集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革推動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)施的研究

【摘要】鄉(xiāng)村振興最重要的是解決錢的問題，本文結(jié)合海南省文昌市農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，剖析鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)活化面臨的問題，提出盤活鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)，助推鄉(xiāng)村振興實(shí)施的有關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村集體建設(shè)用地;鄉(xiāng)村土地資源活化

黨的十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過一系列的政策措施和引導(dǎo)，多舉措讓已經(jīng)出現(xiàn)衰敗問題的鄉(xiāng)村恢復(fù)元?dú)?，重新繁榮起來，縮小城鄉(xiāng)差距，平衡區(qū)域發(fā)展，最終使鄉(xiāng)村達(dá)到“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的理想情況[1]，解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)性問題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、使億萬(wàn)農(nóng)民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果[2]。

鄉(xiāng)村振興要靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和建設(shè)，最重要的還是要解決錢的問題。鄉(xiāng)村最大的資源、最根本的資產(chǎn)就是土地。城市的發(fā)展離不開城市土地的精細(xì)化利用與管理，鄉(xiāng)村要發(fā)展，還要著眼于鄉(xiāng)村土地的價(jià)值挖掘。鄉(xiāng)村土地?cái)?shù)量龐大，但是土地粗放化利用較為嚴(yán)重，如耕地撂荒、農(nóng)房閑置、村莊邊界無序擴(kuò)張、空心村問題[3]。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套差，僅僅依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決，難以解決鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力問題。此外，當(dāng)前土地制度管理對(duì)農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)利用尚未全面放開，農(nóng)村的土地資源資產(chǎn)難以活化，鄉(xiāng)村振興就缺少動(dòng)力。因此，農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵內(nèi)容，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革，從鄉(xiāng)村最大的資源資產(chǎn)出發(fā)，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，是破題鄉(xiāng)村振興資金來源，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)施的有效途徑。

1、文昌市試點(diǎn)基本情況

2015年海南省文昌市被列入了全國(guó)33個(gè)改革試點(diǎn)市縣之一。文昌市于2015年起開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革，試點(diǎn)范圍覆蓋文昌市17個(gè)鎮(zhèn)。試點(diǎn)過程中，文昌市探索在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃、用途管制、依法取得用地手續(xù)的前提下，對(duì)入市的地塊補(bǔ)齊辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)證，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式入市，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度[4-5]。

自試點(diǎn)啟動(dòng)至今，文昌市采取就地入市、異地調(diào)整入市等方法，以掛牌出讓、租賃等方式入市商業(yè)、商服土地15宗，面積約135畝，成交總價(jià)約8668萬(wàn)元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金約1733萬(wàn)元[4-5]。

2、文昌經(jīng)驗(yàn)對(duì)鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)活化的借鑒

2.1完善確權(quán)規(guī)劃是基礎(chǔ)

擬入市交易的地塊必須權(quán)屬清晰，通過確權(quán)登記發(fā)證，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體和實(shí)施主體。入市主體可以是代表土地所有權(quán)的農(nóng)民集體，土地屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)，屬于鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。實(shí)施主體可以由代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體委托授權(quán)具有市場(chǎng)法人資格的土地股份合作社、土地專營(yíng)公司等單位代表實(shí)施。另外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“經(jīng)營(yíng)”屬性須經(jīng)規(guī)劃認(rèn)定。文昌市目前尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋，結(jié)合海南省“多規(guī)合一”工作，研究出臺(tái)《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地城鄉(xiāng)規(guī)劃修改和調(diào)整暫行辦法》，明確修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的程序以及在控制性詳細(xì)規(guī)劃范圍外提供規(guī)劃條件的程序，解決集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的認(rèn)定問題[4-5]。

2.2掛靠產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是關(guān)鍵

入市試點(diǎn)范圍覆蓋文昌市17個(gè)鎮(zhèn)，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求主要集中在文城鎮(zhèn)區(qū)、清瀾開發(fā)區(qū)、龍樓銅鼓嶺國(guó)際生態(tài)旅游區(qū)、月亮灣區(qū)和木蘭灣開發(fā)組團(tuán)。從試點(diǎn)范圍看，產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目發(fā)展需求是驅(qū)動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的直接原因。文昌市將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊與鄉(xiāng)村振興、全域旅游、扶貧攻堅(jiān)結(jié)合了起來，重點(diǎn)向共享農(nóng)莊、田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目提供建設(shè)用地，發(fā)展“美麗經(jīng)濟(jì)”。入市土地主要用于鄉(xiāng)村休閑旅游為主的商業(yè)服務(wù)，以及工礦倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目[4-5]。

2.3出臺(tái)制度配套是核心

為做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策支持工作，文昌市陸續(xù)出臺(tái)了保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有關(guān)的入市交易規(guī)則、土地收益集體和個(gè)人分配指導(dǎo)意見、異地調(diào)整入市等配套制度共6項(xiàng)，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的流程和交易規(guī)則，以及土地收益分配的比例。同時(shí)完善了土地分等定級(jí)和地價(jià)評(píng)估體系，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供價(jià)格參考標(biāo)準(zhǔn)[4-5]。

2.4保障農(nóng)民利益是根本

根據(jù)不同入市地塊用途，文昌市政府收取土地增值收益調(diào)節(jié)金以建立農(nóng)村專項(xiàng)資金，留取給集體一定的收益比例，既保證了各主體間的分配相對(duì)公平，又為集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大提供了資本。通過推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，帶動(dòng)清理一批閑置宅基地及農(nóng)房，在保障農(nóng)民集體所有權(quán)不變的前提下，不斷增加農(nóng)民收入，發(fā)展“集體經(jīng)濟(jì)”。如文城鎮(zhèn)霞洞村通過試點(diǎn)政策入市兩宗商業(yè)用地，出讓成交均價(jià)約為100萬(wàn)元/畝，在扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金、地上青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)、稅費(fèi)等成本后，農(nóng)民和集體能獲得入市純收益約67萬(wàn)元/畝[4-5]。

3、從文昌經(jīng)驗(yàn)看鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)活化面臨的問題

3.1鄉(xiāng)村規(guī)劃缺位，規(guī)劃審批較長(zhǎng)

符合規(guī)劃和用途管制是集體土地入市的前提。然而，目前我省大部分鄉(xiāng)村規(guī)劃尚未完全覆蓋，原有的已編制村莊規(guī)劃的，基本沒有布局集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。由于入市土地主要用于鄉(xiāng)村休閑旅游為主的美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體等鄉(xiāng)村振興經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目策劃至落地過程中存在鄉(xiāng)村用地規(guī)劃與實(shí)際功能需求不匹配現(xiàn)象，以及鄉(xiāng)村開發(fā)邊界難以突破等問題，繼而需要進(jìn)行一系列規(guī)劃調(diào)整工作，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。然而項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整程序繁雜，審批時(shí)限較長(zhǎng)，一般長(zhǎng)達(dá)數(shù)月甚至一年，嚴(yán)重影響項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度。

3.2地塊零散難用，存量資源減少

鄉(xiāng)村存量集體建設(shè)用地一般零星分布在村莊外圍，或集中在村莊內(nèi)部的老舊房屋區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施配套和環(huán)境配套較差，按現(xiàn)狀開發(fā)利用面臨高投資，低收益問題。同時(shí)，根據(jù)第三次全國(guó)土地調(diào)查的要求，現(xiàn)有存量未開發(fā)利用的集體建設(shè)用地將按現(xiàn)狀（如大量為林地、園地）用途進(jìn)行登記，農(nóng)村存量集體建設(shè)用地?cái)?shù)量將大幅減少，可調(diào)整入市的地塊存貨不足。

3.3制度出臺(tái)滯后，政策支持不夠

國(guó)有建設(shè)用地入市的整個(gè)流程都有較成熟的法律法規(guī)，相比之下，集體建設(shè)用地入市在國(guó)家、省政府層面還有很多細(xì)節(jié)尚未明確。主要包括入市的流程，入市收益分配如何平衡，入市后產(chǎn)權(quán)如何分割，入市土地如何享有抵押權(quán)益等等，這些都有待于相關(guān)法規(guī)出臺(tái)明確。

4、有關(guān)建議

4.1探索空間規(guī)劃管控改革，為鄉(xiāng)村土地資源活化提供空間保障

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市一般用于農(nóng)業(yè)+文旅綜合的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，用地需求動(dòng)輒成千上萬(wàn)畝，需對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃，調(diào)整入市地塊為經(jīng)營(yíng)性用途，同時(shí)適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)村開發(fā)邊界，將零散分布的地塊集中布局。鄉(xiāng)村開發(fā)邊界管控嚴(yán)格，為優(yōu)化鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，簡(jiǎn)化項(xiàng)目前期規(guī)劃用地審批流程，建議在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制和管理上適當(dāng)靈活管控，將建成區(qū)以外的鄉(xiāng)村開發(fā)邊界調(diào)整權(quán)限下放至市縣政府或者取消村莊開發(fā)邊界管控，建議對(duì)鄉(xiāng)村開發(fā)邊界內(nèi)的土地用途管制實(shí)行總量管控和空間彈性管理。對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃范圍內(nèi)的土地用途管制進(jìn)行差異化管理，明確硬性管制界限，如生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田界限、生態(tài)公益林地保護(hù)紅線等非建設(shè)用地界限。對(duì)硬性管制界限外的其他土地用途實(shí)行彈性空間管制及規(guī)?？偭抗芸氐牟町惢猛竟苤颇Ｊ?。對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)用地實(shí)行總規(guī)?？刂疲ㄔO(shè)用地空間布局由各市縣根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際發(fā)展需求對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間進(jìn)行靈活布局調(diào)整。

4.2加快出臺(tái)集體建設(shè)用地入市配套政策文件，為鄉(xiāng)村土地資源活化提供政策保障

2019年通過的《土地管理法》修正案破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，明確了農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或村民代表同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人使用，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。雖然國(guó)家層面的法律法規(guī)已出臺(tái)政策指導(dǎo)，但是集體建設(shè)用地入市的操作細(xì)則、交易規(guī)則、分配比例等實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，省市政府仍需加快完善相關(guān)法律法規(guī)的制定和出臺(tái)。

4.3加快探索多元化融資支持，為鄉(xiāng)村土地資源活化提供金融保障

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)和國(guó)土資源部通知要求，試點(diǎn)地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要按照《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，建議各類金融機(jī)構(gòu)積極探索創(chuàng)新融資產(chǎn)品、融資計(jì)劃等多元化的融資支持，搭建市場(chǎng)化流通的金融平臺(tái)，加快出臺(tái)與集體建設(shè)用地入市相關(guān)的金融配套支持政策，為集體建設(shè)用地入市提供金融保障。

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[5]文昌市國(guó)土資源局.關(guān)于文昌市農(nóng)村集體建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見專題研究報(bào)告[Z].2018.

作者簡(jiǎn)介：

吳云（1984-），女，漢族，籍貫海南?？冢殑?wù)副總經(jīng)理，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，碩士研究生，單位儋州市鄉(xiāng)村振興投資開發(fā)有限公司，研究方向土地資源管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。