關于高校管理中“人治”與“法治”的探討*

黎炳潮 （肇慶學院）

從依法治國到依法治教，需要切實將依法治校建設落到實處。早在1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》即明確要求“加快教育法制建設，逐步走上依法治教的軌道”。20多年來，我國先后制定頒布了《學位條例》《教育法》《高等教育法》等十幾部教育事業(yè)領域規(guī)范性文件，教育立法成果顯著。不可否認，我國教育法治領域得到了高速發(fā)展。然而，高校仍然高頻爆發(fā)各類侵犯師生權益、以權謀私等違反高校法治管理事件，高校訴訟案件逐年遞增。進入社會新時代，黨的十九大報告要求我們辦以人民為中心和人民滿意的教育。帶著這一問題，筆者就此從高校管理方面展開“人治”與“法治”的探討。

一 高校實施法治管理的內涵

我國高校具有民事法律關系主體地位和行政法律關系主體地位，而高校作為行政法律關系主體時，其又具有另一個雙重身份，即行政相對人和行政主體的身份。當作為行政相對人時，高校受公權力的約束，政府對高校實施外部管理；當作為行政主體時，即是高校內部管理，校內教職員工、學生成為行政相對人。

高校法治管理的內涵可分為兩個層面：一是高校外部管理層面，政府和教育主管部門對高校辦學教育、黨政管理等領域進行的宏觀管理；二是高校內部管理層面，堅持“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理結構，以學校章程為綱領，各項校內規(guī)章制度完備的法治管理機制。本文主要展開分析高校法治管理的發(fā)展程度，探討高校內部如何實現(xiàn)法治管理。

二 我國高校法治現(xiàn)狀分析

結合當前國家對《教育法》《高等教育法》等政策法規(guī)的修訂和頒布，以及教育部印發(fā)的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（下稱“意見”），我國高校法治管理逐步從自發(fā)法治管理階段轉變到自覺法治管理階段，絕大部分高校都能夠從簡單地對依法治國方略的普及宣傳利用，轉變?yōu)閷炔恳?guī)范性文件建設、辦學理念建立、師生權益保護、學校內涵化發(fā)展等方面，從規(guī)制式管理改變?yōu)槿诵曰芾怼ｋS著依法治校建設工程的縱深推進，高校法治管理取得了一定的成果。

（一）“法治”現(xiàn)象

1 依法治校管理理念初建成

高校作為聚焦社會英才的人文高地，更能吸收國家推行依法治校建設的精神。隨著普法、制度建設、辦學理念、師生權益維護等多方面推進依法治校建設，高校法治管理取得一定成效，基本形成了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監(jiān)督”的框架體系，逐步重視法律顧問隊伍的建設及規(guī)章制度體系的搭建，師生教職員工逐步意識到合法權益的保護和按章辦事的重要性。

2 師生合法權益得到重視

在高校各項管理工作中，師生合法權益保護必須是開展工作的紅線，高校管理不僅要重視依法治校的推進，更要重視人文關懷的落實，規(guī)章制度的根本目的是維護師生合法權益。隨著依法治校建設的推進，高校規(guī)章制度得到了大篇幅地修訂匯編，內容更加體現(xiàn)以服務師生、保障師生合法權益為中心，消滅了大量限制性的管理機制，給予師生更多的權利，同時細化申訴、復議等救濟途徑，重視征求師生建議意見和信息公開，力求讓師生廣開言路、保障師生合法權益。

3 辦學自主權逐步擴大

隨著《意見》的頒布，我國高等教育改革集中深化辦學自主權，以廣東為例，“放管服意見”的出臺更是具體明晰了高校教學科研、組織人事、財務資產、國際合作等多方面的自主權利。從高校外部來看，可見國家對高校從行政管理手段為主，變?yōu)榉ㄖ喂芾硎侄螢橹鳎鸩浇∪咧贫润w系，以制度管高校，事事有章可循，保證高校合法合規(guī)地行使辦學自主權。

（二）“人治”現(xiàn)象

1 高校上層建筑緊握“人治”手段

即便高等教育改革熱潮正如火如荼地進行著，“人治”現(xiàn)象仍然充斥于中國高校辦學全過程，這是具有兩千多年“人治”歷史國家所不能輕易磨滅的烙印。從上層建筑看，頂層管理者仍然凌駕于學校規(guī)章制度之上，“拍桌子”決策、學校政策朝令夕改、違反上級規(guī)定、侵犯師生員工合法權益等現(xiàn)象常有發(fā)生，更何談民主管理和監(jiān)督。此類高校不在少數(shù)，更存在于各類示范院校當中，落實依法治校建設，任重而道遠。

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“人治”現(xiàn)象不僅存在于高校上層建筑，還體現(xiàn)在各基層崗位中，學校規(guī)章制度和程序在工作人員手中只是一紙空文，一問三不知，從來不按規(guī)辦事。舉幾個普遍現(xiàn)象：學生宿舍水龍頭、燈管、門窗等損壞，到維修中心報修，迎來了一個月的漫長等待；忘帶宿舍鑰匙，請求宿管借備用鑰匙開門，從來都是冷語相對，只好另求辦法；申報科研項目，流于形式的走流程，熟人關系顯得尤為重要?；鶎庸芾碚邔φ叻ㄒ?guī)、規(guī)章制度的輕視，法治意識淡薄，工作唯領導是從，我們有理由相信每個高校都有此類現(xiàn)象。

3 依法治校“迎檢”運動盛行

全面推進依法治校，加快建設現(xiàn)代大學制度，需要高校將依法治校常態(tài)化，實現(xiàn)依法決策、民主參與、自我管理、自主辦學的法治管理機制。在“人治”意識的左右下，依法治校建設只是為了迎合上級檢查，盒子工程、擺拍會議現(xiàn)場、布置法制氛圍等等形象工程，勞民傷財，對師生普法教育流于形式，更何談要求法治管理，師生合法權益更何談得到重視與保護。

三 落實高校法治的幾點建議

經歷十多年的改革發(fā)展，依法治校建設得到了一定的發(fā)展，全國高校很多不合理不合法現(xiàn)象基本絕跡。然而，由于各地高校的資源分配不均、等級劃分不合理、社會利益化管理、體制改革不充分等原因，現(xiàn)代大學制度還沒有基本形成，依法治校建設仍處于初級階段，凸顯出人們對高校依法治校建設美好追求與各高校發(fā)展不充分不平衡的主要矛盾，依法治校建設任重而道遠。

（一）理清高校外部關系

依前文所述，高校的外部關系是作為行政相對人，行政主體對高校的管理主要通過制定執(zhí)行有關政策法規(guī)、不定期開展檢查考核來實施管理。在實踐中，政府、教育主管部門對高校管教過嚴，設立各種規(guī)范、許可、批準等等準入門檻。作為高校要理清各類教育立法和準則，理清高校辦學自主權的“真實面目”，獲取高校自主發(fā)展的“真正自由”。在兩千多年人治傳統(tǒng)的國家，辦學自主權改革發(fā)展仍有漫長的道路，高校要從中不斷認清“放權”領域。教育部于2017年4月印發(fā)《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》，進一步給高校松綁減負，簡除煩苛，讓學校擁有更大辦學自主權，明確各地各部門各高校要在專業(yè)設置、編制設置、進人用人、職稱評審、薪酬分配、經費使用、內部治理等7個方面制定“放管服”改革措施。高校辦學自主權改革進入新時代，把握發(fā)展機遇，理清高校外部關系，爭取高校該有的權利。

（二）加強高校內部管理

以高校為主體，依法治校建設的內涵更多是高校內部管理的法治化，高校內部管理即處理高校、學生、教師三方主體之間的法律關系，高校作為一個管理者，儼然是強勢一方，師生的所有權益都把握在高校管理者手中，急需進行內部管理改革。一是，更新管理理念。只有“保障師生合法權益”“以學生為中心”“重視教職工福利”等理念得到體制改革，形成行之有效的規(guī)章制度，并逐步形成管理慣例，才能不懼高校行政權力泛化的現(xiàn)象。二是，創(chuàng)新管理機制。高校內部辦學管理應形成一套涉及學校各方面的長效機制，明晰領導權力范圍，搭建環(huán)環(huán)相扣的制度體系。三是，構建頂層設計。高校內部管理是否形成法治氛圍，構建頂層設計是根本。法制管理的頂層設計包括高校根本大法“大學章程”的創(chuàng)立和學校領導的法治理念的形成，一部“好章程”能夠為現(xiàn)代大學制度建設指明正確方向，建立科學的治理結構，理順高校行政權力關系，引導學校領導、師生員工形成法治理念。

（三）加強高校管理法律風險防范

隨著社會不斷地發(fā)展，高校不再是以前的象牙塔，不能再閉門造車，與社會接觸越來越密切，隨之帶來更多的法律風險，產生了大量的高校法律糾紛及訴訟案件，主要表現(xiàn)在知識產權、資產基建、科研成果轉化、合作辦學、師生權益等方面。如何有效做到法律風險防范，一方面，組建高校法律專業(yè)團隊——法律顧問團，專門負責防范高校法律風險點及處理法律糾紛；另一方面，實現(xiàn)師生員工的普法教育常態(tài)化，要經常組織師生開展學法培訓、法律咨詢等活動，要出實效出成果，而不是流于形式，營造法治化的校園文化氛圍；最后，時刻關心師生關注的熱點問題，并將其列為重點工作去處理，嚴格依法辦事，規(guī)范辦學行為。

四 結語

高校中的“人治”與“法治”，需要的是雙方的和諧共生，而不是一味擯棄“人治”，實現(xiàn)“法治”。我們更需創(chuàng)造一個以“法治”為主，“人治”為輔的管理模式?！胺ㄖ巍毙枰咝Ｕ嬲七M依法治校建設，而不只是一個噱頭，要通過依法治校把權力裝在籠子里。然而，“法治”并不代表完全的依規(guī)辦事，在基層管理中允許規(guī)章制度范圍內合理地保持人情味，也是對師生員工權益重視的體現(xiàn)。