以規(guī)劃環(huán)評(píng)為手段規(guī)范臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)綠色發(fā)展

■文 / 李冬 趙芳 吳藝楠

一、背景

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是依托航空樞紐和現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，提供高時(shí)效、高質(zhì)量、高附加值產(chǎn)品和服務(wù)，集聚發(fā)展航空運(yùn)輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)而形成的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)相互融合、相互促進(jìn)、相互提升的重要載體。20世紀(jì)90年代中國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)開始萌芽，2004年機(jī)場(chǎng)屬地化改革之后，中國(guó)各地開始了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃浪潮，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)入快速發(fā)展期。2012年7月8日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》明確提出了大力推動(dòng)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依托機(jī)場(chǎng)規(guī)劃發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)。2013年3月7日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013—2025年）》，這是中國(guó)首個(gè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)。2015年6月24日，《國(guó)家發(fā)展改革委、民航局關(guān)于臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，臨空經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用越來越顯著。

二、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及規(guī)劃現(xiàn)狀分析

（一）產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)總結(jié)

臨空經(jīng)濟(jì)是圍繞著機(jī)場(chǎng)跑道而衍生出的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總和，利用機(jī)場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，以機(jī)場(chǎng)為中心，在一定區(qū)域內(nèi)建立了航空關(guān)聯(lián)度不同的產(chǎn)業(yè)集群，并通過對(duì)人流、物流的集散優(yōu)勢(shì)，以空港、航空城、臨空經(jīng)濟(jì)三位一體的發(fā)展模式建立臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)現(xiàn)“港-產(chǎn)-城”的高度融合、協(xié)同發(fā)展。

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)主要圍繞具有一定規(guī)模的機(jī)場(chǎng)建設(shè)，分布于機(jī)場(chǎng)周邊半徑10-20公里范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)方向具有明顯的航空指向性，同時(shí)在機(jī)場(chǎng)的帶動(dòng)下對(duì)周邊區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯影響。主要產(chǎn)業(yè)分為以下四大類型：一是服務(wù)于航空樞紐的產(chǎn)業(yè)，包括直接為機(jī)場(chǎng)設(shè)施、航空公司及其他駐機(jī)場(chǎng)機(jī)構(gòu)（海關(guān)、檢疫檢驗(yàn)等）提供服務(wù)的配套和后勤產(chǎn)業(yè)等；二是航空運(yùn)輸和物流服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也包括為航空客運(yùn)服務(wù)的航空旅館業(yè)；三是具有明顯航空運(yùn)輸指向性的加工制造業(yè)和有關(guān)服務(wù)業(yè)，包括航空物流輔助加工業(yè)、航空工具與用品制造業(yè)、航空運(yùn)輸指向性較強(qiáng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及國(guó)際商務(wù)服務(wù)業(yè)，會(huì)展業(yè)和航空競(jìng)技業(yè)等；四是以研發(fā)和管理為主的公司地區(qū)總部經(jīng)濟(jì)。

（二）規(guī)劃現(xiàn)狀分析

中國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展迅速，各地成立臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、爭(zhēng)取相關(guān)發(fā)展政策。但臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)聚焦在“港-產(chǎn)-城”發(fā)展模式的產(chǎn)業(yè)推動(dòng)上，重發(fā)展、輕管理的情況比較普遍，導(dǎo)致臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)在發(fā)展過程中存在以下現(xiàn)實(shí)狀況：

1.機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不銜接，造成“港”、“產(chǎn)”發(fā)展矛盾。隨著城市的不斷擴(kuò)張，許多原本位于城市邊緣的機(jī)場(chǎng)逐漸被城市建設(shè)包圍，城市建設(shè)與機(jī)場(chǎng)之間的矛盾日益突出，規(guī)劃不足及規(guī)劃執(zhí)行不力造成機(jī)場(chǎng)未來發(fā)展空間受限，對(duì)機(jī)場(chǎng)發(fā)展和臨空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成不利影響。

2.土地利用不合理造成“港”、“城”發(fā)展矛盾。機(jī)場(chǎng)對(duì)紅線外土地利用沒有約束力，規(guī)劃不能有效銜接造成土地使用和開發(fā)不合理，一方面造成核心區(qū)資源的浪費(fèi)，另一方面對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)效率形成阻礙。

3.機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)社會(huì)公共配套不足降低區(qū)域吸納能力。中國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)多以產(chǎn)業(yè)用地為主，在機(jī)場(chǎng)的周邊地區(qū)布局了物流園區(qū)和空港工業(yè)園區(qū)等，這種功能設(shè)置導(dǎo)致土地利用類型過于單一，而城市公共設(shè)施用地基本被外推至產(chǎn)業(yè)用地外圍，甚至更遠(yuǎn)的地區(qū)，極易將空港區(qū)孤立在城市生活之外，形成“產(chǎn)”、“城”分離的現(xiàn)象。

4.臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部利益主體眾多，協(xié)調(diào)困難。目前中國(guó)大部分臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)采取地方政府成立臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一管理的形式，但在臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)存在地方政府、機(jī)場(chǎng)、企業(yè)、海關(guān)、商檢等眾多利益主體，相互之間尚未形成有效的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)土地高效利用和利益合理分配。還有一些臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍橫跨多個(gè)行政轄區(qū)，沒有專門的政府管理機(jī)構(gòu)和開發(fā)機(jī)制，導(dǎo)致條塊分割、重復(fù)建設(shè)等問題發(fā)生。

三、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境影響因素及現(xiàn)存環(huán)境管理問題

（一）環(huán)境影響因素判別

從區(qū)域資源消耗方面，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和人口聚集、城鎮(zhèn)化建設(shè)將加大區(qū)域能源、水資源和土地資源的消耗。

從區(qū)域環(huán)境承載方面，由產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口膨脹帶來的生產(chǎn)、生活污染對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境、水環(huán)境質(zhì)量等帶來壓力。

從區(qū)域污染物控制方面，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)主要集中于為航空樞紐服務(wù)的產(chǎn)業(yè)、航空運(yùn)輸和物流服務(wù)產(chǎn)業(yè)、具有明顯航空運(yùn)輸指向性的加工制造業(yè)和有關(guān)服務(wù)業(yè)以及具有高附加值的電子行業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等。制造業(yè)、電子行業(yè)和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)排放的如有機(jī)廢氣、有機(jī)廢水、重金屬等特征污染物將會(huì)對(duì)區(qū)域發(fā)展和人居環(huán)境帶來一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

從區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)性方面，作為依托航空港延伸的產(chǎn)-城發(fā)展模式，機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展、噪聲與凈空限制要求與臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)在空間布局上需要協(xié)調(diào)一致。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃需與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等協(xié)調(diào)。

（二）現(xiàn)存環(huán)境管理問題

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)在規(guī)劃建設(shè)中需要優(yōu)化空間開發(fā)格局，合理確定產(chǎn)業(yè)方向，嚴(yán)格企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入，從目前針對(duì)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各層級(jí)規(guī)劃之間不銜接、利益主體多元，內(nèi)部管理不統(tǒng)一以及“產(chǎn)”、“城”分離現(xiàn)象普遍等現(xiàn)狀外，在環(huán)境管理上也存在很多挑戰(zhàn)，包括：

1.臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)遠(yuǎn)離主城區(qū)，市政環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)均以機(jī)場(chǎng)為依托在一定空間范圍內(nèi)建設(shè)發(fā)展起來，中國(guó)機(jī)場(chǎng)選址布局趨勢(shì)是盡可能避開城市發(fā)展主軸線，尤其是新建或遷建機(jī)場(chǎng)，多數(shù)位于城鄉(xiāng)銜接處。這些地方往往是城市總體規(guī)劃的邊緣，市政基礎(chǔ)設(shè)施配套的末梢，沒有集中的污水收集管網(wǎng)和處理設(shè)施，缺少成體系的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。因此在臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃中需要特別關(guān)注區(qū)域發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施的同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)行。

2.臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)橫跨多個(gè)行政單元，環(huán)保監(jiān)管易形成差異化

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍多在幾十到幾百平方公里的區(qū)域，為帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)往往橫跨多個(gè)行政單元。各行政單元因其整體定位、發(fā)展水平、發(fā)展目標(biāo)不同，對(duì)環(huán)境管理的要求也不同，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)保監(jiān)管被行政單元分割存在差異化，未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)作為一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)開發(fā)體，需要完善管理體制、創(chuàng)新開發(fā)模式、統(tǒng)籌管理要求，共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)共贏。

3.臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)已有產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃不一致，產(chǎn)業(yè)替代和環(huán)境準(zhǔn)入壓力大

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)依托機(jī)場(chǎng)產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)行發(fā)展，很多地區(qū)的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)已有產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃的定位、結(jié)構(gòu)和規(guī)模不一致。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的“產(chǎn)”、“城”共同發(fā)展模式與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)存在矛盾，新的規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模與人口發(fā)展目標(biāo)需要一定資源環(huán)境容量的支撐，將更加嚴(yán)格對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入，產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)壓力大。

4.臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)域不同類別規(guī)劃之間不銜接，造成發(fā)展矛盾

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃編制未能充分征求區(qū)域內(nèi)不同行政單元、相關(guān)主管部門以及機(jī)場(chǎng)的意見，導(dǎo)致其與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃等之間不銜接，甚至存在矛盾。尤其是機(jī)場(chǎng)噪聲影響區(qū)和凈空限制區(qū)對(duì)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)及人口空間布局產(chǎn)生影響。

5.臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理需進(jìn)一步規(guī)范

申請(qǐng)國(guó)家級(jí)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)是其要件之一，各地都在積極開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)編制深度和編制內(nèi)容上都還需要進(jìn)一步規(guī)范。首先，《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》（環(huán)發(fā)〔2004〕98號(hào)）沒有明確列出臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)類的規(guī)劃應(yīng)編制報(bào)告書還是篇章說明，因此有些地區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)為篇章，有些地區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)為編制報(bào)告書，編制深度不統(tǒng)一。其次，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)強(qiáng)化空間布局，既考慮外部因素對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，又需要充分體現(xiàn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生的內(nèi)部環(huán)境影響等問題，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)成果重點(diǎn)和針對(duì)性不突出。

四、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理政策建議

（一）規(guī)范臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)嚴(yán)格依法開展規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，與規(guī)劃編制同步進(jìn)行并能實(shí)現(xiàn)早期介入。因臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)在不斷發(fā)展過程中極易形成航空產(chǎn)業(yè)與居住空間的矛盾，為能充分說明其發(fā)展格局和協(xié)調(diào)約束“港”、“產(chǎn)”、“城”之間的關(guān)系，建議規(guī)劃環(huán)評(píng)文件應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，評(píng)價(jià)結(jié)論及審查意見需報(bào)送規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)及審批機(jī)關(guān)，獲得各方對(duì)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的協(xié)同認(rèn)可。

（二）統(tǒng)籌臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各類規(guī)劃實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃編制過程中應(yīng)全面分析區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及機(jī)場(chǎng)總體發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)要求，協(xié)同發(fā)展。整體考慮區(qū)域市政環(huán)保設(shè)施建設(shè)，實(shí)施機(jī)場(chǎng)噪聲治理，對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲影響區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)和既有敏感設(shè)施，實(shí)施有序搬遷避讓。統(tǒng)籌機(jī)場(chǎng)周邊土地利用，主要發(fā)展航空指向性產(chǎn)業(yè)。

（三）建立完善的協(xié)同管理機(jī)制

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)作為一個(gè)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)體，需要完善管理體制、創(chuàng)新開發(fā)模式、統(tǒng)籌管理要求、建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)共贏。如可在臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)工作中建立各相關(guān)方的聯(lián)席會(huì)議制度，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)與機(jī)場(chǎng)之間進(jìn)行溝通協(xié)商，省政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。

（四）提高臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的針對(duì)性

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)需要根據(jù)區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線要求，將生態(tài)空間管控作為重要內(nèi)容，合理調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局空間準(zhǔn)入。通過土地資源、水資源、能源等承載力分析，合理確定規(guī)劃區(qū)域土地開發(fā)強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和人口規(guī)模等，并從能源資源開發(fā)等的減量替代、開采方式和規(guī)模控制、效率利用和保護(hù)措施等方面提出建議。通過區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況分析大氣和水環(huán)境承載力，確定規(guī)劃區(qū)污染物排放總量控制上限，提出區(qū)域或者行業(yè)污染物排放總量管控建議以及優(yōu)化區(qū)域或行業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模的對(duì)策措施?；谏鷳B(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上限，以清單方式列出禁止、限制等差別化環(huán)境準(zhǔn)入條件和要求。同時(shí)在規(guī)劃環(huán)評(píng)文件中需說明機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃確定的最終發(fā)展規(guī)模下，噪聲影響范圍及其管制要求，并對(duì)相關(guān)區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行協(xié)調(diào)性分析，論證區(qū)域市政環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求及其環(huán)境影響。