設(shè)區(qū)的市地方立法工作分析與完善

毛 雨

全國人大常委會法制工作委員會研究室干部

2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改《中華人民共和國立法法》，賦予了所有設(shè)區(qū)的市、自治州和4個不設(shè)區(qū)的地級市（以下簡稱設(shè)區(qū)的市）地方立法權(quán)。自立法法修改以來，設(shè)區(qū)的市立法熱情高漲，積極從本地實際需要出發(fā)開展立法工作。設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)在維護社會主義法制統(tǒng)一、完善中國特色社會主義法律體系、引領(lǐng)和推動地方改革發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用；同時，由于設(shè)區(qū)的市立法工作起步晚、基礎(chǔ)弱，在立法理念、工作機制等各方面較普遍地存在問題和困難，亟待改進。本文基于對2015年3月至2018年3月設(shè)區(qū)的市地方立法工作的統(tǒng)計分析，在總結(jié)設(shè)區(qū)的市立法成就及經(jīng)驗的同時，梳理出具有共性的一些問題，并提出可能的解決思路，以作為進一步完善設(shè)區(qū)的市地方立法工作的參考依據(jù)。

一、基本情況

修改后的《立法法》第72條第2款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項1以下簡稱“三個事項范圍”。制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！贝送猓摲ǖ?7條第1款還規(guī)定，“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定?！比陙?，全國設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作，依法行使地方立法權(quán)。截至2018年3月，已有273個設(shè)區(qū)的市經(jīng)相應(yīng)省、自治區(qū)確定開始行使地方立法權(quán)，其中249個已經(jīng)制定完成自己的地方性法規(guī)，制定并經(jīng)批準的地方性法規(guī)已達621件。下面從時間和空間兩個維度對上述地方性法規(guī)進行簡要分析。

（一）時間分布情況

從2015年3月立法法修改至2018年3月底，設(shè)區(qū)的市共制定并經(jīng)省級人大常委會批準的地方性法規(guī)621件，其中立法條例205件，三個事項范圍的地方性法規(guī)413件。2此外，有的地方還以地方性法規(guī)的形式制定了人民代表大會或者其常務(wù)委員會議事規(guī)則，包括西藏自治區(qū)日喀則市1件、山西省朔州市2件。三年來，設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量在不同時間段呈現(xiàn)出顯著變化：2015年3月至2016年3月，全國共有97件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)得到相關(guān)省、自治區(qū)人大批準，其中地方立法條例86件，三個事項范圍的法規(guī)11件；2016年4月至2017年3月，共有280件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)獲批，其中地方立法條例92件，三個事項范圍法規(guī)188件；2017年4月至2018年3月，共有244件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)獲批，其中地方立法條例27件，三個事項范圍法規(guī)214件。具體情況如表1所示。

表1 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時間分布情況

（二）地域分布情況

從經(jīng)過省、自治區(qū)人大批準的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)件數(shù)上看，三年來，全國27個省、自治區(qū)平均批準23件。由于各省、自治區(qū)所轄設(shè)區(qū)的市數(shù)量不同，立法能力與立法需求也各不相同，設(shè)區(qū)的市的立法數(shù)量在地域分布上呈現(xiàn)出較大差異。山東、安徽、廣東、江蘇、四川、湖北、浙江、河南8省累計批準的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量均已突破30件，共批準351件，占全部設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)總數(shù)的56.5%。其中，山東省批準的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)最多，已達64件?？傮w而言，各省、自治區(qū)都已實現(xiàn)設(shè)區(qū)的市地方立法零的突破，60%左右的省、自治區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)下轄的每個設(shè)區(qū)的市都有自己的地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市地方立法工作正在有序進行、全面推進（見圖1）。

圖1 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的省、自治區(qū)分布情況（截至2018年3月）

細化到設(shè)區(qū)的市層面來看，地方立法件數(shù)上的差異更加明顯。截至2018年3月，江蘇省泰州市和山東省濟寧市已制定并經(jīng)省、自治區(qū)人大批準的地方性法規(guī)已達7件。法規(guī)件數(shù)在5件及以上的設(shè)區(qū)的市共23個，其中山東省8個、江蘇省5個、浙江省4個、安徽省3個，集中分布在東部地區(qū)。目前，全國仍有23個已確定開始行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市尚處于立項和調(diào)研階段，未制定出臺地方性法規(guī)。5這些設(shè)區(qū)的市較集中地分布在河北?。?個）和云南?。?個）。具體情況如圖2所示。

圖2 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)地域分布6（截至2018年3月）

地方立法條例方面。截至2018年3月，全國共有205件設(shè)區(qū)的市地方立法條例獲得省、自治區(qū)人大常委會批準，其中絕大部分以“地方立法條例”（共計116件）或者“制定地方性法規(guī)程序規(guī)定”（共計58件）為法名。各省、自治區(qū)的設(shè)區(qū)的市制定地方立法條例的情況存在一定差異，有的省基本上每個設(shè)區(qū)的市都制定了地方立法條例。具體情況如圖3所示。

圖3 設(shè)區(qū)的市地方立法條例數(shù)量地域分布（單位：件，截至2018年3月）

三個事項范圍相關(guān)地方性法規(guī)方面。截至2018年3月，全國共有413件三個事項范圍相關(guān)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)被批準，各省、自治區(qū)平均約15.3件。批準相關(guān)法規(guī)件數(shù)較多的省份主要有山東（50件）、江蘇（37件）、安徽（36件）、廣東（30件）等。三個事項范圍相關(guān)法規(guī)件數(shù)超過5件的設(shè)區(qū)的市共有9個，其中山東省5個、江蘇省4個。具體情況如圖4所示。

圖4 設(shè)區(qū)的市三個事項范圍相關(guān)法規(guī)數(shù)量地域分布（單位：件，截至2018年3月）

二、設(shè)區(qū)的市地方立法主要特點

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是我國立法體制的重大變化，是為了充分發(fā)揮地方積極性、主動性作出的重要制度安排，也是著眼于加強和改善國家治理體系和治理能力作出的重大決策。立法法修改三年來，在全國人大常委會和各省市兩級黨委、人大的共同努力下，設(shè)區(qū)的市地方立法工作已經(jīng)成為地方提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法制建設(shè)的有力抓手；數(shù)百件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)已經(jīng)獲批實施，在法治建設(shè)中發(fā)揮出補充性、探索性作用，為完善中國特色社會主義法律體系作出了積極貢獻。各地設(shè)區(qū)的市地方立法工作不斷取得新進展，呈現(xiàn)出許多亮點和特色，值得深入總結(jié)。

一是從立法進程上看，設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作，整體穩(wěn)步有序進行。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，人民受教育水平和民主參與意識不斷提高；但是，由于我國地域廣闊，人口眾多，民族分布復(fù)雜，各地地理、歷史、人文和經(jīng)濟社會發(fā)展情況又千差萬別，為滿足各地經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定的不同需求，妥善處理直接關(guān)系民生福祉的相關(guān)問題，更好發(fā)揮地方在社會治理中的積極性主動性，2015年修改的立法法賦予了設(shè)區(qū)的市一定的地方立法權(quán)。三年來，各省市黨委、人大高度重視推進設(shè)區(qū)的市地方立法工作，不斷加強黨對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置地方立法專門機構(gòu)，配齊立法工作力量；不斷探索解決地方實際問題的切實有效方法，注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；不斷探索創(chuàng)新地方立法工作體制，完善立法工作程序機制。在全國人大常委會和各省市兩級黨委、人大的共同努力下，確定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作和設(shè)區(qū)的市地方立法工作都取得了明顯成效。在確定設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)工作方面，2015年5月，安徽省率先確定了第一批共6個設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)；截至2018年3月，全國274個設(shè)區(qū)的市中已有273個開始制定地方性法規(guī)。7西藏自治區(qū)那曲市尚未經(jīng)自治區(qū)人大確定開始行使地方立法權(quán)。在設(shè)區(qū)的市地方立法工作方面，截至2018年3月，在立法法賦予地方立法權(quán)的274個設(shè)區(qū)的市中，已有249個設(shè)區(qū)的市人大及其常委會審議通過并報經(jīng)省級人大常委會批準了地方性法規(guī)，占設(shè)區(qū)的市總數(shù)的90.9%。特別是，隨著大多數(shù)設(shè)區(qū)的市地方立法工作機構(gòu)和人員配備到位，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量在2016年后大幅增加，充分體現(xiàn)出各地堅決貫徹落實黨中央決策部署、提高通過法定程序?qū)崿F(xiàn)黨的主張和人民意志有機統(tǒng)一的水平、探索運用法律手段調(diào)整利益關(guān)系、推動改革發(fā)展的主動性積極性。

二是從立法順序上看，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中較好地做到了立法規(guī)范先行。依法立法是提高立法質(zhì)量的基本保證。三年來，設(shè)區(qū)的市不僅嚴格按照憲法規(guī)定的立法體制和原則以及立法法第三條的規(guī)定開展地方立法工作，還嚴格遵循和努力把握立法規(guī)律，通過制定地方立法條例和議事規(guī)則等形式，確保設(shè)區(qū)的市地方立法符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，體現(xiàn)合憲性、合法性要求。截至2018年3月，全國已有205個設(shè)區(qū)的市完成了地方立法條例的制定和報批程序，占到全部設(shè)區(qū)的市的74.8%。從個體來看，全國共有184個設(shè)區(qū)的市是在制定地方立法條例后再制定其他地方性法規(guī)的，另外有21個設(shè)區(qū)的市在制定三個事項范圍相關(guān)地方性法規(guī)后又補充制定了地方立法條例。從整體來看，地方立法條例在所有設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中所占比例約為三分之一。通過對所有設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)分年度分類統(tǒng)計（見圖5）可知，在立法法修改后的第一年（2015年3月至2016年3月），地方立法條例占到該時間段所有法規(guī)的88.7%；這一比例在第二年（2016年4月至2017年3月）降至32.9%，第三年（2017年4月至2018年3月）繼續(xù)降至11.1%，其他地方性法規(guī)所占比例則相應(yīng)逐年上升，這是設(shè)區(qū)的市地方立法工作在程序完備、規(guī)范清晰的基礎(chǔ)上，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嶓w性法規(guī)、著力解決地方實際問題的最鮮明的表現(xiàn)。有的設(shè)區(qū)的市在推進地方立法工作的同時，還抓緊建章立制，以立法機關(guān)內(nèi)部工作規(guī)范等形式完善公開征求意見、立法聽證論證、立法協(xié)商、立法調(diào)研等工作機制，8比如，福建龍巖市人大常委會2018年就以內(nèi)部資料形式印發(fā)《龍巖市地方立法實務(wù)》一書，收錄該市人大及其常委會立法條例（地方性法規(guī)）以及人大法制委員會工作規(guī)則、常委會立法規(guī)劃和計劃編制與實施工作規(guī)定、專家顧問工作規(guī)定和立法技術(shù)規(guī)范等十余項工作規(guī)范。對更好地貫徹落實地方立法條例發(fā)揮了制度保障作用。

圖5 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)分年度分類統(tǒng)計對比（截至2018年3月）

三是從地方立法條例內(nèi)容看，設(shè)區(qū)的市緊跟國家立法工作動態(tài)和最新理論研究成果，努力用先進的立法理念引領(lǐng)地方立法工作，用國家立法實踐證明可行的程序規(guī)范推進地方立法工作，提高立法質(zhì)量，保證國家法律和黨中央重大決策部署在本行政區(qū)域的貫徹執(zhí)行，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國真正打通、有機統(tǒng)一。經(jīng)對相關(guān)關(guān)鍵詞的搜索統(tǒng)計可知，在設(shè)區(qū)的市所制定的205件地方立法條例中，就立法理念而言，有190件規(guī)定了“不抵觸”原則，180件規(guī)定地方立法工作要追求和保證“立法質(zhì)量”，142件規(guī)定立法要在地方改革發(fā)展中發(fā)揮“引領(lǐng)和推動作用”，115件規(guī)定要突出“地方特色（特點）”，72件將“依法治市（州）”列為地方立法工作宗旨，50件直接將“科學(xué)立法、民主立法”理念寫入地方立法條例，等等。就立法程序而言，205件設(shè)區(qū)的市地方立法條例每一件都有提及“論證”一詞，分別涉及在法規(guī)立項、起草、審議等多個環(huán)節(jié)設(shè)置了相關(guān)方面參加的論證機制；193件涉及在地方立法各環(huán)節(jié)設(shè)置了“聽證”機制；187件涉及了地方性法規(guī)草案的“委托”起草機制；187件涉及在地方立法工作各環(huán)節(jié)設(shè)置了“評估”機制，其中124件為“立法后評估”，等等。此外，從參與地方立法的主體來看，有203件設(shè)區(qū)的市地方立法條例規(guī)定了“常務(wù)委員會組成人員”應(yīng)行使的職權(quán)和發(fā)揮的作用，192件規(guī)定要充分發(fā)揮“專家”“外腦”在法規(guī)起草等環(huán)節(jié)的作用，184件規(guī)定了“人民代表大會代表”的職權(quán)作用，155件規(guī)定了地方立法工作應(yīng)扎根“基層”、聽取基層群眾意見。就“開門立法”相關(guān)制度而言，有195件設(shè)區(qū)的市地方立法條例規(guī)定要利用當(dāng)?shù)毓俜綀蠹垼òǜ黝惾請?、晚報等）作為地方性法?guī)草案公開征求意見或者法規(guī)通過后公示文本的媒介；94件規(guī)定要實現(xiàn)地方立法工作的“網(wǎng)上”征求意見或者利用“網(wǎng)站”平臺進行法規(guī)公開；另有23件地方立法條例專門對法規(guī)草案“公開征求意見”的具體機制進行了規(guī)定。綜上所述，設(shè)區(qū)的市在為地方立法工作“搭架子”的起步階段，能夠充分吸收全國人大在國家立法工作過程中積累的有益經(jīng)驗，特別是抓住人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，努力學(xué)習(xí)先進的理論研究成果，建立完善民主立法、科學(xué)立法相關(guān)工作機制，為利用好地方立法權(quán)、把穩(wěn)地方改革發(fā)展的方向奠定了重要基礎(chǔ)。

四是從三個事項范圍相關(guān)地方性法規(guī)的選項立項看，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中充分發(fā)揮創(chuàng)造性，深入挖掘地方立法空間。三年來，設(shè)區(qū)的市地方立法始終堅持在中國特色社會主義法治體系框架內(nèi)，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，從本地實際情況出發(fā)，對《立法法》第72條第2款所規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三個事項范圍進行了極富創(chuàng)造性的闡發(fā)。在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)已經(jīng)涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、安全生產(chǎn)管理、市政公用事業(yè)管理、道路交通管理、工程建設(shè)與管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房保障、人才發(fā)展促進、文明行為管理以及城市綜合管理等諸多問題；在環(huán)境保護領(lǐng)域，已涉及水環(huán)境保護、風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護、山體保護、森林草原保護、自然保護區(qū)環(huán)境保護、濕地保護、動植物保護、海洋環(huán)境保護、自然資源和特產(chǎn)保護、固體廢物污染治理、噪聲污染治理等問題；在歷史文化保護領(lǐng)域，已涉及文物保護、遺址保護、非物質(zhì)文化保護等問題。9截至2017年12月底對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)依其上位法依據(jù)所作的分類統(tǒng)計分析可參考閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報告》，載《地方立法研究》2018年第3期。通過對三個事項范圍相關(guān)地方性法規(guī)名稱中的關(guān)鍵詞頻率進行統(tǒng)計，詞頻超過5次的關(guān)鍵詞共40個，排序如表2，可以看出設(shè)區(qū)的市在選項立項時關(guān)注的議題較為分散。同時，從關(guān)鍵詞頻率的分布來看，在413件相關(guān)地方性法規(guī)中，詞頻最高的“保護”一詞出現(xiàn)166次，“管理”一詞出現(xiàn)147次，但這兩個詞涉及的規(guī)范領(lǐng)域仍然十分廣泛，各地相關(guān)立法選題差異仍然巨大；而此外所有的關(guān)鍵詞頻率均未超過100次，絕大部分在10次以下。這也從某個側(cè)面體現(xiàn)出，盡管立法法給設(shè)區(qū)的市地方立法框定了三個事項范圍，廣大設(shè)區(qū)的市在選項立項上卻并未過分扎堆，他們積極探索確定適合當(dāng)?shù)厍闆r的立法項目，把握好有限的立法權(quán)，制定出了一大批富有地方特色、具有獨特地方風(fēng)貌的法規(guī)?？傮w上看，設(shè)區(qū)的市在增強法規(guī)地方特色上下了真功夫，較好地做到了立足地方實際，實事求是，堅持問題導(dǎo)向，著眼本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，以保障和改善民生為出發(fā)點和落腳點，把中央要求、群眾期盼、實際需要和實踐經(jīng)驗結(jié)合起來，較好地做到了科學(xué)立項，也使地方立法整體上展現(xiàn)出生機活力。

表2 設(shè)區(qū)的市三個事項范圍相關(guān)地方性法規(guī)名稱高頻詞匯

五是從規(guī)范方式上看，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中重視法規(guī)可操作性，涌現(xiàn)了一批精細化的地方性法規(guī)。全國人大常委會副委員長王晨同志在第十九次地方立法研討會上的講話中指出，精細化立法就是要能具體盡量具體，能明確盡量明確，確保每一項制度可執(zhí)行、易操作、真正管用。11全國人大常委會法工委研究室編：《全國地方立法研討會講話匯編》，中國民主法制出版社2017年版，第61頁。一些設(shè)區(qū)的市進行了相關(guān)實踐探索，地方立法的精細化主要可從如下兩個方面得到體現(xiàn)：一方面是選題精細。一些設(shè)區(qū)的市在選項立項上立足地方實際情況，精準把握立法需求，選擇切口小、易操作的立法項目。比如，安徽銅陵、湖北隨州、江西九江等16個設(shè)區(qū)的市就煙花爆竹燃放制定了地方性法規(guī)；安徽滁州、河南漯河、山西忻州等11個設(shè)區(qū)的市就當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)的保護和管理制定了地方性法規(guī)；安徽宿州、廣東云浮、江蘇南通等6個設(shè)區(qū)的市就城市建筑垃圾、農(nóng)村生活垃圾等不同類型的垃圾管理制定了地方性法規(guī)，等等。另一方面是規(guī)范精細。一些設(shè)區(qū)的市在制定法律規(guī)范時嚴格劃定適用范圍和對象，細化規(guī)定法律行為和相應(yīng)法律責(zé)任，從源頭上確保地方性法規(guī)的可執(zhí)行性。比如，山西運城在關(guān)圣文化建筑群保護條例中，詳細界定了解州和常平關(guān)帝廟建筑的保護范圍和一類建設(shè)控制地帶，并對相應(yīng)區(qū)域不得進行的施工活動類型和相應(yīng)法律責(zé)任進行了詳細規(guī)定；再如，福建漳州在市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定中詳細列出了七類不同區(qū)域的市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人，并從市容、環(huán)境衛(wèi)生、綠化亮化等方面列出了十余項具體責(zé)任要求；又如，湖北鄂州在戶外廣告和招牌設(shè)置管理條例中，對戶外廣告設(shè)置行為、專項規(guī)劃應(yīng)包含的內(nèi)容、不得設(shè)置戶外廣告的情形、中心城區(qū)不得設(shè)置的戶外廣告類型等都作了細致規(guī)定。三年來，這樣的地方性法規(guī)逐漸增多，體現(xiàn)出設(shè)區(qū)的市努力抓住關(guān)鍵性問題，以“行得通、立得住、真管用”為標準，使地方性法規(guī)成為地方經(jīng)濟社會治理的有力抓手。

三、推動設(shè)區(qū)的市地方立法工作再上新臺階

賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是全面深化改革和全面推進依法治國的重要舉措，是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方積極性的必然要求。設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，對當(dāng)?shù)囟圆粌H是人大立法工作的開端，更是推動人大工作協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的有利契機。然而，根據(jù)對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)文本的統(tǒng)計分析，以及在培訓(xùn)、調(diào)研、座談會等期間向地方各級人大了解的相關(guān)情況，由于起步晚、經(jīng)驗少，有的設(shè)區(qū)的市尚未配齊立法工作機構(gòu)和人員，有的立法體制機制建設(shè)還不完備，有的立法工作理念和方法有待改進，還有的已經(jīng)暴露出一些問題，迫切需要糾正。整體上看，設(shè)區(qū)的市地方立法工作未來仍有廣闊的發(fā)展進步空間。

（一）設(shè)區(qū)的市層面

設(shè)區(qū)的市作為本級地方立法工作主體，是確保其立法質(zhì)量的關(guān)鍵。要將設(shè)區(qū)的市地方立法工作推向新的高度，要在保證地方立法工作機構(gòu)和人員建制的基礎(chǔ)上，推動設(shè)區(qū)的市加強立法程序和機制建設(shè)，真正將“不抵觸、有特色、可操作”的要求落到實處，將科學(xué)立法、民主立法、依法立法的理念貫徹到地方立法工作當(dāng)中去。具體而言，在以下方面仍有待加強和改進：

1.繼續(xù)轉(zhuǎn)變地方立法理念

立法質(zhì)量是立法工作的生命線，越是強調(diào)法治，就越是要提高立法質(zhì)量。當(dāng)前，我國人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。12《習(xí)近平論立法質(zhì)量：不是什么法都能治好國》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0512/c385474-26985149.html，2018年6月8日訪問。目前，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中追求“大干快上”、法規(guī)體例上追求“大而全小而全”的現(xiàn)象較普遍地存在。立法法修改以來，地方立法主體增多，一些地方出現(xiàn)立法數(shù)量攀比現(xiàn)象。截至2018年3月經(jīng)省級人大審查批準的621件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中，平均每件法規(guī)設(shè)有5、6章，章數(shù)最多的4件法規(guī)均設(shè)11章，設(shè)6章或以上的法規(guī)共計406件，占到法規(guī)總件數(shù)的65.4%；平均每件法規(guī)包含49.6個條文，條文數(shù)最多的一件共114條，條文數(shù)目在40條到80條的法規(guī)共429件，占到法規(guī)總件數(shù)的69.1%，整體來看章節(jié)和條文數(shù)目都比較多。設(shè)區(qū)的市做好地方立法工作，迫切需要將立法理念轉(zhuǎn)變過來，努力避免地方立法重速度輕質(zhì)量、貪大求全、華而不實。具體推動設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)變地方立法工作理念，可以考慮從以下兩個方面入手：

一是在立法工作進度上，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)妥善處理好立法數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。據(jù)悉，一些設(shè)區(qū)的市社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，已經(jīng)積壓了多年的立法需求；還有一些設(shè)區(qū)的市將地方立法工作視為“政績工程”，與兄弟省市在立法數(shù)量和速度上相互攀比，這都導(dǎo)致在獲得地方立法權(quán)后“立法熱情高漲”，在數(shù)據(jù)上體現(xiàn)為立法數(shù)量的“井噴”式增長。有的設(shè)區(qū)的市一邊反映立法工作力量不足，一邊拿出了每年五六個甚至上十個項目的立法計劃。面對片面謀求立法數(shù)量增加的“冒進”沖動，設(shè)區(qū)的市人大需要真正發(fā)揮出主導(dǎo)作用，量力而行，使每部地方性法規(guī)在從立項開始的各個環(huán)節(jié)都能夠有充足的時間和精力投入，為地方立法質(zhì)量提供基本保證。

二是在篇章結(jié)構(gòu)設(shè)計上，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向，鼓勵和提倡簡易體例結(jié)構(gòu)，少一些原則性、綱要性條款，多一些細化、量化的規(guī)定。13參見沈春耀：《適應(yīng)全面依法治國新形勢進一步加強和改進立法工作》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm，2018年6月8日訪問。目前，全國所有設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中條文數(shù)最少的一件是溫州市危險住宅處置規(guī)定（共10條）。談及經(jīng)驗，溫州市人大提出，立法之“立”，應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于創(chuàng)立社會規(guī)范，設(shè)置解難破難的準確路徑、嚴密制度和有效辦法，做到“短小精煉”，發(fā)揮地方立法拾遺補缺之功。14王旭東：《堅持問題導(dǎo)向發(fā)揮地方立法拾遺補缺之功》，全國人大常委會法工委2018年第一期立法培訓(xùn)班交流材料，2018年6月8日。三年來，許多設(shè)區(qū)的市已經(jīng)在制定“不設(shè)章”“短而精”的地方性法規(guī)方面作出有益嘗試：截至2018年3月底，全國21個省、自治區(qū)的67個設(shè)區(qū)的市已經(jīng)制定不設(shè)章的地方性法規(guī)共計91件，其中包括地方立法條例13件，在地域分布上安徽、浙江和廣東三省共44件，占到48.4%；條文數(shù)目在30條之內(nèi)的法規(guī)共81件，其中包括地方立法條例3件，在地域分布上浙江、湖北、安徽、山東、湖南五省較多?？傮w上看，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在章節(jié)設(shè)置和條文數(shù)目上均已呈現(xiàn)出精簡趨勢，有幾條定幾條的簡易體例結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步推開（見圖6）。

圖6 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)章節(jié)條文數(shù)量及變化趨勢

2.繼續(xù)完善地方立法體制

立法工作體制機制是立法機關(guān)準確有效行使立法權(quán)的制度保證，是對立法工作全過程、各方面的系統(tǒng)規(guī)范，是立法機關(guān)把握立法工作規(guī)律的集中體現(xiàn)。完善立法體制機制可以說是永遠在路上，要堅持成熟一點完善一點，立法法修改完成后還要繼續(xù)開展探索，推動立法體制機制不斷趨于完備。15王晨：《在新的起點上切實加強和改進立法工作》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/descqgdflfyth/ 2014-10/08/content_1880558.htm，2018年6月8日訪問。當(dāng)前，一些設(shè)區(qū)的市立法工作基本制度框架仍未搭建起來，還有一些設(shè)區(qū)的市雖然在地方立法條例或者內(nèi)部工作程序規(guī)范中對立法體制機制作了相關(guān)規(guī)定，但是并未落到實處，實踐中已顯現(xiàn)出一些問題。這在立法工作體制上，表現(xiàn)為人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用尚未得到有效發(fā)揮，誰來主導(dǎo)、主導(dǎo)什么、如何主導(dǎo)尚不明確；在立法工作機制上，表現(xiàn)為立法工作各環(huán)節(jié)的程序和制度迫切需要具體落實。推動設(shè)區(qū)的市完善地方立法工作體制機制，可以考慮從兩個方面入手：

一是完善地方立法工作格局。設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)進一步加強黨委對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在編制和調(diào)整地方立法規(guī)劃、計劃時充分考慮黨委確定的中心任務(wù)和目標，在立法工作中遇有重大體制和政策調(diào)整或者重大爭議問題的，應(yīng)及時向立法機關(guān)黨組和設(shè)區(qū)的市黨委請示報告；應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，在立法工作各環(huán)節(jié)特別是立項和審議過程中，明確人大專門委員會、常委會工作委員會的具體職責(zé)，提高人大代表在調(diào)研、評估中的參與程度，協(xié)調(diào)好相關(guān)政府部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，掌控好立法工作進度和節(jié)奏；應(yīng)當(dāng)與政府及其部門建立起良好的工作關(guān)系，積極參與政府法制部門組織的立項論證會，在政府常務(wù)會議之前消化一部分問題和分歧，在涉及法規(guī)執(zhí)行的問題上充分尊重政府部門的專業(yè)意見，使政府更好發(fā)揮作用。

二是落實地方立法各環(huán)節(jié)的工作程序和機制。事實上，絕大部分設(shè)區(qū)的市已經(jīng)在地方性法規(guī)或者內(nèi)部工作文件中對法規(guī)立項及論證、起草、審議、評估、備案審查等各環(huán)節(jié)作了一些程序性規(guī)定，但實踐中并未落地。一些設(shè)區(qū)的市將這一問題歸因為立法任務(wù)太重，人大立法力量不足以完成從立項論證到立法后評估的“全面主導(dǎo)”，而這事實上正是地方立法脫離實際的表現(xiàn)。下一步，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)立足地方實際情況，在嚴格把握地方立法工作進度和節(jié)奏的前提下，細化相關(guān)制度規(guī)定并提高其剛性，比如，對于人大主導(dǎo)的兩種法規(guī)起草模式，即人大自主起草和委托專家起草，目前普遍缺乏相應(yīng)的審核把關(guān)機制和對草案成熟與否的認定機制，有的設(shè)區(qū)的市甚至連選擇受委托者的方式、起草步驟、報酬結(jié)算、確定項目時間的依據(jù)等也都沒有具體規(guī)范，可以考慮總結(jié)實踐經(jīng)驗，予以細化規(guī)范；再如，為確保相關(guān)機制的實際運作，可以考慮在提出立法規(guī)劃或者年度立法計劃的同時，進一步確定接受立法后評估項目占總立法項目數(shù)的比率等。

3.著力突出地方立法特色

地方立法的目的就是要解決當(dāng)?shù)匦枰ㄟ^地方性法規(guī)才能解決的具體問題。張德江同志在第二十三次全國地方立法工作座談會上的講話中指出，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)著力提高立法精細化水平，立符合實際的法、有效管用的法、百姓擁護的法，以良法促進發(fā)展、保障善治。16參見張德江：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路與時俱進完善中國特色社會主義法律體系》，載中國人大網(wǎng)：www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/07/content_2028689.htm，2018年6月8日訪問。實踐中，地方立法盲目追求“完整性”、法規(guī)地方特色缺失的問題有諸多表現(xiàn)。一些設(shè)區(qū)的市為了拼湊“完整”的地方性法規(guī)文本，過度引用甚至照搬上位法，重復(fù)立法問題突出。事實上，在2015年之前就已經(jīng)有學(xué)者認為“地方立法重復(fù)中央立法者約占地方立法的70%—90%”，17李林：《走向憲政的立法》，法律出版社2003年版，第222頁。這一比率在地方立法主體倍增的今天有增無減。2017年甘肅祁連山“立法放水”問題被通報，還暴露出一些地方在重復(fù)上位法規(guī)定時對于抄哪些、不抄哪些隨意性較大，直接影響國家法制統(tǒng)一和中央決策部署的具體落實，設(shè)區(qū)的市地方立法中也大量存在類似問題。還有一些設(shè)區(qū)的市套用兄弟省市相關(guān)法規(guī)條文，使地方立法的“地方特色”更加流于形式，貶抑了設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)有的針對性、權(quán)威性和地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能作用。只有切實將地方立法視為國家社會主義法治建設(shè)的有機組成部分，制定出能夠發(fā)揮實施性、補充性、探索性作用的地方性法規(guī)，才能更好地適應(yīng)現(xiàn)代化進程中地方治理的需要。具體解決設(shè)區(qū)的市地方立法缺乏地方特色的問題，可以從以下兩個方面入手：

一是深入調(diào)查研究。調(diào)查研究是立法工作的必經(jīng)程序，旨在為確定立法項目、制定法規(guī)規(guī)范提供依據(jù)。目前，一些設(shè)區(qū)的市立法調(diào)研工作在調(diào)研范圍、對象和方法上都存在一定局限性，致使地方性法規(guī)難以達到“有特色”的要求。設(shè)區(qū)的市對地方立法“特色”的理解，不應(yīng)停留在立法項目上的標新立異，而應(yīng)在充分考慮地方立法資源有限性的基礎(chǔ)上，通過深入調(diào)研，充分了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和改革發(fā)展規(guī)劃、人民群眾法治意識和議政能力、風(fēng)俗民情等情況，按照一定程序，有順序、有針對性地開展地方立法工作，精準定位地方立法需求、準確把握法規(guī)規(guī)范的范圍和程度，切實制定出真正有特色的地方性法規(guī)?？梢钥紤]通過立法工作機構(gòu)自行組織或者委托第三方，充分查閱相關(guān)文獻和檔案資料，并在法規(guī)立項和草案審議直至通過前各階段，面向包括常委會組成人員、人大代表、政府相關(guān)部門、基層群眾自治組織以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、相關(guān)法規(guī)涉及的行政管理相對人等在內(nèi)的各類群體，有針對性地靈活采用座談、聽證、論證、實地考察、發(fā)放問卷等多種方式，深入了解相關(guān)信息，分析法規(guī)項目的可行性、必要性，評估法規(guī)出臺的社會影響，為設(shè)區(qū)的市人大及其常委會審議工作提供更加詳實的參閱資料，使調(diào)研成果真正成為地方性法規(guī)體現(xiàn)地方特色的有力指引。

二是完善公民有序參與立法各項機制。公眾廣泛參與并提出意見建議，客觀上能夠達到抑制地方性法規(guī)照抄照搬、互相“抄襲”的效果，是確保地方性法規(guī)立足地方實際、解決實際問題的最有效途徑。因此，“開門立法”不應(yīng)停留在表面，不應(yīng)是“面子工程”。擴大公民有序參與立法，既需要人大通過完善和細化公開征集立法項目、重大利益調(diào)整和重大爭議問題公開聽證、法規(guī)草案公開征求意見等機制，來保證公眾有權(quán)利、有途徑得到參與地方立法工作的平臺和資料，也需要進一步加強對公眾意見建議的反饋機制，不斷提高公眾對地方立法工作的關(guān)注度和參與地方立法的積極性，達到立法機關(guān)與公眾的良性互動。一些設(shè)區(qū)的市在切實擴大公民有序參與立法方面作出了一些探索，比如，許多設(shè)區(qū)的市學(xué)習(xí)借鑒全國人大常委會法工委實踐經(jīng)驗，設(shè)立了基層立法聯(lián)系點，并就法規(guī)草案向聯(lián)系點征求意見等機制作了規(guī)定；又如，江西省11個設(shè)區(qū)的市充分利用江西省人大組織省內(nèi)主流媒體開設(shè)的“人大立法在進行”欄目平臺，通過報紙、電視、廣播等媒體，進行全覆蓋宣傳、全景式追蹤報道、全方位征求意見，18江西省人大常委會法工委：《探索實踐陽光立法推動立法改革創(chuàng)新——省人大常委會著力打造“人大立法在進行”》，載http://jxrd.jxnews.com.cn/system/2018/06/20/016972191.shtml，2018年6月29日訪問。充分調(diào)動社會公眾參與立法的熱情；再如，廣東省佛山、東莞等一批設(shè)區(qū)的市探索推進“互聯(lián)網(wǎng)+立法”模式，綜合運用網(wǎng)站、APP、微信、微博等新媒體平臺發(fā)布信息、加強互動，增強公眾參與立法的積極性，19張廣寧：《加強指導(dǎo)著力提高設(shè)區(qū)的市地方立法質(zhì)量》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997559.htm，2018年6月8日訪問。等等。

4.著力改進地方性法規(guī)法律責(zé)任配置

不斷提高立法精細化水平，對關(guān)鍵條款深入研究，切實增強地方立法的有效性、實用性、可執(zhí)行性和可操作性，是提高地方立法質(zhì)量的必然要求。法律責(zé)任是法律法規(guī)必不可少的重要組成部分，是法律法規(guī)能夠懲治違法行為、防止違法行為再度發(fā)生的依據(jù)，也是法律法規(guī)有效性、可執(zhí)行性的保障。實踐中，由于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是在制定“行政三法”之后，設(shè)區(qū)的市普遍反映地方性法規(guī)難以保證強制性和執(zhí)行力。事實上，盡管地方立法設(shè)置法律責(zé)任的形式和程度都受到國家法律的限制，地方性法規(guī)仍然可以依法設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的多種行政處罰。但是，從數(shù)據(jù)上看，罰款仍然是設(shè)區(qū)的市設(shè)計法律責(zé)任條款時的“首選”。在413件三個事項范圍相關(guān)的地方性法規(guī)中，有360件設(shè)置了罰款的處罰措施，占比高達87.2%；而設(shè)置了“警告”措施的法規(guī)共計134件，設(shè)置了“沒收”（違法所得或者非法財物）措施的共計103件，設(shè)置“吊銷”措施的法規(guī)共計49件，“暫扣”的共計10件，與設(shè)置罰款措施的法規(guī)件數(shù)相比都相差甚遠。換句話說，盡管這些地方性法規(guī)規(guī)定的事項千差萬別，但是在設(shè)置法律責(zé)任條款時大多都選擇了罰款，法律責(zé)任的配置不甚合理。推動設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中科學(xué)設(shè)置法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面入手：

一是徹底扭轉(zhuǎn)“罰款萬能”的觀念。須知罰款并非立法目的，而只是一種手段；更何況實踐中，有的罰款數(shù)額較少，起不到警示作用；有的罰款數(shù)額過大，違法者無力承受；有的違法者還利用行政處罰“一事不再罰”原則，以繳納罰款的憑證作為從事違法行為的“合法性”依據(jù)，導(dǎo)致違法行為屢禁不止甚至愈演愈烈。這足以說明，在從“管理”走向“治理”的今天，“以罰代治”是絕對行不通的，單純靠罰款來規(guī)范社會秩序是不現(xiàn)實的。治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。20參見劉捷：《促進政府從管理型向治理型轉(zhuǎn)變》，載《人民日報》2014年12月16日。從地方立法工作角度看，對不同的違法行為需要綜合采用多種手段，地方性法規(guī)就需要有針對性地規(guī)定不同的法律責(zé)任；在需要設(shè)置罰款時，也應(yīng)在不突破上位法規(guī)定的前提下，充分體現(xiàn)出過罰相當(dāng)、懲戒與教育相結(jié)合的原則，根據(jù)違法行為具體類型、社會影響大小和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況確定合理的罰款數(shù)額，才有可能達到預(yù)想的懲戒效果。

二是加強對其他各類法律責(zé)任的研究和應(yīng)用。盡管法律規(guī)定地方性法規(guī)可以設(shè)定的行政處罰種類較多，但設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中還是相對較少涉及警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷、沒收等法律責(zé)任形式。究其原因，有的責(zé)任形式被認為有效性不足，對違法者幾乎起不到懲罰和警示作用；有的責(zé)任形式在處罰后仍需有關(guān)部門投入力量進行一系列相關(guān)操作，執(zhí)行成本較高。對此，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中，應(yīng)當(dāng)進一步加強研究，可以考慮將一些處罰措施結(jié)合起來一并使用，達到更好的處罰效果；同時應(yīng)考慮鼓勵執(zhí)法部門利用一些先進的科學(xué)技術(shù)，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，對違法行為實行長期有效的監(jiān)測監(jiān)控。21比如：生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)開始采用無人機督查環(huán)境違法行為，參見環(huán)境保護部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心：《環(huán)保部空中巡查：河北省12家企業(yè)問題嚴重》，載http://www.secmep.cn/fore/vedio.jsp?itemId=2c9081e55af9c402015afa324cba003e，2018年6月20日訪問）；又如：湖南省遙感中心的衛(wèi)星監(jiān)測信息已經(jīng)為省水利和生態(tài)環(huán)境部門采取行政行為提供了依據(jù)，參見《洞庭湖心驚現(xiàn)3萬畝“私家湖泊”誰能如此任性？》，載http://tj.sina.com.cn/news/s/2018-06-12/detail-ihcufqih5378161.shtml?from=tj_cnxh，2018年6月15日訪問。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，一些地方還積極探索新的處罰方式，比如，對違法者實施信用處罰，具體包括列入“黑名單”并公示，對“黑名單”人員禁止出行、禁止從事特定行業(yè)，等等。這類處罰實踐中效果較為明顯，但在事實上已經(jīng)涉及對行為人行為能力和人身自由的限制。因此，設(shè)區(qū)的市地方立法在設(shè)置法律責(zé)任條款時，仍須時刻繃緊“不抵觸”的底線，在有明確的上位法依據(jù)或者授權(quán)時謹慎作出規(guī)定。

（二）省、自治區(qū)層面

根據(jù)立法法規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會應(yīng)當(dāng)對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的合法性進行審查。省、自治區(qū)人大常委會的審查對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法質(zhì)量有著重大影響。因此，要將設(shè)區(qū)的市地方立法工作推向新的高度，還必須加強省、自治區(qū)人大常委會立法能力建設(shè)，健全審查批準工作機制，加強省市之間的溝通指導(dǎo)，為設(shè)區(qū)的市地方立法工作把好關(guān)。

1.繼續(xù)加強審批工作能力建設(shè)

立法法修改以來，設(shè)區(qū)的市地方立法實踐有序展開。進入2016年后，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量增加，省、自治區(qū)人大常委會審查批準工作量和工作壓力隨之大大增加。根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會對經(jīng)審查不與上位法相抵觸的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年3月，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在省、自治區(qū)人大常委會審查批準階段平均耗時57.6天（約2個月），在法律規(guī)定的4個月期限以內(nèi)；有13個省出現(xiàn)過審查批準時間超過120天（約4個月）的法規(guī)，共計36件；審查批準時間最長的10件法規(guī)均已超過150天（約5個月）。為了按法定時間要求做好設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準工作，除海南、河北、西藏三個省、自治區(qū)外，其他各省、自治區(qū)均已采用批量批準22省、自治區(qū)人大常委會單次會議批準3件或3件以上設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的，計為“批量批準”。的方式，對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進行“打包批準”，提高工作效率。廣東、湖北、廣西三個省、自治區(qū)都曾出現(xiàn)過單次常委會會議批準十余件設(shè)區(qū)的市法規(guī)的情況。一些省、自治區(qū)人大常委會還在法工委增設(shè)了專門的下屬機構(gòu)，負責(zé)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)合法性審查的具體工作（不完全統(tǒng)計見表3）。從時間上看，2017年4月以后，省市之間經(jīng)過一定磨合，審查批準時間減少趨勢明顯，審批時間超長（超過120天）的法規(guī)減少至6件，效果顯著。具體情況見表4。

表3 省、自治區(qū)專門負責(zé)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準工作的機構(gòu)名稱統(tǒng)計23

表4 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準用時情況分年度統(tǒng)計

當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市開展地方立法工作積極性較高，可以預(yù)見，未來一段時間報送省、自治區(qū)人大常委會的地方性法規(guī)數(shù)量將會保持在一個較穩(wěn)定的水平。省、自治區(qū)人大常委會應(yīng)進一步提高審查批準工作能力，除了加強對從事審查批準工作人員的專門培訓(xùn)外，還應(yīng)當(dāng)搭建平臺，加強同其他省、自治區(qū)人大常委會的溝通，通過交流實踐中的好經(jīng)驗好做法，學(xué)習(xí)互鑒，切實提高工作效率。

2.繼續(xù)完善審批工作機制

隨著設(shè)區(qū)的市地方立法工作的深入開展，省、自治區(qū)人大常委會在審查批準設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)工作中機制不健全的問題逐漸顯現(xiàn)。比如，立法法只規(guī)定了省、自治區(qū)人大常委會對設(shè)區(qū)的市報請審查批準的地方性法規(guī)進行合法性審查，但對于省、自治區(qū)人大常委會參與審查批準工作的具體部門及各自發(fā)揮的作用則未作統(tǒng)一規(guī)定。目前，已經(jīng)有一些省、自治區(qū)在修改地方立法條例時較好地處理了這一問題。比如，湖南省在其地方立法條例中規(guī)定，報請批準的地方性法規(guī)，在設(shè)區(qū)的市審議通過前，由常委會法工委進行指導(dǎo)，征求有關(guān)專門委員會和省人民政府有關(guān)部門的意見，由法制委員會向常委會全體會議作審查報告。24參見：《湖南省地方立法條例》，載《湖南日報》2018年6月4日。具體工作中，設(shè)區(qū)的市需在法規(guī)草案二審后向省人大常委會法工委報送征求意見的函，由法工委會同相關(guān)專委會和省直政府部門征求意見，匯總后形成指導(dǎo)意見下發(fā)到相應(yīng)設(shè)區(qū)的市。這樣的規(guī)定使審批工作流程更加透明，各部門職責(zé)更加明晰，有利于提高審批工作效率。

實踐中，理順審批工作機制，還需省、自治區(qū)人大對立法法未作統(tǒng)一規(guī)定的其他一些具體程序機制加強研究，根據(jù)地方實際情況予以細化、明確，比如，根據(jù)省、自治區(qū)人大常委會審查意見對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進行修改和再次報請審查批準的具體程序；對于經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)與上位法相抵觸的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)具體處理的程序，等等。

3.繼續(xù)延伸審批工作“觸角”

省、自治區(qū)人大常委會進行合法性審查的標準問題是實踐中設(shè)區(qū)的市普遍反映和要求明確的另一問題。據(jù)調(diào)查，各省、自治區(qū)人大常委會在審查中對“合法性”的把握尺度不一，給有的設(shè)區(qū)的市造成了一些困惑；有的省、自治區(qū)人大常委會在審查時對法規(guī)的合法性及法規(guī)規(guī)范的合理性、適當(dāng)性都提出了修改意見，被認為“管得太寬”或者“管得太死”，“打擊”了設(shè)區(qū)的市立法積極性，也反過來使省、自治區(qū)人大常委會的相關(guān)工作面臨新的壓力。

事實上，一件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)真正經(jīng)過了立項論證、層層審議和第三方評估，再加上公眾廣泛參與、積極建言，仍然存在合理性、適當(dāng)性或者立法技術(shù)規(guī)范、文字表述等問題的情況相對是比較少的；此外，各省、自治區(qū)地方立法條例普遍對設(shè)區(qū)的市提出了派員出席常委會會議并作解釋的要求，法規(guī)有關(guān)規(guī)定確實存在特殊情況的，除作草案說明外，也仍有渠道可以充分解釋說明。因此，審查標準的問題事實上并不只是法規(guī)審批環(huán)節(jié)的問題，不是僅靠列出“負面清單”就能解決的，關(guān)鍵在于將審查批準工作“觸角”向前延伸，加強省、自治區(qū)人大常委會對于設(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，切實提高地方立法質(zhì)量。三年來，許多省、自治區(qū)在這方面作出了積極努力：有的在地方立法條例或內(nèi)部工作規(guī)范中明確了對設(shè)區(qū)的市地方立法介入指導(dǎo)的具體環(huán)節(jié)，并規(guī)定在法規(guī)審議通過前及時提出修改意見和建議，等等；有的為設(shè)區(qū)的市制定地方立法條例提供范本，推動各市將立法工作各項制度規(guī)范化；有的定期在本省或組織相關(guān)干部赴地方立法經(jīng)驗豐富的外省進行專題培訓(xùn)；有的幫助設(shè)區(qū)的市與地方高校、科研院所建立合作關(guān)系，聘請立法咨詢顧問，鼓勵運用“外腦”，提高立法專業(yè)水平。2016年以來，一些省、自治區(qū)還在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市地方立法工作方面作出了新的嘗試，比如，廣東、吉林等省積極召開法規(guī)審查批準后點評會議，組織各設(shè)區(qū)的市法工委負責(zé)同志參加觀摩，從中互相學(xué)習(xí)，取長補短，其中廣東省對十余個設(shè)區(qū)的市首部實體性法規(guī)都組織召開了此類會議，取得了良好效果。

省、自治區(qū)繼續(xù)加強對設(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)，可以考慮從選項立項環(huán)節(jié)開始提前介入，建立和完善省市立法項目協(xié)調(diào)制度，通過協(xié)調(diào)溝通，實行錯位立法，解決好當(dāng)前最為突出的省市兩級重復(fù)立法問題，避免浪費立法資源。一些省、自治區(qū)在這方面的工作機制已經(jīng)較為完善，比如，江西省人大常委會對各市科學(xué)編制立法計劃提出了遵循原則、留有空間和從嚴把關(guān)等三個明確要求；25楊維漢：《地方立法如何“立得住、真管用”》，載http://www.xinhuanet.com/legal/2017-10/07/c_1121768369.htm，2018年6月8日訪問。四川省人大法制委、常委會法工委對設(shè)區(qū)的市州立法計劃的制定、立法項目的確定等不斷加強服務(wù)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；26劉佳：《立法權(quán)“下放”地方接得住嗎》，載《四川日報》2016年1月15日。河南省不僅對設(shè)區(qū)的市報送立法項目的原則、重點和數(shù)量提出明確要求，而且先行溝通，嚴格把好設(shè)區(qū)的市地方立法的第一道關(guān)口，努力讓各設(shè)區(qū)的市列入計劃的項目合法、恰當(dāng)、管用，27河南省人大常委會法工委：《改進工作提高質(zhì)量切實發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028833.htm，2018年6月8日訪問。等等。鑒于許多省市在法規(guī)立項工作中已經(jīng)探索建立了立法項目庫，下一步，可以考慮在收集整理省市立法項目庫后，由省級人大針對省市重復(fù)提出的項目組織召開專題工作會議進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，決定由省級統(tǒng)一立法解決或者由設(shè)區(qū)的市根據(jù)各自情況分別立法，進一步提高省市協(xié)調(diào)機制的運作效率。