當(dāng)河長(zhǎng)制的助推者 做強(qiáng)監(jiān)管的大文章

陳凡宏

（作者單位：淮委沂沭泗局沂沭河水利管理局 276100）

河道管理保護(hù)的問題歸根結(jié)底是社會(huì)問題,是人的問題。習(xí)近平總書記在關(guān)于保障水安全重要論述中明確指出治水要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為。究竟如何調(diào)整人的行為，糾正人的錯(cuò)誤行為，還需要從強(qiáng)監(jiān)管方面入手。水利行業(yè)的強(qiáng)監(jiān)管應(yīng)該以“河湖長(zhǎng)制”為切入口，發(fā)揮河湖長(zhǎng)的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)做好強(qiáng)監(jiān)管文章。

水利改革發(fā)展的總基調(diào)是“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，總基調(diào)應(yīng)時(shí)而生、順勢(shì)而生。水利行業(yè)從早期的重建輕管到今天的“工程補(bǔ)短板，行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)當(dāng)下中央工作面對(duì)加強(qiáng)監(jiān)督工作的總要求，也是水利部黨組的高度重視，順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展，是新時(shí)代治水矛盾轉(zhuǎn)化的必然，符合增強(qiáng)行業(yè)存在感和社會(huì)認(rèn)可度的要求，因此加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管勢(shì)在必行。落實(shí)綠色發(fā)展理念，全面推行河長(zhǎng)制揭開了河湖管理的新模式，是解決河湖突出問題的新舉措，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的新抓手。

一、河道管理的目標(biāo)

河道管理保護(hù)涉及上下游、左右岸，不同行政區(qū)域和行業(yè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此構(gòu)建責(zé)任明確、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，共筑無違生態(tài)美麗河湖就是河湖管理的目標(biāo)，也是水利人義不容辭的責(zé)任。

“日出江花紅勝火，春來江水綠如藍(lán)”，是生態(tài)河流的美好藍(lán)圖。山水林田湖草是一個(gè)整體、是一個(gè)系統(tǒng)，缺一不可。建設(shè)生態(tài)河湖，構(gòu)建無違河湖是河道管理的目標(biāo)。河道管理應(yīng)該因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)。建設(shè)多自然型綠水河川，將水體、堤岸、濕地、植被等諸多要素統(tǒng)籌考慮，進(jìn)行防洪蓄水、生態(tài)恢復(fù)、休閑娛樂、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等綜合規(guī)劃。根據(jù)全面推行河長(zhǎng)制的意見和生態(tài)文明改革方案要求，河道應(yīng)該是一河一策；應(yīng)該有統(tǒng)一的空間規(guī)劃、統(tǒng)一的確權(quán)登記；大江大河大湖和跨境河流分級(jí)行使所有權(quán)的體制，所有權(quán)管理權(quán)和使用權(quán)的進(jìn)一步明晰；落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度。隨著法規(guī)、制度、具體措施的出臺(tái)，也將為如何管理河道，構(gòu)建怎樣的河道，落實(shí)了舉措、指明了方向、明確了目標(biāo)。

二、河道管理中存在的主要問題

河道管理問題體現(xiàn)在很多層面，有技術(shù)層面、有管理層面、有社會(huì)層面，更有理念層面題，當(dāng)然存在自然因素，但是歸根結(jié)底是人的問題，是社會(huì)管理的問題。

1.沿河群眾的習(xí)慣性、隨意性

自古至今人民都喜歡鄰水而居，依水而建。越是靠近水的地方越是人民的聚集區(qū)。隨著社會(huì)的發(fā)展，人口的增多，人類活動(dòng)給河流造成前所未有的壓力。今天我們直管的河道往往靠近村莊，沿河群眾對(duì)河道對(duì)水利工程的侵占破壞已經(jīng)具有習(xí)慣性、隨意性?？拷拥痰牟糠秩罕娭饕涣夹袨橛校海?）在堤坡種植農(nóng)作物造成水土流失。（2）在堤防或護(hù)堤地內(nèi)埋設(shè)柵欄圈地種植。（3）在河道內(nèi)私搭亂建。（4）多年來大的洪水較少，河床裸露，部分村民在河道內(nèi)種植阻水樹木。（5）在堤防保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)置垃圾池，堆放柴草、河道內(nèi)隨意傾倒垃圾。（6）沿河村民私車車、農(nóng)用車增多，堤頂成交通要道，車流量較大。（7）部分沿河村莊百姓到河道內(nèi)偷砂建房，更有甚者偷砂倒賣作為營(yíng)業(yè)行當(dāng)。（8）農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水恣意排放污染。

2.部分基層地方政府的生態(tài)河道、健康河湖的意識(shí)淡薄

部分基層干部生態(tài)河道、健康河湖思想觀念淡薄。部分基層地方政府或部門還存在向河道進(jìn)軍、向河道要效益、向河道要政績(jī)、污染換發(fā)展的思想。許多所謂的“政績(jī)”，對(duì)生態(tài)河道、健康河湖來說就是劣績(jī)。部分基層政府或部門的領(lǐng)導(dǎo)有先上車后買票、甚至有上了車不買票的思想，未經(jīng)河道主管部門許可在河道內(nèi)搞開發(fā)建設(shè)。一些較大型的河道內(nèi)違法建設(shè)往往有基層政府的影子。這些違法建設(shè)起到了不好的示范效應(yīng)，對(duì)河道主管部門加強(qiáng)河道管理、建設(shè)生態(tài)河流形成極大的阻力。

3.社會(huì)企業(yè)自律意識(shí)差

隨著社會(huì)的發(fā)展，涉河建設(shè)項(xiàng)目日益增多。橋梁、管道、線路、碼頭、閘壩、排污口等建設(shè)項(xiàng)目的施工企業(yè)在建設(shè)過程中，對(duì)河道及水利工程保護(hù)意識(shí)、自律意識(shí)不強(qiáng)，不能嚴(yán)格按照河道主管機(jī)關(guān)批復(fù)許可的要求完成，存在破壞水利工程，破壞生態(tài)河道的情況。對(duì)河道建設(shè)項(xiàng)目防洪影響處理工程、生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目不想投入不愿投入。工程完工后，工程廢棄物清理、恢復(fù)河道原貌等善后工作，往往虎頭蛇尾、得過且過。

4.基層河長(zhǎng)專業(yè)知識(shí)不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)專業(yè)知識(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)、村級(jí)河長(zhǎng)的水利、環(huán)保等專業(yè)知識(shí)匱乏，缺少相關(guān)的培訓(xùn)。他們普遍對(duì)生態(tài)河道認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)保護(hù)河道缺乏主動(dòng)性，不知道在河長(zhǎng)制工作中擔(dān)當(dāng)什么角色，不懂得把握哪些能做、哪些不能做、做到什么程度。有時(shí)會(huì)認(rèn)為在河道內(nèi)建房、種樹、埋墳、打井等屬于正常行為。據(jù)了解，這些基層干部很少參加培訓(xùn)，水利方面的培訓(xùn)幾乎沒有。

5.河長(zhǎng)制、水法規(guī)的宣傳還不夠深入

河長(zhǎng)制、水法律法規(guī)的宣傳還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠深入人心。沿河群眾雖然已經(jīng)知道水法規(guī)河長(zhǎng)制的存在，在河邊也能經(jīng)?？吹胶娱L(zhǎng)制的宣傳牌、責(zé)任牌，但他們是知其然，不知其所以然，還不知道從何做起，不知道堤防墾殖、灘地種樹等這些日常行為對(duì)河道的危害，還不知道傾倒垃圾、生活污水對(duì)河道生態(tài)的危害，更認(rèn)識(shí)不到保護(hù)身邊的母親河的深遠(yuǎn)意義。宣傳工作任重而道遠(yuǎn)。

6.水行政執(zhí)法和刑事司法銜接問題

基層單位在水行政執(zhí)法和刑事司法銜接中需要不斷摸索。涉河違法案件移送少、案件難移交，以行政處罰代替刑罰等現(xiàn)象還普遍存在，涉河違法犯罪案件的警示作用還不夠強(qiáng)。以河道內(nèi)非法采砂為例：《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《司法解釋》）于2016年12月1日正式施行，為打擊非法采砂行為提供了強(qiáng)有力的法律支持。但在具體實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法與刑事司法對(duì)于案件辦理程序、證據(jù)規(guī)則、證明標(biāo)準(zhǔn)等均存在差別，河道主管機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的非法采砂案件依然困難重重。

三、助推河長(zhǎng)制和強(qiáng)監(jiān)管的對(duì)策和建議

1.以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)水法規(guī)的宣傳

加大水法規(guī)的宣傳力度，讓水法規(guī)深入人心。水法規(guī)的宣傳應(yīng)該以沿河領(lǐng)導(dǎo)和群眾為對(duì)象、以解決問題為導(dǎo)向。首先應(yīng)該明白宣傳的目的就是要讓沿河的領(lǐng)導(dǎo)、群眾懂法規(guī)、畏法規(guī)，了解哪些該做、哪些不該做。要讓沿河領(lǐng)導(dǎo)群眾知道水法規(guī)倡導(dǎo)的應(yīng)該堅(jiān)決支持，水法規(guī)反對(duì)的要堅(jiān)決不做，還要讓沿河群眾知道一些日常的堤防墾殖、灘地種樹、違章建房、私搭亂建等危害，更要讓群眾知道違法的后果和懲戒代價(jià)。

2.對(duì)基層政府領(lǐng)導(dǎo)、基層河長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)等進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)

基層政府領(lǐng)導(dǎo)、基層河長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)是一線的管理人員，是一線河長(zhǎng)制的踐行者，是基層群眾的連心人。他們的政治立場(chǎng)是不是堅(jiān)定，專業(yè)素養(yǎng)好不好，法制意識(shí)強(qiáng)不強(qiáng)，直接關(guān)系到河長(zhǎng)制的實(shí)施能否到位，人民群眾是否滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)、村級(jí)河長(zhǎng)水利、環(huán)保等法規(guī)制度意識(shí)不強(qiáng)，專業(yè)知識(shí)匱乏，缺少相關(guān)的培訓(xùn)。水利部門、河道主管部門應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)基層政府領(lǐng)導(dǎo)、基層河長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)等相關(guān)人員的培訓(xùn)責(zé)任。通過培訓(xùn)，不但可以加強(qiáng)聯(lián)系，掌握思想動(dòng)態(tài)，而且可以進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，為構(gòu)建無違河道、生態(tài)河道服務(wù)。

3.水利部門應(yīng)當(dāng)好河長(zhǎng)制的踐行者和助推者

河長(zhǎng)制是解決我國(guó)復(fù)雜水問題，維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，大力推行河長(zhǎng)制，把河長(zhǎng)制從有名到做實(shí)，是水利部門義不容辭的責(zé)任，也是水利部門強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管、提升自身地位的制度利器。河長(zhǎng)制不僅要在抓好事務(wù)工作的監(jiān)管上下功夫，更要在對(duì)人的監(jiān)管上下功夫，糾正人的錯(cuò)誤行為，倡導(dǎo)人的正確行為。從法制、體制、機(jī)制著手，建立一套務(wù)實(shí)高效實(shí)用的監(jiān)管體系。不僅主動(dòng)監(jiān)督，更要結(jié)合群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，利用衛(wèi)星遙感、航拍分析、檢測(cè)監(jiān)測(cè)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等手段，從根本上讓水利行業(yè)監(jiān)管“強(qiáng)起來”，形成行業(yè)齊心協(xié)力、同頻共振的監(jiān)管格局。從流域監(jiān)管方面出發(fā)，應(yīng)該在壓實(shí)基層河長(zhǎng)責(zé)任和調(diào)動(dòng)基層河長(zhǎng)積極性上下功夫，主動(dòng)對(duì)沿河縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行評(píng)先樹優(yōu)，肯定他們的成績(jī)，提高他們的榮譽(yù)感、成就感，對(duì)表現(xiàn)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊在經(jīng)費(fèi)、河道管理、社會(huì)綜合考核等方面適當(dāng)傾斜和關(guān)注。

4.加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，筑牢河湖保護(hù)的籬笆

進(jìn)一步完善和加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，筑牢河湖保護(hù)的籬笆，建設(shè)與習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色思想相適應(yīng)的法規(guī)制度體系，建設(shè)與“補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管”相適應(yīng)的法規(guī)政策，讓強(qiáng)監(jiān)管做到有法可依有章可循，行政處罰有時(shí)對(duì)行政相對(duì)人已經(jīng)不具備威懾，應(yīng)該讓行政執(zhí)法長(zhǎng)出牙齒、變得鋒利。加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，關(guān)鍵還是要看落實(shí)，法規(guī)制度的制定關(guān)鍵還是看可操作性，實(shí)踐證明凡是有可推諉空間的事情都辦不好。法規(guī)制度的建設(shè)盡量減少推諉空間，提高可行性、操作性和實(shí)用性。

5.加強(qiáng)行業(yè)信用體系建設(shè)

通過頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)行業(yè)信用體系建設(shè)，進(jìn)一步調(diào)整人的行為，特別是錯(cuò)誤行為。建立完善個(gè)人、企業(yè)等誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)，建立與其他部門誠(chéng)信體系的互聯(lián)互通，建立聯(lián)合懲戒體制機(jī)制，增加其違法成本，根據(jù)其違法行為的嚴(yán)重程度，分別對(duì)其乘坐交通工具、入學(xué)、考證、就業(yè)、投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)、出國(guó)、貸款、高消費(fèi)等工作生活的各個(gè)方面進(jìn)行分類限制，以此建立不敢違法、不能違法、不想違法的良好氛圍。

6.做好水行政執(zhí)法和刑事司法銜接

行政執(zhí)法與刑事司法銜接是技術(shù)問題，也是實(shí)踐問題，應(yīng)該主動(dòng)思考如何找準(zhǔn)銜接不暢的癥結(jié)，如何推動(dòng)銜接工作，解決有案難移問題。銜接過程中，河道主管部門應(yīng)該及時(shí)將問題向縣級(jí)以上河長(zhǎng)匯報(bào)，發(fā)揮河長(zhǎng)的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，順利推動(dòng)相關(guān)工作有序進(jìn)行。建立并定期召開行政執(zhí)法和刑事司法工作聯(lián)席會(huì)議，相互通報(bào)在河道管理過程中的違法犯罪行為以及銜接的有關(guān)工作，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決銜接工作中的問題。當(dāng)遇到案情重大、特殊、復(fù)雜，難以認(rèn)定的情況，應(yīng)該相互座談及時(shí)解決。

7.以水利部主導(dǎo)的“清四亂”為切入口，進(jìn)一步樹立流域機(jī)構(gòu)強(qiáng)監(jiān)管形象

河道管理部門應(yīng)該及時(shí)掌握問題清單、清理的進(jìn)度，在把握清理的標(biāo)準(zhǔn)、清理驗(yàn)收等方面嚴(yán)把關(guān)、高要求，及時(shí)向有關(guān)河長(zhǎng)匯報(bào)，同河長(zhǎng)辦溝通，對(duì)沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)通報(bào)。通過“清四亂”工作，進(jìn)一步檢驗(yàn)河長(zhǎng)制體系的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)河長(zhǎng)制在推行過程中的問題，打通河長(zhǎng)制實(shí)施中的細(xì)枝末節(jié)。

四、結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制是加強(qiáng)生態(tài)河道管理的制度保證，強(qiáng)監(jiān)管是一篇大文章。河道管理人員應(yīng)積極踐行新時(shí)代水利精神，努力從習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中汲取營(yíng)養(yǎng)，充分理解“五位一體”整體布局和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，從生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的視角看問題，加強(qiáng)理論修養(yǎng)，牢記初心使命，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。河道管理工作要以河長(zhǎng)制為切入口，以解決突出問題為突破口，以強(qiáng)監(jiān)管為手段，以建設(shè)生態(tài)河湖為目標(biāo)，處理好開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系、局部利益和全局利益的關(guān)系，解決人民群眾對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足這個(gè)治水的主要矛盾。盡管構(gòu)建無違生態(tài)美麗河湖還有很長(zhǎng)的路要走，但是只要緊緊依托河長(zhǎng)制，主動(dòng)強(qiáng)監(jiān)管，河道管理的大環(huán)境肯定會(huì)更加法治有序，河道管理的明天也會(huì)更加美好■