淺析人大監(jiān)督工作面臨的困難及破解思路*

翟玉曉 胡映章

(日照行政學(xué)院，山東 日照 276826)

1954年，我國頒布了首部憲法，以國家大法的形式明確了人民代表大會具有監(jiān)督權(quán)力，我國人大監(jiān)督制度也隨之正式建立起來。自此，人大監(jiān)督權(quán)成為憲法賦予全國人民代表大會及其常委會的四項基本職權(quán)之一。人大的監(jiān)督權(quán)力的行使，包括對國家行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院、各政黨以及社會團(tuán)體實行法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督，對其權(quán)力進(jìn)行制約，全面保障國家法制的統(tǒng)一和實施，有效防范權(quán)力的濫用和腐化，保證人民群眾當(dāng)家作主的地位。

一、人大監(jiān)督工作面臨的困難和挑戰(zhàn)

目前，雖然人大監(jiān)督工作在我國社會主義建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮了巨大作用，但是具體實施過程中還是面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，體制機(jī)制仍然存在一些亟待繼續(xù)改進(jìn)和完善的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)缺乏完善的制度安排和強(qiáng)力的監(jiān)督權(quán)威

目前我國正處于政治體制改革的攻堅期，國家監(jiān)督體制從總體上看還有很大的改革空間，主要是人大與“一府一委兩院”的關(guān)系需要進(jìn)一步理清，人大監(jiān)督在體制上的保障不夠，這在一定程度上影響了人大監(jiān)督職能的發(fā)揮。具體而言，地方人大監(jiān)督的具體范圍，包括同級地方政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院，然而這三個部門分別要接受上級相對應(yīng)部門的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行上級的決定。這種在地方普遍存在的橫向監(jiān)督、縱向領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，也讓人大監(jiān)督工作難以放開手腳。此外，在地方還有大批像海關(guān)、電力企業(yè)、煤炭加工企業(yè)等國家直屬職能部門、國有派駐地方企業(yè)，它們由上級部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在行政、人事關(guān)系上與地方政府聯(lián)系不緊，而負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的上級人大的監(jiān)督效力就更微乎其微了。

(二)缺乏良好的監(jiān)督意識和監(jiān)督氛圍

盡管隨著改革開放不斷走向深入，我國社會面貌和政治文化都發(fā)生了巨大變化，人民大眾的政治參與熱情和參與意識也日益高漲。然而在我國漫長的封建專制體制浸染下，民眾由于長期受封建王權(quán)思想和“官本位”觀念的影響，還沒有形成良好的監(jiān)督氛圍和監(jiān)督意識，民主法制觀念和主動監(jiān)督意識還不強(qiáng)，這也使得人大在實際工作中監(jiān)督功能的發(fā)揮受到了很大程度的限制，監(jiān)督作用有所弱化。另一方面，在實際的監(jiān)督工作中，部分人大代表由于監(jiān)督意識淡化，自身文化素養(yǎng)和覺悟等原因，沒有把手中的監(jiān)督權(quán)力充分珍惜和重視，在近幾年曾經(jīng)發(fā)生的人大代表賄選、擅用職權(quán)等案件中，人大的監(jiān)督權(quán)威被當(dāng)成自身的政治資本，成為謀取不當(dāng)利益的工具。這些使命感的缺乏和認(rèn)識上的錯位使得部分不合格的人大代表難以履行自身的監(jiān)督職責(zé)，人大對“一府一委兩院”監(jiān)督的效能和權(quán)威被大大削弱，監(jiān)督工作往往處于一個較為被動的局面，對“一府一委兩院”工作的監(jiān)督效果也大打折扣。

(三)缺乏強(qiáng)力的法律保障和激勵機(jī)制

法律作為一種強(qiáng)制性的社會規(guī)范，對于促進(jìn)和加強(qiáng)人大監(jiān)督具有重要意義。隨著改革開放的不斷發(fā)展，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)都取得了較大成就，與之相關(guān)的法制建設(shè)也得到了很大進(jìn)步。但是，在立法方面卻相對不平衡，尤其是監(jiān)督方面的立法工作有所滯后，與現(xiàn)階段我國人大監(jiān)督的具體工作有所脫節(jié)?，F(xiàn)階段，有關(guān)法律只是對監(jiān)督工作的內(nèi)容和范圍作了原則性的規(guī)定，我國還沒有出臺一部關(guān)于人大監(jiān)督的全國性、綜合性法律，人大及其常委會的日常監(jiān)督工作缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)和法律保障。同時，由于人大監(jiān)督法制的不完善，有關(guān)人大監(jiān)督權(quán)運(yùn)行過程中的責(zé)任和權(quán)利沒有得到明確劃分，沒有起到一個很好的示范激勵作用。人大監(jiān)督相關(guān)法律的不健全使得廣大人大代表及其常委會成員在實際的監(jiān)督過程中不能很好的發(fā)揮其個體的能動作用，甚至出現(xiàn)了部分人大代表因怕承擔(dān)責(zé)任不敢履行自己的監(jiān)督權(quán)、消極監(jiān)督的情況，這些都嚴(yán)重影響了我國人大監(jiān)督的運(yùn)作效率。

二、加強(qiáng)人大監(jiān)督工作的具體思路

(一)加強(qiáng)監(jiān)督的程序設(shè)計，發(fā)揮人大監(jiān)督效能

我國憲法規(guī)定，人大的監(jiān)督權(quán)既包括對憲法的監(jiān)督，也包括對“一府一委兩院”、各政黨和社會團(tuán)體的監(jiān)督。然而在現(xiàn)實中，雖然人大的監(jiān)督權(quán)有著充分的憲法依據(jù)，但是人大的監(jiān)督職能還是沒有得到充分發(fā)揮，其原因主要是缺乏具體、完善的人大監(jiān)督法律程序設(shè)計。首先，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的監(jiān)督手段，將人大監(jiān)督的合理性標(biāo)準(zhǔn)和合法性標(biāo)準(zhǔn)加以明確。在具體的監(jiān)督工作過程中，嚴(yán)格評估受監(jiān)督對象的行為是否合規(guī)，保證監(jiān)督范圍、監(jiān)督過程的公開透明和監(jiān)督結(jié)果的公平公正；其次，要通過制定出臺人大監(jiān)督法，將監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)利義務(wù)以及人大監(jiān)督的原則、內(nèi)容、程序和方式加以明確和細(xì)化。只有通過法律條文的方式明確和保障人大的監(jiān)督權(quán)力，才能讓人大代表在行使監(jiān)督權(quán)的過程中無后顧之憂，提高監(jiān)督工作的效力和效率。

(二)加強(qiáng)人大代表隊伍建設(shè)，提高人大代表整體素質(zhì)

人大監(jiān)督工作最終還是需要人大代表去執(zhí)行，人大代表的能力素質(zhì)直接決定了監(jiān)督的效果如何，因此必須提高人大代表的監(jiān)督履職能力。首先，重視和加強(qiáng)社會主義民主政治文化建設(shè)，增強(qiáng)人大代表在內(nèi)的廣大人民群眾的監(jiān)督意識。通過繼續(xù)深化政治體制改革，宣傳民主和法制觀念，激發(fā)廣大人民群眾參與政治建設(shè)的熱情和積極性，營造出擁有良好政治監(jiān)督氛圍的社會和輿論環(huán)境。由外而內(nèi)，激發(fā)出人大代表履行監(jiān)督權(quán)力的責(zé)任感和使命感，提高參與監(jiān)督工作的熱情；其次，要提高人大代表的素質(zhì)，特別是法制素質(zhì)，加強(qiáng)人大代表的履職能力建設(shè)。適當(dāng)引入代表流動機(jī)制，定期對人大代表的監(jiān)督履職情況進(jìn)行考察，對一些不作為、難作為和利用監(jiān)督職權(quán)以權(quán)謀私的人大代表進(jìn)行罷免。同時通過公開選拔，廣泛吸納社會各領(lǐng)域具有社會責(zé)任感，政治和法律素質(zhì)過硬的人才加入監(jiān)督隊伍中，提高人才隊伍總體素質(zhì)；再次，定期組織法律和政治業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，特別要加強(qiáng)對與政治監(jiān)督工作密切相關(guān)的法律法規(guī)和工作經(jīng)驗的學(xué)習(xí)交流。只有這樣，人大監(jiān)督才能更好地落到實處，人大代表才會主動監(jiān)督，善于監(jiān)督。

(三)嘗試人大監(jiān)督專員制度探索，增強(qiáng)人大監(jiān)督效力

人大監(jiān)督專員制度是參照發(fā)源于瑞典的議會司法專員公署制度的一種政治嘗試。議會司法專員公署制度是由議會選舉出若干督查官組成監(jiān)督專員公署，對行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會福利機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)和官員實施監(jiān)督的制度。這一制度目前已被許多國家學(xué)習(xí)借鑒，成為西方國家民主監(jiān)督制的重要一環(huán)。人大監(jiān)督專員制度，就是嚴(yán)格按照法定程序，選出擁有豐富法律知識、人品正直、社會責(zé)任感強(qiáng)烈的人擔(dān)任監(jiān)督專員，以人大特派員的身份專門負(fù)責(zé)對“一府一委兩院”工作過程中不合理、不合規(guī)的行為實施監(jiān)察和督戒。我們要在堅持我國政治制度的社會主義性質(zhì)的前提下，對具體的人大監(jiān)督方式方法大膽創(chuàng)新，進(jìn)行人大監(jiān)督專員制度探索，將其作為完善現(xiàn)有人大監(jiān)督工作機(jī)制的重要補(bǔ)充。在具體實施層面上，可以采取先個別試點(diǎn)再穩(wěn)步推廣的辦法，向若干試點(diǎn)地區(qū)派出監(jiān)督專員，督查當(dāng)?shù)亍耙桓晃瘍稍骸睓C(jī)構(gòu)及其工作人員的履職情況，受理群眾的舉報與投訴，以此加強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威與效力。