qiáng)調(diào)同類型經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化管控，以組團(tuán)為單元推進(jìn)跨鎮(zhèn)域的生產(chǎn)要素資源配置和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，注重引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異化分工協(xié)作。同時，規(guī)劃還提出特別政策地區(qū)機(jī)制，從全局視角加強(qiáng)對重點(diǎn)戰(zhàn)略地區(qū)的空間管控。二是明晰事權(quán)，通過“定界管理”和“目標(biāo)管理”的方式，形成規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制?！岸ń绻芾怼蓖怀隹傮w規(guī)劃的空間管控力，按照技術(shù)藍(lán)圖的剛性管理方式管控各類控制線和重大基礎(chǔ)設(shè)施的邊界。“目標(biāo)管理”相對更具有彈性，重點(diǎn)是將發(fā)展主導(dǎo)權(quán)向基層的鎮(zhèn)級政府傳導(dǎo)，提升基層發(fā)展單元的發(fā)展動能和空間品質(zhì)。

三、方向思考

（一）聚焦“兩縱兩橫”的府際關(guān)系著力點(diǎn)

上述四個創(chuàng)新實(shí)踐案例各有側(cè)重點(diǎn)，相對全面地反映了城市總體規(guī)劃改革創(chuàng)新所涉及的府際關(guān)系著力點(diǎn)，簡單概括為“兩縱兩橫”。

“兩縱”是上下級府際關(guān)系的兩個層面，一是上級部門審批與本級政府編制的“編審事權(quán)”。二是本級政府編制與下級政府實(shí)施的管控與發(fā)展事權(quán)。蘭州總體規(guī)劃的“編審分離”模式著重協(xié)調(diào)的是前者，“本級政府”的“編”要充分尊重發(fā)展和藍(lán)圖導(dǎo)向的技術(shù)邏輯，要在尊重城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，科學(xué)引導(dǎo)全域空間治理和高質(zhì)量發(fā)展；上級部門的“審”要注重體現(xiàn)事權(quán)邏輯，突出總體規(guī)劃編制內(nèi)容中的戰(zhàn)略性和底線管控要素，精簡、準(zhǔn)確地反映上級部門的管控和審批事權(quán)，以便于提升總體規(guī)劃從編制到審批的流程效率，同時能夠精準(zhǔn)引導(dǎo)空間治理。東莞總體規(guī)劃的“市—鎮(zhèn)統(tǒng)籌”模式著重協(xié)調(diào)的是后者，本級政府編制要注重統(tǒng)籌分散發(fā)展主體、引導(dǎo)形成合力，注重全局空間治理的底線剛性和全局理性；下級政府實(shí)施要能通過規(guī)劃內(nèi)容保障其發(fā)展的積極性，在統(tǒng)一全局目標(biāo)的引領(lǐng)下，市場化配置發(fā)展要素，激發(fā)可持續(xù)發(fā)展動力。

“兩橫”是本級平行層面的兩類府際關(guān)系，一是本級政府與部門的橫向事權(quán)協(xié)調(diào)關(guān)系。二是本級政府與周邊區(qū)域省市政府的區(qū)域競合關(guān)系。廣州總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”協(xié)同模式著重協(xié)調(diào)的是前者，在總體規(guī)劃編制前期，通過扎實(shí)的“三規(guī)合一”技術(shù)協(xié)調(diào)和務(wù)實(shí)的部門事權(quán)邊界協(xié)調(diào)，達(dá)成本級政府部門之間在空間規(guī)劃上的高度一致，保障總體規(guī)劃的權(quán)威性。上?？傮w規(guī)劃的多元主體參與模式兼顧上述兩種府際關(guān)系的協(xié)調(diào)，尤其是與周邊省市的區(qū)域協(xié)作內(nèi)容在總體規(guī)劃成果里充分體現(xiàn)，并高效實(shí)施以推動長三角一體化，這對于今后的總體規(guī)劃編制而言，具有極強(qiáng)的開創(chuàng)性價值和指導(dǎo)意義。

（二）順應(yīng)國家改革大勢的總體要求

上述各案例結(jié)合自身地域特色和行政管理特征，形成差異化的府際關(guān)系優(yōu)化實(shí)踐創(chuàng)新，是自下而上的改革探索。從城市總體規(guī)劃的公共政策屬性來看，深層次的改革仍要從國家頂層設(shè)計層面予以明確。雖然目前還未形成統(tǒng)一的結(jié)論，但今后改革創(chuàng)新的方向，要順應(yīng)國家改革大勢的總體要求。

從時間序列來看，2017年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確要求“明晰規(guī)劃事權(quán)，突出審批重點(diǎn)，加強(qiáng)規(guī)劃審批與監(jiān)管的有效銜接，使城市總體規(guī)劃成為統(tǒng)籌各類發(fā)展空間需求和優(yōu)化資源配置的平臺”，重點(diǎn)凸顯了“編審事權(quán)”是總體規(guī)劃改革聚焦的重點(diǎn)。

2018年3月，按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，自然資源部成立，探索“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制，建構(gòu)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，成為自然資源部履行新職能、開展新工作的重要抓手。未來的空間規(guī)劃體系，將重點(diǎn)突出集約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，用更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，支撐新的經(jīng)濟(jì)總量增長。城市總體規(guī)劃如何在新的空間規(guī)劃體系中發(fā)揮其全局性、戰(zhàn)略性的引導(dǎo)價值，還有待進(jìn)一步明確。但能夠確定的是，“自然資源部”成立體現(xiàn)橫向府際關(guān)系的深度優(yōu)化，對應(yīng)部門事權(quán)上的整合優(yōu)化，“多規(guī)合一”從部門外部協(xié)調(diào)事項變成了部門內(nèi)部協(xié)調(diào)事項，未來的城市總體規(guī)劃在府際關(guān)系“縱橫”兩個維度都將會有更加徹底的改革。

（三）面向長效治理能力提升的制度完善

無論是城市總體規(guī)劃的改革，還是空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，府際關(guān)系視角的改革創(chuàng)新都不能停留于地方實(shí)踐或者部門的行政指令，而是要通過立法形式確定下來，使之具有法律權(quán)威性。在廣泛聽取各方意見、考察各地實(shí)踐成果后，審慎研究形成法律條文，明晰各個層級的編審事權(quán)，明確各級政府、各個部門的協(xié)同職責(zé)，才能根本性的統(tǒng)籌行政資源，實(shí)現(xiàn)長效的國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

另一個面向長效治理能力提升的途徑，是建立常態(tài)化的體檢評估考核體系。從城市發(fā)展目標(biāo)和底線思維兩方面確定考核評價內(nèi)容，重點(diǎn)區(qū)分上級監(jiān)督和本級監(jiān)督的事權(quán)重點(diǎn)?？傮w規(guī)劃對于城市建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)價值，不僅在于規(guī)劃的科學(xué)編制和高效審批，更多體現(xiàn)在如何精準(zhǔn)實(shí)施、科學(xué)評估?！耙荒暌惑w檢，五年一評估”是未來創(chuàng)新改革的大方向，府際關(guān)系的優(yōu)化也要能在評估考核的指標(biāo)體系上準(zhǔn)確界定，用客觀的數(shù)據(jù)和有力的反饋機(jī)制確保城市總體規(guī)劃體現(xiàn)出來的長效治理能力提升。