《中華人民共和國航標條例》修訂建議

段孝翔 王慧如

【摘 要】 為更好地促進我國航標事業(yè)發(fā)展，分析我國航標管理中存在的問題，結(jié)合實際情況，對有關問題提出建議：漁業(yè)航標劃歸交通部門管理;明確交通運輸部有關機構(gòu)和地方交通部門管轄范圍;航標委托執(zhí)法;法律明確航標建設、養(yǎng)護機構(gòu)職責;《中華人民共和國航標條例》與《中華人民共和國航道法》相銜接;規(guī)范“專用標”名稱等。通過相關建議，希望能更好地促進法規(guī)完善，促進我國航海保障事業(yè)發(fā)展。

【關鍵詞】 航標條例;法規(guī);修訂;虛擬航標

0 引 言

1995年12月，國務院發(fā)布《中華人民共和國航標條例》（以下簡稱《航標條例》），并于2011年進行了修訂?！逗綐藯l例》對航標的適用范圍、管理主體、航標保護、法律責任等作了詳細規(guī)定，是航標管理的主要法規(guī)，對保障我國航標事業(yè)的發(fā)展起了重要作用。然而，隨著近年我國航標事業(yè)的迅猛發(fā)展，一些新式裝備應用于航標（如虛擬航標）、體制上的創(chuàng)新（直屬海事系統(tǒng)事業(yè)單位分類改革、航保體制改革等）、《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國航道法》的修訂和出臺，都對《航標條例》產(chǎn)生了一定影響。這些情況的出現(xiàn)都使得《航標條例》的規(guī)定不能適應實際的要求，迫切需要對《航標條例》進行相應修訂。

1 現(xiàn)行《航標條例》中存在的問題

1.1 同一層級航標管理的“多頭管理”

《航標條例》第3條規(guī)定：“國務院交通行政主管部門負責管理和保護除軍用航標和漁業(yè)航標以外的航標?！睗O業(yè)航標和交通航標商用性較強，使用普遍且數(shù)量多，因此出現(xiàn)的問題也較多。具體表現(xiàn)為：有些地區(qū)由于海岸陸域資源有限，漁港與商港交錯分布（如長江口橫沙水道），導致漁業(yè)航標與交通航標交錯配置;有的地區(qū)漁區(qū)與交通商業(yè)航道交錯，常出現(xiàn)漁網(wǎng)侵占航道及航道內(nèi)漁船被商船碰撞事件，這多少與漁業(yè)航標和交通航標各自獨立設置及管理存在一定關系。

《航標條例》中并未明顯區(qū)分對各類航標的管理，實際上各職能部門也都是依《航標條例》對各自航標進行管理。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》將原農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入交通運輸部，使得船舶檢驗的管理統(tǒng)一于一個部門。鑒于此，也可以將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的漁業(yè)航標的管理權限劃歸交通運輸部，由交通運輸部統(tǒng)一負責沿海航標的管理。

1.2 交通運輸部有關機構(gòu)與地方部門航標管轄范圍存在交叉

《航標條例》第3條將國務院交通行政主管部門設立的流域航道管理機構(gòu)、海區(qū)港務監(jiān)督機構(gòu)和縣級以上地方人民政府交通行政主管部門統(tǒng)稱為航標管理機關。這幾個部門都擁有對各自轄區(qū)航標管理的權限，由此出現(xiàn)管理范圍交叉。這種情況尤其表現(xiàn)在設置有國務院交通行政主管部門所屬流域航道管理機構(gòu)、海區(qū)港務監(jiān)督機構(gòu)的地方。雖然交通運輸部有關文件對我國管轄海域航標管理作了劃分，但部門規(guī)范性文件效力低于國家法規(guī)，而且目前國家有關部門尚未對海域劃分行政區(qū)劃，導致沿海地方政府部門管轄海域范圍不明確，與交通運輸部所屬機構(gòu)管轄范圍產(chǎn)生沖突。

建議在《航標條例》中進一步明確交通運輸部和地方人民政府交通運輸主管部門對航標管理的權限。交通運輸部主管全國航標管理工作，其設立的有關機構(gòu)（流域航道管理機構(gòu)、海事機構(gòu)）具體負責所轄區(qū)域的航標管理工作;縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管除交通運輸部有關機構(gòu)管轄區(qū)域以外的本行政區(qū)域的航標管理工作。

1.3 沿海航標管理存在跨地區(qū)監(jiān)管問題

《航標條例》第3條明確了海區(qū)港務監(jiān)督機構(gòu)對轄區(qū)航標的管理職能，負責管理和保護本轄區(qū)內(nèi)除軍用航標和漁業(yè)航標以外的航標。但海區(qū)港務監(jiān)督機構(gòu)目前僅有天津、上海、廣州、海南等海事局，對超出4個地方行政區(qū)劃之外的一些航標的日常監(jiān)管往往難以具體執(zhí)行到位。交通運輸部海事局有關文件將跨地區(qū)航標處的行政管理劃歸直屬海事局。直屬海事系統(tǒng)事業(yè)單位改革前，跨地區(qū)的航標處（站）具有航標行政管理職責，可以對危害航標的行為進行監(jiān)督處罰;改革后，航標處（站）無行政管理職責，有些行政管理工作只能由跨行政區(qū)的直屬海區(qū)局落實。

交通運輸部海事局有關文件已將專用航標的部分管理權限調(diào)整至各直屬局管理，建議下一步在《航標條例》中將沿海航標的行政管理職責明確為交通運輸部及其所屬海事局。

1.4 航標管理機關一線監(jiān)督管理存在薄弱點

直屬海事系統(tǒng)事業(yè)單位改革，將航標處等單位成建制劃轉(zhuǎn)到航海保障機構(gòu)，導致沿海海事執(zhí)法機構(gòu)在航標監(jiān)管尤其是在一線航標執(zhí)法監(jiān)管中出現(xiàn)了真空。雖然航海保障機構(gòu)仍納入海事范圍，各地海事執(zhí)法機構(gòu)也為航標監(jiān)管作了大量努力，但海事執(zhí)法機構(gòu)在航標技術檢測、遠程遙測監(jiān)管等方面仍存在一定薄弱之處。如《航標條例》第9條要求航標應處于良好的使用狀態(tài)，但對海事執(zhí)法機構(gòu)而言，這一“良好的使用狀態(tài)”的認定存在技術困難;有的航標遠離陸地，分布在遠海孤島等地，海事遠程監(jiān)管手段薄弱。

筆者建議航海保障機構(gòu)尤其是航標處逐步向第三方檢驗檢測機構(gòu)過渡，并取得相關資質(zhì)，對包括專用航標等航標提供技術檢查、鑒定等服務。航標執(zhí)法監(jiān)管由海事執(zhí)法機構(gòu)委托航海保障機構(gòu)（航標處）承擔。航海保障機構(gòu)本身具有社會公益服務職能，對及時發(fā)現(xiàn)并獲取遠程海上和陸上航標受損情況方面有一定的優(yōu)勢，可為海事機構(gòu)提供有關技術支持，滿足《中華人民共和國行政處罰法》第19條委托執(zhí)法有關要求。

1.5 航標監(jiān)管執(zhí)法處罰力度偏弱、處罰標準過低

《航標條例》制定已近25年，其相關條款已不適應現(xiàn)在實際需求。雖然《航標條例》在2011年進行了部分修訂，但只是對其第24條援引法律名稱進行修訂，未對其他內(nèi)容作實質(zhì)變更。比如：第6條第2款中關于專業(yè)單位設置的專用航標，對業(yè)主故意或沒有保持航標正常效能的行為，并無明確處罰措施;第22條對“危害航標及其輔助設施或者影響航標工作效能”的行為，“可以并處2 000元以下的罰款”，相關處罰金額過低，甚至不能抵消航標本身的資產(chǎn)價值。過罰不相當，一方面不利于海事機構(gòu)有效監(jiān)管，另一方面也不能體現(xiàn)法規(guī)的權威和威懾力。

建議對專業(yè)單位未遵守國家標準、行業(yè)規(guī)范，未能保證所設航標處于正常效能并且未采取有效措施應對的行為，給予不低于5萬元的罰款。對一些危害航標及其輔助設施或者影響航標工作效能的行為造成嚴重后果或構(gòu)成犯罪的，建議依照《中華人民共和國刑法》第117條、第119條以“破壞交通設施罪”追究其刑事責任。

2 航標建設養(yǎng)護中遇到的問題

2.1 航標建設養(yǎng)護機構(gòu)法律法規(guī)并未明確

自2012年起全國直屬海事系統(tǒng)開展事業(yè)單位改革以來，由于改革的快速推進，相關法律法規(guī)的修訂程度滯后于實際需求，以致法律、法規(guī)并未對新組建的航海保障機構(gòu)給予明確定位。雖然2017年國務院法制辦制定的《中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《海上交通安全法》（修訂意見稿））第30條以“航標維護單位”明確航標建設養(yǎng)護單位名稱，但相關草案尚未正式出臺。法律法規(guī)對航海保障機構(gòu)定位不明確，導致航海保障機構(gòu)在履職盡責中及航標糾紛中主體地位不明，不利于國有資產(chǎn)的保護。

建議在《航標條例》中“設置航標養(yǎng)護”的章節(jié)，并以條文明確交通運輸部所屬機構(gòu)（流域航道管理機構(gòu)、航海保障機構(gòu)）具體負責實施所轄區(qū)域公用航標建設、養(yǎng)護職責。

2.2 航標建設養(yǎng)護中存在的問題

航標是為船舶提供助導航服務的，航標在設計選址建設時，更多考慮的是航道水文、船舶通航安全等，因而有時會選址在港區(qū)或作業(yè)碼頭，甚至是海關特殊監(jiān)管區(qū)或?qū)ν忾_放區(qū)域等。這都不可避免地占用部分空間，在對占用的這部分空間權屬認定上，目前法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件均未涉及;雖然《海上交通安全法》（修訂意見稿）第29條第1款要求國土、海洋行政管理部門應當保障航標設施和裝置的用地、用海，但這一草案尚未正式出臺，而且也未對已產(chǎn)生的權屬情況給予定性。在航標養(yǎng)護作業(yè)時，有時也會遇到一些單位不配合或者不同意甚至是阻撓等情況，相關部門也無能為力?！堆睾：綐斯芾磙k法》第33條規(guī)定航標管理機構(gòu)在進行監(jiān)督檢查時，任何單位和個人不得拒絕或者阻撓，應為其提供方便。但是，考慮到航海保障機構(gòu)（航標處）已整體劃轉(zhuǎn)成事業(yè)單位，不再行使航標監(jiān)督檢查職責，僅履行建設養(yǎng)護職能。這一條款并不能有效保障航標管理機構(gòu)建設、養(yǎng)護航標的權利。

建議在《航標條例》中明確有關部門配合設置建設公用航標，保障通航安全的義務。針對航標養(yǎng)護作業(yè)時遇到相關單位不配合甚至是阻撓的情況，建議在《航標條例》中明確，航海保障機構(gòu)（航標處）在按照國家規(guī)范標準進行航標養(yǎng)護作業(yè)時，相關單位應提供相關便利，不得阻礙航海保障機構(gòu)（航標處）為保障航標效能而進行的正常作業(yè)，對不配合甚至是阻撓的行為由海事執(zhí)法機構(gòu)責令改正并予以罰款，構(gòu)成違反治安管理行為的由公安機關予以處罰。

3 《航道法》與《航標條例》的銜接問題

《航道法》的出臺從法律上規(guī)范航標的功能定位，航標成為航道的附屬設施。《航標條例》與《航道條例》在《航道法》下共同構(gòu)成交通水路法規(guī)系統(tǒng)水運基礎設施法規(guī)子系統(tǒng)。

《航道法》第2條明確界定了航道的范圍。因為航道也包括航標等設施，而航道的范圍限制使航標使用范圍有所縮小。雖然《航道法》第22條對航標的設置作出排他性規(guī)定，指出航標的設置、養(yǎng)護、保護和管理，依照有關法律、行政法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準的規(guī)定執(zhí)行，但目前有關法律、法規(guī)或標準尚未對航標設置范圍作出要求。

建議在《航標條例》中明確航標應根據(jù)實際需要來設置，而不應當局限其范圍，為遠期在專屬經(jīng)濟區(qū)、外海可能設置航標作準備。

4 “專用航標”定義不清

《沿海航標管理辦法》第2條第3款在定義“專用航標”時，不僅將“用于標識特定水域或水域特征的標志”的航標列入其中，也將專業(yè)單位依照《航標條例》第6條第2款設置的航標列入其中。這就導致“專用航標”一詞多意，實際生活中容易產(chǎn)生指代混亂，既可以為“指示特定水域”的航標，又可以為專業(yè)單位設置的航標。在海事行政許可中，“專用航標的設置、撤除、位移和其他狀況改變審批”是一項重要的許可項目。許可的本意是對《航標條例》第6條第2款行為進行規(guī)范，而“專用航標”指代擴大，無形中增加了行政許可的適用范圍。

《中國海區(qū)水上助航標志》將用于標識特定水域或具有水域特征的標志稱之為“專用標志”，相對而言比較規(guī)范，但考慮到日常簡用習慣（容易將專用標志簡稱為專用標），專用航標也容易簡稱為專用標，容易產(chǎn)生歧義。《內(nèi)河航標管理辦法》第33條中將專業(yè)單位所設置的航標統(tǒng)稱為“專設航標”，名稱相對規(guī)范且不容易產(chǎn)生歧義，但專業(yè)單位同一行為在內(nèi)河和沿海航標管理中命名有所不同則不利于管理。在《內(nèi)河助航標志》中，專用標志指的是管線航標和專用航標，容易產(chǎn)生“專用標”簡稱歧義問題。

《航標條例》第6條第2款中的專業(yè)單位設置航標更多的是從航標屬性出發(fā)，劃分為公用和專用（自用）。國際航標協(xié)會制定的《海上浮標制度規(guī)則》是從水域的特性出發(fā)的。建議今后在《航標條例》或標準修訂時，對有關名詞重新定義。對專業(yè)單位依《航標條例》第6條第2款建設的航標統(tǒng)稱為“專用航標”，與《航道法》中規(guī)定的專用航道保持一致。將《內(nèi)河助航標志》與《中國海區(qū)水上助航標志》規(guī)定的“專用標志”改為“專殊標志”，對其中所設的“用于標識特定水域或具有水域特征（錨地、禁航區(qū)、海上作業(yè)區(qū)、分道通航區(qū)、水中構(gòu)筑物、娛樂區(qū)、水產(chǎn)作業(yè)區(qū)和橫越區(qū)等）”的航標稱作“專設航標”;對內(nèi)河規(guī)范中專用標志下的“管線標”不作變化，仍列于原內(nèi)容之下。