對(duì)城鄉(xiāng)低收入群體加大精準(zhǔn)脫貧力度研究

袁諒

“加大精準(zhǔn)脫貧力度”被鮮明扼要地寫了“兩會(huì)”政府工作報(bào)告。報(bào)告指出，2018年我們必須進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)扶貧，以激發(fā)脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。黨的十九大報(bào)告全面規(guī)劃了從現(xiàn)在起到2020年，是全面建成小康社會(huì)的決勝期。全面建成小康社會(huì)是要經(jīng)受歷史的檢驗(yàn)、獲得百姓的認(rèn)可。江蘇省政府明確指出，最直接最根本的是要提高廣大人民的富裕程度和生活質(zhì)量。海門市作為實(shí)力百?gòu)?qiáng)市，要成為南通和蘇中發(fā)展名副其實(shí)的“領(lǐng)頭雁”，使全面小康社會(huì)的建設(shè)水平，不但呈現(xiàn)在各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)值上，而且呈現(xiàn)在廣大人民群眾的獲得感上，尤其是5600多個(gè)貧困戶小康路上一個(gè)不少，一步不落。加快提高城鄉(xiāng)低收入群體扶貧精度的研究，對(duì)海門扶貧開展具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)低收入群體的收入現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，海門市秉持“執(zhí)政為民”理念和“富民優(yōu)先”導(dǎo)向，在推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提速增效的同時(shí)，千方百計(jì)增進(jìn)人民群眾福祉。當(dāng)前海門城鄉(xiāng)居民收入近況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是城鄉(xiāng)之間收入差距大。2017年，海門城鎮(zhèn)居民人均可支配收入4.4萬元，增幅9.0%，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅2.2萬元，盡管增幅比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高了3個(gè)百分點(diǎn)，然而農(nóng)村居民人均收入依然只有城鎮(zhèn)居民人均收入的一半左右。顯然，低收入群體普遍集中在農(nóng)村。二是低收入群體人數(shù)眾多。雖然近幾年全市三十多個(gè)小康指標(biāo)達(dá)到或超過省定標(biāo)準(zhǔn)，綜合得分位居蘇中蘇北縣市前列，但居民人均可支配收入達(dá)標(biāo)人口比例仍然低于省定指標(biāo)。三是收入結(jié)構(gòu)不合理。2017年全市居民人均可支配收入中，工資性收入占比高達(dá)63.3%，超過南通市平均水平5.5個(gè)百分點(diǎn);財(cái)產(chǎn)性收入和經(jīng)營(yíng)性收入占比分別為2.9%和20.5%，前者低于南通平均水平4.4個(gè)百分點(diǎn)，后者高于南通平均水平1.7個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，群眾增收的難度加大、空間變窄。

而全國(guó)農(nóng)業(yè)普查初步統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，全市農(nóng)村人口呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：一是農(nóng)民群體數(shù)量大。在全市38萬戶城鄉(xiāng)家庭中，農(nóng)村家庭有26.2萬戶，占69%，全市戶籍人口的城市化率還不到40%，說明全市60%以上的人口是農(nóng)民。二是農(nóng)村老齡程度高。目前，全市人口老齡化率28.3%，60周歲以上的老年人口為28. 6萬人，其中農(nóng)村就超過22萬人。這一群人技術(shù)水平低、增收能力弱，這在一定程度上降低了全市農(nóng)民人均可支配收入的整體水平。三是農(nóng)村困難對(duì)象多。2017年全市還有農(nóng)村低保對(duì)象5172戶、6815人;省建檔立卡低收入人口5664戶、9568名，年人均收入還處于7000元以下;農(nóng)村1-2級(jí)持證重度殘疾對(duì)象有8026人。同時(shí)，處于全市政策保障和幫扶體系之外的貧困邊緣戶、“夾心層”還大量存在，尤其是農(nóng)村因病因殘因?yàn)?zāi)等支出型貧困現(xiàn)象還比較突出，致貧返貧的防范機(jī)制還未有效建立。

二、城鄉(xiāng)低收入群體加大精準(zhǔn)脫貧力度的著力點(diǎn)

首先，從低收入群體主觀生活需求來看有三個(gè)著力點(diǎn)。一是醫(yī)療。在農(nóng)村基本醫(yī)療保障政策外，個(gè)人自費(fèi)醫(yī)療費(fèi)用的居高不下，導(dǎo)致了看病始終是低收入群體的一大憂患。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計(jì)，全市疾病死因前四位分別是：惡性腫瘤、腦血管病、呼吸系統(tǒng)病、心臟病。低收入群體中慢性疾病重病患者也不在少數(shù)，尤其是一些大病重病患者，大額醫(yī)藥費(fèi)用的支出大大增加了生活的疾苦。二是人情?；閱始奕⑹侨松闹匾?jié)點(diǎn)，人情往來是人之常情，情理上自然也不分群體。據(jù)了解，農(nóng)村紅白事人情一般在每次500元左右，最少的也要在100元左右，高的則要超過500元，關(guān)系近一點(diǎn)的人情甚至達(dá)上千元，而且還在呈上升趨勢(shì)。顯然這些年一路走高的人情往來，對(duì)低收入群體來說無疑是雪上加霜。三是就學(xué)。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計(jì)，居民最低生活保障者中，未成年人數(shù)量，城鎮(zhèn)59人，占16.4%，農(nóng)村272人，占4.5%。學(xué)齡段孩子的讀書費(fèi)用支出，是加劇低收入群體家庭困境因素之一。盡管義務(wù)教育階段，在校學(xué)生基本教育成本偏低，但是隨著本地區(qū)生活水平的提高，孩子的生活成本也日益增長(zhǎng)，在此基礎(chǔ)上課外教育成本也水漲船高。讀書費(fèi)用的支出也是低收入群體的一大致貧點(diǎn)。

第二，從低收入群體主觀工作需求來看有三個(gè)著力點(diǎn)。一是勞力。海門市人口老齡化程度嚴(yán)重，達(dá)28.3%，60周歲以上的老齡人口達(dá)28.6萬人，其中農(nóng)村就超過22萬人。而隨著本地區(qū)老齡化程度進(jìn)一步的加劇，農(nóng)村年老體弱者勞動(dòng)力的匱乏更加把這一低收入群體置于尷尬的境地，尤其鰥寡孤獨(dú)家庭，貧困始終與生活相伴。二是能力。職業(yè)技能的缺乏是低收入群體就業(yè)的一大困境。近年來，海門市也出現(xiàn)了企業(yè)用工荒、群眾就業(yè)難等現(xiàn)象，究其原因，不是市場(chǎng)上缺乏勞動(dòng)力，因?yàn)楹ｉT外來人口就超過了20萬，而是勞動(dòng)力缺乏就業(yè)創(chuàng)業(yè)的技能。沒有一技之長(zhǎng)，穩(wěn)定就業(yè)始終困難重重。三是學(xué)歷。低收入群體普遍文化程度偏低，初中及以下學(xué)歷較為普遍，低學(xué)歷顯然制約了就業(yè)之路的發(fā)展。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計(jì)，在全市農(nóng)村勞動(dòng)力中，大專及以上學(xué)歷只有3%，但是初中及以下學(xué)歷竟然高達(dá)68%。

第三，從低收入群體客觀幫扶需求來看有三個(gè)著力點(diǎn)。一是資金。增進(jìn)低收入群眾福祉的各項(xiàng)民生實(shí)事工程，涉及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療教育等各個(gè)方面，其扎實(shí)推進(jìn)說到底是要政府支出的，花血本的，這無疑是一樁賠本的交易。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計(jì)，全年公共預(yù)算支出93.79億元，比上年增加9.4%。其中，社會(huì)保障和就業(yè)支出9.84億元，增加7.3%;城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出12.54億元，增加7.9%。美麗鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、精神文明等各項(xiàng)服務(wù)類建設(shè)都是需要資金大力支持的。“資源跟著需求走、服務(wù)跟著居民走”，低收入群體最企盼的還是扎扎實(shí)實(shí)的從資金開始的落實(shí)。二是保障。養(yǎng)老和醫(yī)保是低收入群體最低限度的企盼。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著家庭贍養(yǎng)功能的弱化，社會(huì)保障將不可避免地對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)問題承擔(dān)更大的責(zé)任。降低養(yǎng)老和醫(yī)保的剛性支出，等于增加了低收入群眾的收入。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金由每人每月115元提高到125元。城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)保補(bǔ)助提升到每人每年650元。三是平臺(tái)。培訓(xùn)與就業(yè)是低收入群體謀求增收的希望。技能培訓(xùn)與崗位開發(fā)的平臺(tái)無疑是將給低收入群體帶來增收的福音。

三、城鄉(xiāng)低收入群體加大精準(zhǔn)脫貧力度的路徑

完善特殊群體的托底政策。弱勢(shì)的特殊群體往往處于低收入群體的底層，他們或者疾病纏身，或者負(fù)重學(xué)習(xí)，基本的生活保障都難以維持。關(guān)注貧困的特殊群體， 構(gòu)建健康扶貧、教育扶貧項(xiàng)目，切實(shí)保障貧困人口的基本醫(yī)療和教育水平。解決好因病致貧返貧問題是精準(zhǔn)脫貧的難點(diǎn)。對(duì)于無法享受低保和低收入幫扶的大病慢病重病人群，建議根據(jù)國(guó)家《健康扶貧工程“三個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃》“大病集中救治一批、慢病簽約服務(wù)管理一批、重病兜底保障一批”的要求，擴(kuò)大重大疾病、嚴(yán)重疾病和慢性病的治療范圍，發(fā)揮基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)的疊加效應(yīng)，減輕特殊群體的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，尤其無勞力無能力無收入的特殊群體，加大政策性兜底力度。教育扶貧承擔(dān)著切斷貧困代代相傳的迫切使命。著力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，完善義務(wù)教育控輟保學(xué)機(jī)制，支持發(fā)展多形式職業(yè)教育。建議設(shè)立專項(xiàng)教育扶貧基金，為建檔立卡的貧困家庭提供助學(xué)資金，使他們能夠享受到公平和優(yōu)質(zhì)的教育。例如悅來鎮(zhèn)成立了“悅成長(zhǎng)”教育基金，累計(jì)已發(fā)放助學(xué)金20多萬元。正余鎮(zhèn)成立了教育關(guān)愛基金，協(xié)議資金504萬元，目前已到賬407.5萬元。

推進(jìn)務(wù)農(nóng)群體的土地流轉(zhuǎn)。長(zhǎng)期以來，海門的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以一家一戶、分散式經(jīng)營(yíng)為主，宅基地連著承包地，隨著農(nóng)村老齡化、空心化等現(xiàn)實(shí)問題的加速凸顯，“土地誰來種”的問題越來越突出。目前海門的人口老齡化已經(jīng)達(dá)到28.3%，而農(nóng)村60歲以上的老齡人口就超過了22.8萬。近年來，全市人口老齡化程度以每年1%的速度在遞增，每年凈增60歲以上老齡人口1萬人，預(yù)計(jì)將在5年內(nèi)達(dá)到峰值，全市人口老齡化程度超過33%。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式將難以為繼，也難以形成專業(yè)化、社會(huì)化的產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，只有通過土地流轉(zhuǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，對(duì)土地開展機(jī)械化種植、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)，廣大農(nóng)民才可以通過土地入股、經(jīng)營(yíng)分紅和產(chǎn)業(yè)服務(wù)等途徑獲得更多收益。建議深化“雙置換”和土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”等改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地股份合作，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增加城鄉(xiāng)低收入群體的收入。例如擁有耕地面積3800多畝的常樂鎮(zhèn)八烈村，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的要求下，做到流轉(zhuǎn)土地占全村的百分之五十，形成了中南苗木1500畝左右和大棚設(shè)施700畝左右的兩大園區(qū)，并且充分利用八烈村剩余勞動(dòng)力在中南林園及大棚設(shè)施內(nèi)從事勞作，在不影響租金收入的前提下增加額外的收入。

提高就業(yè)群體的增收本領(lǐng)。2017年，海門城鎮(zhèn)居民人均可支配收入44138萬元，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅22515萬元。全市居民人均可支配收入中工資性收入占比高達(dá)63.3%，經(jīng)營(yíng)性收入占比僅為20.5%。可以看出，現(xiàn)階段的勞動(dòng)收入仍然是大多數(shù)人賺取收入的最重要途徑。而從收入結(jié)構(gòu)分析，我市居民經(jīng)營(yíng)性收入偏低，尤其是農(nóng)村的低收入群體。因此，政府需要在大力推進(jìn)招商引資項(xiàng)目建設(shè)、政府購(gòu)買崗位等拓展就業(yè)空間的同時(shí)，更加注重提升從業(yè)人員的技能，積極推進(jìn)技能培訓(xùn)向鄉(xiāng)村、向企業(yè)、向園區(qū)延伸，根據(jù)崗位需求、發(fā)展趨勢(shì)和農(nóng)民實(shí)際情況，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供培訓(xùn)服務(wù)，并為低收入群體家庭子女、待業(yè)的初高中畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者等免費(fèi)開展職業(yè)技能培訓(xùn)，盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)由“務(wù)工型勞力”向“技能型人才”轉(zhuǎn)變，更好地增加農(nóng)民的工資性收入。建議將就業(yè)培訓(xùn)納入政府公益性培訓(xùn)體系，在政策上給予適當(dāng)傾斜。結(jié)合富民強(qiáng)企奔小康“走幫服”活動(dòng)，進(jìn)一步開展“企業(yè)健康體檢”、穩(wěn)企增崗行動(dòng)，根據(jù)企業(yè)不同需求，委托科研機(jī)構(gòu)、專職院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展訂單式分類培訓(xùn)，既為企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供人力支撐，也不斷提高就業(yè)群體的增收本領(lǐng)，提高產(chǎn)業(yè)富民增收的支撐力。

強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)群體的創(chuàng)業(yè)扶持。創(chuàng)業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開政府的激勵(lì)和服務(wù)。根據(jù)農(nóng)村低收入群體面廣量多的特點(diǎn)，建議將農(nóng)村作為民眾創(chuàng)業(yè)的最大空間，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、提供財(cái)稅扶持、出臺(tái)激勵(lì)政策，積極鼓勵(lì)返鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人員自主創(chuàng)業(yè)，靈活創(chuàng)業(yè)。依托“十三五”期間25萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，積極培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民，引導(dǎo)他們開設(shè)家庭農(nóng)場(chǎng)、創(chuàng)辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、領(lǐng)辦“全托管”等專業(yè)合作組織，扶持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)電商、農(nóng)業(yè)物流等新興經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，加快全市農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)更多的農(nóng)村低收入群眾就業(yè)增收。為了有效激發(fā)廣大農(nóng)民自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，建議政府完善政策優(yōu)化服務(wù)，重點(diǎn)做好以下三點(diǎn)：一是強(qiáng)化政策引導(dǎo)，在門檻準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、資金扶持等各方面形成了系統(tǒng)配套、互惠互利、良性循環(huán)的政策扶持體系。二是突出改革引領(lǐng)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索社區(qū)股份制改造與土地股份制經(jīng)營(yíng)，讓廣大農(nóng)村群眾既當(dāng)農(nóng)民又當(dāng)股民。三是注重典型引路，積極放大重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)個(gè)體的創(chuàng)業(yè)效應(yīng)，不斷深化創(chuàng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)和社區(qū)創(chuàng)建，典型引路，以點(diǎn)帶面，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變職業(yè)選擇觀念，積極開展自主創(chuàng)業(yè)。

加強(qiáng)基層組織的示范作用。習(xí)近平總書記指出，黨的力量來自組織，要發(fā)揮基層支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。自海門市啟動(dòng)“萬人幫萬戶、共走幸福路”活動(dòng)以來，全市8000多名黨員干部與低收入家庭掛鉤結(jié)對(duì)，全市64個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村，每個(gè)薄弱村都有2家單位掛鉤幫扶。市鎮(zhèn)村三級(jí)黨員干部聯(lián)盟深入經(jīng)濟(jì)薄弱村和貧困戶家中，摸底子找路子，幫助貧困戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村摘掉窮帽子。另外，全市農(nóng)村還有300多名貧困黨員，而青年黨員發(fā)展困難已是常態(tài)。因此，強(qiáng)化村級(jí)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮好黨員帶頭致富尤為重要。近年來，土地堂村通過村“兩委”班子的共同努力，堅(jiān)定不移地走脫貧致富道路，使得村容村貌發(fā)生了翻天覆地的變化，其中村黨支部網(wǎng)格化服務(wù)起到了明顯作用。2018年土地堂村在“雙整治”工作中每個(gè)網(wǎng)格支部抽出4個(gè)積極分子，配合村干部做好工作。針對(duì)全村溝河多、環(huán)境整治工作開展量大的問題， “兩委”班子成員不斷地探索，以全年每畝20元的價(jià)格與四十個(gè)村民組長(zhǎng)簽訂包溝河合同，實(shí)行季度考核，這樣既能增加村民組長(zhǎng)的收入，又能得到長(zhǎng)效的管理。

（作者單位：中共海門市委黨校）