如何管住海上大氣污染？

■文 / 成慧慧

作為世界航運大國，中國港口吞吐量常年躋身世界前列，世界前十大集裝箱港口，中國穩(wěn)居7席。這些往來于港口間的船舶多以柴油發(fā)動機為主，使用的燃油硫含量最高達3.5%，排放了大量的硫氧化物、氮氧化物和顆粒物等大氣污染物，繁忙的水運加重了沿海沿江地區(qū)的空氣質(zhì)量問題。以深圳市為例，船舶排放的二氧化硫和氮氧化物分別占深圳市排放總量的67%和14%。船舶排放的大氣污染物對港口城市居民健康造成嚴重影響，尤其是兒童和老人等敏感人群，會引發(fā)呼吸道疾病、心血管疾病等。

使用低硫油是控制船舶大氣污染的主要措施之一。2016年，中國在環(huán)渤海、長三角和珠三角水域劃定了12海里的排放控制區(qū)，分階段要求船舶靠港停泊及進入排放控制區(qū)內(nèi)使用硫含量不高于0.5%的燃油。然而，2017年底的數(shù)據(jù)顯示，中國排放控制區(qū)政策實施兩年來，國內(nèi)沿海航行船舶違反換油要求的比例為5.3%，內(nèi)河和江海直達船舶的違規(guī)率高達25.9%。如此高的違規(guī)率，令排放控制區(qū)的實施效果大打折扣。

其實，早在2005年，國際社會就提出了排放控制區(qū)的概念?！秶H防止船舶造成污染公約》（簡稱MARPOL公約）要求，船舶航行在指定的排放控制區(qū)內(nèi)，遵守更為嚴格的排放標準和燃油要求。目前，全球已經(jīng)設立了四個國際硫氧化物排放控制區(qū)，包括歐洲的北海排放控制區(qū)和波羅的海排放控制區(qū)，以及覆蓋美國水域的北美排放控制區(qū)和加勒比海排放控制區(qū)。從2015年1月開始，硫氧化物排放控制區(qū)對船用燃料油的硫含量限值從1.0%收緊為0.1%。盡管硫含量限值大幅加嚴，國際排放控制區(qū)的違規(guī)率仍保持在較低水平。2015年，歐洲的北海和波羅的海排放控制區(qū)的違規(guī)率僅有5%。MARPOL公約在國際排放控制區(qū)之所以能取得較好的實施效果，得益于各港口國有效的監(jiān)管執(zhí)法體系。

構(gòu)建有效的監(jiān)管執(zhí)法體系，需要解決兩大挑戰(zhàn)：一是如何用有限的執(zhí)法力量監(jiān)管數(shù)以萬計的船只，即執(zhí)法效率；二是如何有力地處罰違規(guī)船舶，即震懾效果。歐美國家在這兩方面經(jīng)驗豐富，值得中國借鑒。

高科技提升執(zhí)法效率

目前，大部分港口國通過執(zhí)法人員登船檢查文書和燃油抽樣，來檢查船舶是否存在違規(guī)行為。登船檢查的頻次取決于港口國的執(zhí)法力度。歐盟為了加強成員國執(zhí)法檢查的力度，2015年規(guī)定了成員國對靠港船舶進行登船檢查和燃油取樣的最低比例，比如，成員國必須對10%以上的靠港船舶進行輪機日志、燃油供受單證等文書檢查，如果成員國的水域全部位于排放控制區(qū)內(nèi)，那該港口國必須在上述10%的船舶中，確保對40%的船舶進行燃油抽樣分析。

盡管歐盟加大了對船舶登船檢查的頻率，但由于登船檢查的方式耗時長，并且受執(zhí)法人員人數(shù)的限制，檢查的船舶數(shù)量仍然很少，因此降低了違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率。此外，登船檢查只能在船舶靠港后進行，當船舶進入排放控制區(qū)時，是否遵守法規(guī)換用了低硫燃油，無法通過登船檢查進行確認。

為解決登船檢查的種種限制，丹麥、瑞典、比利時等國家應用了遙感監(jiān)測技術(shù)，包括無人機嗅探技術(shù)、固定嗅探器、差分吸收光譜技術(shù)等。遙感監(jiān)測技術(shù)可以極大地提升執(zhí)法效率。丹麥和瑞典的研究發(fā)現(xiàn)，嗅探技術(shù)對違規(guī)船舶的識別效率比登船檢查高出4倍多，2015年和2016年，嗅探技術(shù)篩查出了31%的違規(guī)船舶；而同時期執(zhí)法人員通過燃油采樣僅發(fā)現(xiàn)7%的違規(guī)船舶。

考慮到船舶在不同港口間流動的屬性，歐洲海事安全局很早就建立了一個執(zhí)法信息共享系統(tǒng)，以古希臘神話中海洋女神的名字命名，即忒提絲（THETIS）。為了適應不斷趨嚴的燃油硫含量限值，2015年1月，THETIS擴充了一部分功能，用戶可以將船舶的硫含量檢查結(jié)果錄入系統(tǒng)，系統(tǒng)通過風險分析的方法，指導用戶需要優(yōu)先檢查的船舶，進而縮小登船檢查的選擇范圍。目前，已經(jīng)有28個國家600多個授權(quán)用戶通過THETIS分享本國港口的船舶檢查信息，該系統(tǒng)的用戶不僅包括歐盟成員國，也包括加拿大、俄羅斯、冰島等國。僅2016年一年，THETIS就記錄了9733個登船檢查結(jié)果。

遙感監(jiān)測技術(shù)和信息共享系統(tǒng)的應用，提高了違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率。挪威海事局近日處罰的一艘違規(guī)船舶，就是由丹麥的大貝爾特橋安裝的固定嗅探器發(fā)現(xiàn)并通過THETIS報告給挪威海事局。

高額罰款與船舶拘留震懾違規(guī)

提高檢查抽查的比例，只是解決了執(zhí)法的第一步。在識別出違規(guī)船舶后，如何處罰違規(guī)船舶，從而對航運企業(yè)起到震懾作用，是執(zhí)法部門面臨的另一項挑戰(zhàn)。設置具有震懾力的處罰，有兩個基本原則：一是處罰力度大于企業(yè)因違規(guī)而獲得的利益；二是處罰結(jié)果可以體現(xiàn)違規(guī)的嚴重程度。美國和歐洲在處理船舶違規(guī)行為時，主要通過高額罰款、船舶拘留甚至刑事責任，震懾違法行為。

國際排放控制區(qū)在美國的實施，依據(jù)的是《防止船舶造成污染條例》。根據(jù)該條例，美國海岸警衛(wèi)隊和環(huán)保局有權(quán)對船舶進行登船檢查，如果發(fā)現(xiàn)船舶違反了燃油規(guī)定，執(zhí)法部門有權(quán)扣留違規(guī)船舶，違規(guī)責任人也將面臨民事甚至刑事處罰。

為了讓民事處罰發(fā)揮有效的震懾作用，美國環(huán)保局設計了詳細的罰款金額計算方法。計算罰款金額主要考慮三點。一是因違規(guī)行為獲得的非法收益，即由于使用不合規(guī)燃油，船舶節(jié)省的航行成本。這一部分罰款計算時，不僅考慮了使用不合規(guī)燃油的差價，還考慮了不合規(guī)燃油的使用量。二是違規(guī)的嚴重程度，即是否首次違規(guī)、硫含量超標程度、是否違反文書記錄等。原則上，對于初犯的船舶處罰更輕，對于屢教不改的船舶處罰更重。美國環(huán)保局規(guī)定，如果船舶首次違反0.1%的燃油硫含量規(guī)定，根據(jù)船舶實際使用的燃油硫含量，每噸不合規(guī)燃油需支付150-750美元的罰款。如果船舶屢次違反低硫油規(guī)定，罰款金額最高將增加70%。此外，如果船舶在文書檢查中存在違規(guī)，每次違規(guī)需支付2500-15000美元的罰款。三是執(zhí)法人員有權(quán)根據(jù)實際情況靈活調(diào)整最終罰款金額，包括違規(guī)的性質(zhì)（即違規(guī)是無心疏忽或有意為之）、責任人的配合程度、支付能力和環(huán)保局面臨的訴訟風險等?；谏鲜隹紤]，執(zhí)法人員可以對違規(guī)嚴重程度部分的罰款金額進行調(diào)整，但最終罰金必須高于企業(yè)因違規(guī)獲得的經(jīng)濟收益。

對多次違法的船舶提高罰款金額，也是歐洲國家普遍采用的原則。例如，2018年，因多次違反低硫油的規(guī)定，挪威的一家船舶公司被挪威海事管理局共計處以罰款60萬挪威克朗（約合人民幣50萬元）。此外，歐洲一些國家對船舶違法的罰款金額設置了非常高的上限，在比利時，違反低硫油政策的船舶，最高罰款金額可高達600萬歐元（約合4700多萬元人民幣）。而丹麥和挪威更是取消了罰款的上限，對違法船舶的威懾力可見一斑。

除了罰款，歐洲的港口國也會通過扣留船舶和刑事處罰的方式對違法船舶進行懲戒。例如，2012年，荷蘭鹿特丹港一船舶因違反低硫油規(guī)定，船被扣留。除此以外，丹麥政府計劃通過一項法案，對違規(guī)船舶采取向社會曝光的處罰方式，預計將在2018年10月出臺。

中國船舶環(huán)境監(jiān)管有待加強

與歐美國家相比，中國對船舶的大氣污染管理剛剛起步，在監(jiān)管上還有待加強。

在執(zhí)法效率上，2016年和2017年兩年間，中國海事部門執(zhí)法人員在排放控制區(qū)內(nèi)共檢查船舶3萬多船次，但燃油抽檢的比例僅為17.7%，與歐盟國家40%的抽檢率差距甚遠。中國目前僅僅依靠登船檢查的執(zhí)法方式，無法有效監(jiān)管船舶。參考歐美經(jīng)驗，中國應盡早將遙感監(jiān)測技術(shù)應用到執(zhí)法工作中，提升執(zhí)法效率。

另一方面，中國排放控制區(qū)目前的處罰力度仍相對較輕。中國海事局在2016年提出了三種對違規(guī)船舶的處罰措施，包括警示教育、糾正違規(guī)行為以及滯留。在罰款金額上，《大氣污染防治法》第一百零六條規(guī)定，船舶使用不符合標準或要求的燃油，海事管理機構(gòu)和漁業(yè)主管部門處以一萬元以上十萬元以下的罰款。但相比船舶因違規(guī)而獲得的經(jīng)濟利益，最高十萬元的罰款金額力度顯然是不夠的。相關(guān)部門應出臺詳盡的違規(guī)處罰辦法，制定有威懾力的罰款標準，促進航運企業(yè)合規(guī)運營。

2020年，中國排放控制區(qū)即將擴展到全國沿海水域，燃油硫含量要求將繼續(xù)加嚴。中國亟須在上述兩方面繼續(xù)加強，確保排放控制區(qū)的實施能取得預期的環(huán)境和健康效益。