太湖流域工業(yè)園區(qū)水管理過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建與對(duì)策建議

劉召峰

(1.上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海200020；2.上海社會(huì)科學(xué)院，上海200020)

1 引言

太湖流域涵蓋江蘇常州、無(wú)錫、蘇州三市及鎮(zhèn)江部分地區(qū)、浙江的嘉興、湖州兩市及杭州的部分地區(qū)以及上海的大部分地區(qū)，面積約為3.69萬(wàn)km2，是長(zhǎng)三角區(qū)域重要組成部分。太湖流域以長(zhǎng)三角區(qū)域面積10.4%的土地與長(zhǎng)三角區(qū)域總?cè)丝诘?5.8%，創(chuàng)造了長(zhǎng)三角區(qū)域45.9%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，并支撐了3個(gè)行政區(qū)域內(nèi)1500多萬(wàn)人的飲用水。目前各級(jí)工業(yè)園區(qū)(集中區(qū))近2000家，工業(yè)總產(chǎn)值約占流域工業(yè)總產(chǎn)值的70%以上，污染物排放超過(guò)半數(shù)以上。工業(yè)園區(qū)作為大型的排污點(diǎn)源，其水管理模式對(duì)水管理績(jī)效實(shí)現(xiàn)具有重要作用。在國(guó)家層面的園區(qū)水管理主要依托于生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，當(dāng)前，太湖流域已經(jīng)驗(yàn)收通過(guò)和批準(zhǔn)建設(shè)的國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)共22個(gè)，其中已經(jīng)命名的國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)13個(gè)，批準(zhǔn)建設(shè)的國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)共9個(gè)。從空間分布上講，太湖流域內(nèi)江蘇省和上海市已經(jīng)通過(guò)驗(yàn)收并被命名的國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)分別為7個(gè)與6個(gè)，而太湖流域內(nèi)浙江省國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)只有批準(zhǔn)建設(shè)的類(lèi)型。當(dāng)前，在太湖流域內(nèi)不同行政區(qū)域?qū)I(yè)園區(qū)水管理的方式不一致，如江蘇省出臺(tái)的省級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水資源的利用和保護(hù)做出規(guī)定，而浙江省主要通過(guò)園區(qū)ISO14000認(rèn)證等來(lái)進(jìn)行水管理。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系中具體指標(biāo)不一致，出發(fā)點(diǎn)不同，生態(tài)工業(yè)園區(qū)更加重視效果，而ISO14000更加重視管理體系建設(shè)。不同行政區(qū)域內(nèi)水管理方式不一致，往往會(huì)由于目標(biāo)不一致產(chǎn)生區(qū)域環(huán)境不協(xié)調(diào)狀況，如淀山湖江蘇部分與上海部分在水治理上存在不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

從工業(yè)園區(qū)水管理看，約束指標(biāo)主要是污染物排放量，也就是關(guān)注園區(qū)本身水績(jī)效，未將園區(qū)周邊、上下游乃至整個(gè)流域考慮在內(nèi)。當(dāng)前環(huán)境戰(zhàn)略由單個(gè)行政區(qū)為主向區(qū)域環(huán)境協(xié)作轉(zhuǎn)變，因此，需要在水管理上開(kāi)展協(xié)作，統(tǒng)一水管理的模式，將太湖流域水管理的成本最小化，績(jī)效最大化。①實(shí)施園區(qū)水管理創(chuàng)新是落實(shí)黨中央提出的“五位一體”的戰(zhàn)略布局的重要舉措。當(dāng)前園區(qū)環(huán)境管理的實(shí)施的動(dòng)力主要源于系統(tǒng)外部，包括法律法規(guī)、規(guī)劃戰(zhàn)略、上級(jí)命令等，帶有強(qiáng)制性、層次性特征，缺乏系統(tǒng)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，各系統(tǒng)之間脫節(jié)。同時(shí)工業(yè)園區(qū)作為水資源使用和水環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵場(chǎng)所，有必要采取創(chuàng)新性的水管理。②水資源問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜，需要從流域空間尺度加以解決，且牽涉利益主體越來(lái)越多，這需要采取更為綜合的水管理創(chuàng)新。③創(chuàng)新水管理對(duì)區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)和利用提出了更高要求，既要從流域?qū)用妫忠⒅乩嫦嚓P(guān)者參與，這為園區(qū)水管理創(chuàng)新實(shí)施提供了良好契機(jī)。④工業(yè)園區(qū)是當(dāng)前和未來(lái)工業(yè)用地的主要形式，園區(qū)水管理創(chuàng)新具有重要的示范意義。

2 太湖流域園區(qū)水管理現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

太湖流域的水管理是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，表現(xiàn)為多層次、多部門(mén)協(xié)調(diào)治理體系。在工業(yè)園區(qū)層面，其管理模式主要以行政管理為主，受園區(qū)管委會(huì)、住建部門(mén)、環(huán)保部門(mén)與水務(wù)部門(mén)管理，而流域管理在園區(qū)的水管理方面的功能較弱，只作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)，由于我國(guó)的工業(yè)園區(qū)級(jí)別存在差異，造成不同級(jí)別的工業(yè)園區(qū)其在水管理功能機(jī)構(gòu)設(shè)置有所不同，如國(guó)家級(jí)蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，市級(jí)及以下工業(yè)園區(qū)并未設(shè)置水管理機(jī)構(gòu)。

2.1 園區(qū)規(guī)劃中缺乏水管理相關(guān)規(guī)劃

當(dāng)前園區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一般先招商后完善基礎(chǔ)設(shè)施，造成基礎(chǔ)設(shè)施往往分散較凌亂，效率不高，在后期阻礙園區(qū)的發(fā)展。而水管理規(guī)劃缺乏造成園區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局定位、建設(shè)項(xiàng)目的選址、對(duì)周邊的環(huán)境影響乃至未來(lái)園區(qū)的發(fā)展未做出較為明確的預(yù)測(cè)與約束，對(duì)后期園區(qū)的開(kāi)發(fā)造成阻礙。

2.2 園區(qū)水管理呈現(xiàn)“多龍治水”現(xiàn)象，部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)

當(dāng)前，園區(qū)的水管理由園區(qū)管委會(huì)與水務(wù)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、住建部門(mén)等共同管理。水務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)原水的管理，并參與指導(dǎo)供水廠的水價(jià)的制定；住建部門(mén)負(fù)責(zé)污水廠的建設(shè)，并參與污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及中水價(jià)格制定；而環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)排污費(fèi)的征收。而園區(qū)管委會(huì)主要承擔(dān)協(xié)調(diào)工作。從水資源費(fèi)—供水價(jià)格—污水處理費(fèi)(中水價(jià)格)—排污費(fèi)的價(jià)格傳導(dǎo)看，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是由不同的部門(mén)主要參與定價(jià)。因此，各部門(mén)出于對(duì)自身利益的考慮，在制定價(jià)格時(shí)，很少顧及其他部門(mén)的利益。而園區(qū)管委會(huì)雖然在園區(qū)層面由協(xié)調(diào)功能，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)下，為避免在招商引資等事項(xiàng)上獲得相關(guān)部門(mén)的支持，常扮演“和事老”的角色。

2.3 園區(qū)水管理很少考慮其對(duì)流域的影響

工業(yè)園區(qū)從流域內(nèi)獲得水資源，再將污水排放至流域內(nèi)，這對(duì)流域水生態(tài)造成負(fù)面影響。太湖流域園區(qū)眾多，一鎮(zhèn)一園或一鎮(zhèn)多園的現(xiàn)象普遍，以致對(duì)流域的影響巨大。而每個(gè)園區(qū)在水管理方面，僅強(qiáng)調(diào)污染物減排，并達(dá)到上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，并未對(duì)用水總量進(jìn)行限制，因此，存在園區(qū)排污達(dá)標(biāo)但用水總量居高不下的現(xiàn)象。而且流域內(nèi)上游的工業(yè)園區(qū)很少會(huì)考慮其水管理對(duì)下游的影響，常由此產(chǎn)生不良后果，如盛澤的“斷河事件”等。當(dāng)前，園區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，而對(duì)資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)重視不夠，導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏，不利于精準(zhǔn)地評(píng)價(jià)園區(qū)資源環(huán)境績(jī)效，也不利于為流域管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

2.4 以行政管理為主，缺乏公眾參與

當(dāng)前的園區(qū)水管理主要是靠行政管理推動(dòng)，缺乏公眾參與，沒(méi)有意識(shí)到是利益相關(guān)方一個(gè)整體。主要表現(xiàn)在參與渠道有限；水管理相關(guān)信息不公開(kāi)或披露不及時(shí)；公眾參與的法治不健全；利益相關(guān)方的互信水平不高等。在一些鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)，由于工業(yè)水污染造成的群體性事件時(shí)有發(fā)生，主要原因在于，在項(xiàng)目引進(jìn)時(shí)，環(huán)評(píng)信息未公開(kāi)，未征求或尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有資金來(lái)完成工業(yè)區(qū)附近的居民的搬遷工作。而應(yīng)對(duì)之策常以賠錢(qián)了事，“治標(biāo)不治本”。

2.5 園區(qū)環(huán)境管理力量薄弱，機(jī)構(gòu)有待完善

園區(qū)環(huán)境管理隊(duì)伍建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，環(huán)境管理的人員配備較少，僅為5人，多是從其他崗位抽調(diào)過(guò)來(lái)的人員，而環(huán)境相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人員更少，主要承擔(dān)協(xié)調(diào)和對(duì)接上級(jí)部門(mén)的功能，在面對(duì)違規(guī)案件時(shí)，整改意見(jiàn)往往不到位，拆除設(shè)備成為了主要手段。同時(shí)相關(guān)專(zhuān)業(yè)裝備配套不完善，環(huán)境管理人員經(jīng)常暴露在高位高污染環(huán)境下，風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。同時(shí)，在面對(duì)眾多企業(yè)時(shí)，環(huán)境管理人員不得不開(kāi)私家車(chē)對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行巡查，既了加重管理人員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又增加了安全隱患。同時(shí)，園區(qū)環(huán)境管理體制機(jī)制不健全，致使園區(qū)環(huán)保缺乏積極性。

3 基于過(guò)程評(píng)價(jià)的太湖流域工業(yè)園區(qū)水管理績(jī)效評(píng)價(jià)

國(guó)際上關(guān)于水管理的發(fā)展也向著水資源綜合管理或一體化管理邁進(jìn)。水資源綜合管理(Integrated Water Resources Management，IWRM)在1992年水與環(huán)境國(guó)際會(huì)議發(fā)布《都柏林宣言》中被倡導(dǎo)，隨后20多年內(nèi)被各大世界組織與主要國(guó)家所采用，從各大世界組織對(duì)其的定義總結(jié)其要點(diǎn)：①?gòu)牧饔蚪嵌热纸y(tǒng)籌，水資源規(guī)劃、利用與管理；②重視水、土地、森林、生態(tài)系統(tǒng)等資源協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性；③通盤(pán)考慮社會(huì)與經(jīng)濟(jì)利益最大化；④倡導(dǎo)利益相關(guān)者參與，滿足不同層次的需求；⑤全過(guò)程管理，從雨水、原水到污水整個(gè)循環(huán)鏈上各環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，不斷增強(qiáng)整體績(jī)效；⑥強(qiáng)化制度保障，涉及法律法規(guī)、規(guī)劃及制度框架；⑦多手段并重，從工程技術(shù)手段到市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用。歐盟在2000年發(fā)布了《歐盟水框架指令》(2000/60/EC)也是遵循水資源綜合管理，其特點(diǎn)是以流域?yàn)榛A(chǔ)、重視多利益相關(guān)方參與、多部門(mén)協(xié)調(diào)管理、發(fā)揮市場(chǎng)作用。

3.1 過(guò)程評(píng)價(jià)方法

過(guò)程評(píng)價(jià)目的是運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制是否能夠支撐項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與結(jié)果評(píng)價(jià)不同，過(guò)程評(píng)價(jià)聚焦于投入、行動(dòng)環(huán)節(jié)，將效益產(chǎn)生機(jī)制以相對(duì)透明的形式向利益相關(guān)者展示。過(guò)程管理能夠幫助管理人員項(xiàng)目實(shí)施在多大程度上是依照規(guī)劃來(lái)執(zhí)行的，同時(shí)還可以幫助評(píng)價(jià)者區(qū)分結(jié)果未達(dá)成到底是規(guī)劃本身還是實(shí)施導(dǎo)致的，目的是在下一輪實(shí)施過(guò)程中改進(jìn)管理流程，同時(shí)管理人員還可借助過(guò)程評(píng)價(jià)尋找項(xiàng)目實(shí)施的最佳案例。本文以世界銀行開(kāi)發(fā)(2009)的過(guò)程評(píng)價(jià)的流程作為借鑒，依照邏輯結(jié)構(gòu)模型從收集、規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)與披露流程構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.2 太湖流域工業(yè)園區(qū)水管理過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

過(guò)程評(píng)價(jià)的指標(biāo)選取是利益相關(guān)方目標(biāo)導(dǎo)向的，以其關(guān)注方向優(yōu)先，通過(guò)收集、規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)與披露流程進(jìn)行三級(jí)指標(biāo)體系建立，得出工業(yè)園區(qū)過(guò)程評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4 提升太湖流域工業(yè)園區(qū)水管理績(jī)效的政策建議

工業(yè)園區(qū)水管理績(jī)效改善應(yīng)從制度建設(shè)、組織構(gòu)架、利益相關(guān)者參與、過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合、溝通交流平臺(tái)等方面展開(kāi)。

4.1 加強(qiáng)制度保障，促使園區(qū)開(kāi)展水管理創(chuàng)新

需制定園區(qū)水管理創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)，以制度的形式確定園區(qū)層面要實(shí)施水管理創(chuàng)新；同時(shí)，以制度形式明確水管理組織機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和崗位職責(zé)，將水資源管理與水環(huán)境管理及協(xié)調(diào)功能相統(tǒng)一；制定園區(qū)水管理創(chuàng)新考核辦法與實(shí)施指南、園區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度與水管理創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)與問(wèn)責(zé)辦法、信息公開(kāi)與公眾參與辦法等。

表2 工業(yè)園區(qū)水管理過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

4.2 堅(jiān)持過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)并重

目標(biāo)導(dǎo)向的評(píng)價(jià)能夠有效地指導(dǎo)管理人員完成既定的管理目標(biāo)，但也存在一些問(wèn)題，如不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理中存在的機(jī)制體制問(wèn)題、對(duì)管理人員的努力重視程度不夠等。而過(guò)程該評(píng)價(jià)能夠?qū)⒛繕?biāo)實(shí)現(xiàn)以更為透明的方式向利益相關(guān)方展示，以判斷管理人員多大程度上按規(guī)劃來(lái)執(zhí)行。因此，由于工業(yè)園區(qū)(特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)聚集區(qū))的行政級(jí)別較低，在完成上級(jí)所下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)時(shí)，常出現(xiàn)目標(biāo)未完成情況，因此有必要制定涵蓋過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，構(gòu)建過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)分細(xì)則。

4.3 完善園區(qū)水管理組織體系，強(qiáng)化監(jiān)管考核

當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)內(nèi)并未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的水管理機(jī)構(gòu)，多是依托于經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。因此園區(qū)的水管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置為獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并制定管理部門(mén)規(guī)章與之配套。在人才建設(shè)上，應(yīng)積極吸納環(huán)境、管理等專(zhuān)業(yè)人才，同時(shí)加強(qiáng)管理人員對(duì)水管理創(chuàng)新的培訓(xùn)，以期提高對(duì)水資源綜合管理的認(rèn)識(shí)；應(yīng)積極配置專(zhuān)業(yè)裝備，來(lái)應(yīng)對(duì)水管理可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)情況；應(yīng)開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，來(lái)支撐園區(qū)管理。在水管理考核制度上，應(yīng)重點(diǎn)突出水管理考核比重，將水資源規(guī)劃作為園區(qū)發(fā)展的約束條件，尤其在招商引資上發(fā)揮作用。

4.4 注重公眾參與對(duì)水資源管理的促進(jìn)作用

工業(yè)園區(qū)水管理需要從傳統(tǒng)的政府為主的水資源管理模式向“政府主導(dǎo)＋多元參與”的管理模式轉(zhuǎn)變。為此建議：①轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方共同參與；②重視利益相關(guān)方參與全過(guò)程管理，從而規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)及改進(jìn)；③制定公眾參與辦法，規(guī)范公眾參與行為，提高公眾參與的可操作性；④構(gòu)建利益相關(guān)方協(xié)商平臺(tái)，披露管理信息，增加各利益相關(guān)方互信；⑤豐富公眾參與的渠道與形式，不斷提高水管理績(jī)效。

4.5 構(gòu)建流域內(nèi)水管理協(xié)商平臺(tái)，推進(jìn)水管理創(chuàng)新實(shí)施

從整個(gè)流域?qū)用嬖O(shè)計(jì)園區(qū)的水管理就是力圖將園區(qū)的水資源消耗總量和污水排放量之和降到最低。流域內(nèi)園區(qū)之間應(yīng)建立協(xié)商機(jī)制，尤其是上游與下游園區(qū)之間，共同參與流域水資源相關(guān)規(guī)劃及問(wèn)題解決。而太湖流域管理局、太湖流域水資源保護(hù)局及各省市政府應(yīng)搭建協(xié)商平臺(tái)，為多層次、多區(qū)域的園區(qū)間協(xié)商提供支持，并將有益的經(jīng)驗(yàn)向園區(qū)推廣。同時(shí)，支持社會(huì)組織、公眾代表及企業(yè)參與到流域內(nèi)園區(qū)協(xié)商機(jī)制內(nèi)。