秸稈飼料化利用的政策工具分析

石燕捷

（中原工學(xué)院 法學(xué)院，河南鄭州 450007）

在應(yīng)對秸稈飼料化處理問題的初期，相關(guān)政策目標(biāo)和政策工具都是單一的，即制定一系列“秸稈禁燒”的管制政策，并通過“壓力型”行政動員機(jī)制實(shí)施自上而下的嚴(yán)防死守、嚴(yán)管重罰。然而以“堵”為主的管制政策并沒有從根本上解決秸稈隨意焚燒的問題，反而使政府管理和農(nóng)戶行為均處于兩難境地，甚至陷于“越禁越燒”的困境（賈秀飛和葉鴻蔚，2016；馬濤，2012；張會恒，2012）。事實(shí)上，秸稈焚燒產(chǎn)生的不僅是環(huán)境污染和公共安全問題，更是一個巨大的資源浪費(fèi)，應(yīng)從構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)、清潔能源和資源循環(huán)利用的高度重新審視和尋找秸稈的合理出路；秸稈隨意焚燒并不能只通過嚴(yán)格限制農(nóng)民行為得到解決，其背后隱藏著復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)原因，秸稈飼料化處理問題涉及到農(nóng)戶個體利益和基層社會力量參與等社會治理問題。也就是說，秸稈飼料化處理的公共政策目標(biāo)和政策工具不應(yīng)該是單一的，而是應(yīng)該突破單一的強(qiáng)制型政策工具，靈活組合和運(yùn)用自愿型和混合型政策工具在內(nèi)的不同政策工具，激勵多種利益相關(guān)者（包括市場主體、社會主體和政府主體）積極參與秸稈飼料化利用的政策行動，充分發(fā)揮多元主體的角色和多種治理機(jī)制的效能，使我國秸稈飼料化利用達(dá)到良性循環(huán)的局面。

1 理論分析框架

本文使用的基本理論工具是豪利特和米什拉的政策工具“三分法”理論以及薩拉蒙所提出的政策工具與政策主體之間動態(tài)關(guān)系的論述。

自愿型政策工具是指通過市場、家庭、社區(qū)和志愿組織等主體的自我管理、自我服務(wù)等方法和渠道來回應(yīng)社會問題和社會需求的機(jī)制，彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈，有效解決社區(qū)公共事務(wù)。市場和家庭相對于政府的強(qiáng)制政策和公共服務(wù)而言具有補(bǔ)充性和自愿性，志愿組織等可以為解決某類社會問題進(jìn)一步整合社會資源，是參與社會綜合治理的重要社會主體，其特點(diǎn)是能盡快了解社區(qū)問題和需求，進(jìn)而靈活快速地對需求進(jìn)行有針對性的回應(yīng)，減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。但實(shí)際由于不成熟的市場環(huán)境和社會環(huán)境，自愿型政策工具常常需與其他政策工具（例如補(bǔ)貼、稅收等激勵政策手段）相結(jié)合。

豪利特和米什拉所指的混合型工具包括政府通過信息、勸誡、補(bǔ)貼、稅收等手段引導(dǎo)市場主體的行為，從而間接介入某一經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域。常見到的信息勸誡有向社會公眾披露信息、進(jìn)行輿論倡導(dǎo)和宣傳等表現(xiàn)形式。補(bǔ)貼是指由政府或由政府指導(dǎo)的機(jī)構(gòu)給個人、公司以及社會團(tuán)體等的財(cái)政轉(zhuǎn)移形式，其目的是讓被資助者采取政府希望發(fā)生的行為（趙德余，2011）。

當(dāng)代各國政府在解決本國社會問題時，常常在特定的政治社會制度框架下，圍繞政策目標(biāo)靈活地對不同政策工具進(jìn)行選擇和組合運(yùn)用。薩拉蒙揭示出政策工具與政策過程中政策主體的動態(tài)關(guān)系，即政策工具決定哪些社會群體將有機(jī)會參與政策的執(zhí)行過程，而這些社會群體的利益訴求、運(yùn)作程序等狀況也會反過來影響特定政策工具發(fā)揮的作用。

2 秸稈飼料化利用政策的相關(guān)主體分析

在單一禁燒政策下，農(nóng)戶與政府相關(guān)部門的關(guān)系是管制與被管制的關(guān)系，政府與農(nóng)戶的角色是單一的。而在“以用促禁”秸稈飼料化利用政策目標(biāo)下，各利益相關(guān)者的角色發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

2.1 市場主體 農(nóng)戶和企業(yè)作為秸稈資源的售出方和需求方，其市場參與程度對秸稈生產(chǎn)資料市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。但從秸稈飼料化處理的相關(guān)研究得知，當(dāng)前將秸稈資源從田間輸送到車間的“最后一公里”流通出現(xiàn)障礙，主要表現(xiàn)在秸稈收集和輸送過程的成本過高，大部分農(nóng)戶對比自身投資和收益后選擇焚燒秸稈（韓宏華和陸建飛，2009）。從國際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)作物秸稈飼料化利用需要有一個機(jī)械化收集、儲存和運(yùn)輸系統(tǒng)作為前提，而我國目前秸稈收集工作主要還是依靠人力，加之秸稈資源的生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)，生產(chǎn)區(qū)域分散，體積大、密度小，在缺乏先進(jìn)秸稈收集配套設(shè)備的情況下，秸稈收集、打捆、運(yùn)輸和儲存等過程工作繁重、耗時長、成本-收益率低，難以吸引和激勵農(nóng)戶個體和企業(yè)從事該項(xiàng)工作，造成秸稈收儲市場缺乏（周應(yīng)恒等，2016）。秸稈的“收、儲、運(yùn)”問題直接影響秸稈飼料化利用企業(yè)對原材料的需求，許多企業(yè)由于原料收集成本高而面臨停產(chǎn)和開工不足狀況，這成為限制秸稈利用規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要瓶頸。總之，當(dāng)前秸稈飼料化利用市場主體的參與能力還有待進(jìn)一步深化，秸稈飼料化利用市場不夠成熟，必定影響自愿型政策工具發(fā)揮其效能。

2.2 政府主體 政府既是秸稈飼料化利用政策工具的選擇者和使用者，也是政策行動的主要責(zé)任者和居主導(dǎo)地位的行動主體。當(dāng)前，政府在秸稈飼料化處理中的主導(dǎo)角色主要體現(xiàn)在：第一，“堵”，制定和實(shí)施嚴(yán)格的禁燒政策，承擔(dān)管制責(zé)任；第二，“疏”，采用激勵手段，使市場主體積極參與秸稈飼料化利用活動中，推動秸稈飼料化利用市場發(fā)育。雖然秸稈飼料化利用是我國的一項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)，需要政府通過稅收、補(bǔ)貼等財(cái)政激勵政策對市場主體進(jìn)行推動和全面支持。但當(dāng)前我國與秸稈飼料化利用相關(guān)的政策手段遠(yuǎn)未完善。主要表現(xiàn)在：第一，資金支持和投資補(bǔ)貼力度不足。雖然國家及各省市先后制定了多項(xiàng)秸稈禁燒辦法和秸稈飼料化利用的扶持補(bǔ)貼政策，但地方各級政府的支持力度不足，政策重點(diǎn)不明確，激勵機(jī)制也不完善。第二，新技術(shù)研發(fā)和推廣的財(cái)政支持薄弱。當(dāng)前政府對秸稈飼料化利用技術(shù)的研發(fā)和設(shè)備投入等激勵政策只集中在秸稈機(jī)械還田等最基礎(chǔ)的利用層面，而能打通飼料化利用的集約新技術(shù)及其推廣還缺乏基本的財(cái)政支持。

2.3 社會主體 絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)都沒有專業(yè)的社會中介組織對秸稈飼料化利用進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督，也沒有專門進(jìn)行互助合作的秸稈收儲社會服務(wù)組織整合社區(qū)內(nèi)外的資源。作為最重要的基層組織——村民委員會，其功能更多體現(xiàn)在執(zhí)行地方政府的各項(xiàng)行政指令，如在秸稈處理事務(wù)上，村委會實(shí)際上演變成為執(zhí)行禁燒政策的末端行政機(jī)構(gòu)，是禁燒管制主體，農(nóng)民是“被管理”的客體。這種對立的局面不利于發(fā)掘和利用基層智慧處理社區(qū)公共事務(wù)?？傊?，農(nóng)村社區(qū)缺乏有效參與秸稈飼料化利用行動的社會組織，也就難以在市場和政府“失靈”時對社會資源進(jìn)行有效利用和整合，提供社會服務(wù)，這也在一定程度上制約了自愿型政策工具的有效性。

3 秸稈飼料化處理政策工具運(yùn)用現(xiàn)狀分析

3.1 自愿型政策工具的運(yùn)用 自愿型政策工具效能得以發(fā)揮的基礎(chǔ)是農(nóng)戶和企業(yè)作為市場主體能主動、充分參與秸稈生產(chǎn)資料市場的交換，滿足各自需求，最終實(shí)現(xiàn)秸稈的飼料化利用。依靠自愿、自發(fā)的市場機(jī)制為秸稈飼料化利用帶來活力，但依然存在前文提到的局限和弱點(diǎn)，即秸稈飼料化利用技術(shù)層次和產(chǎn)業(yè)化水平難以獲得根本性的提升，以及秸稈收儲成本過高、農(nóng)戶交易意愿偏低等問題，也就是說市場主體的參與在深度和廣度上明顯不足，限制了自愿型政策工具發(fā)揮效能。針對這種情況，政府可通過發(fā)展秸稈利用產(chǎn)業(yè)化和綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)來提高市場對秸稈的吸納能力。此外，政府鼓勵本地資本和吸引外來資本興建秸稈飼料化利用企業(yè)，政府力推的秸稈飼料化利用的市場化項(xiàng)目在很大程度上培育和擴(kuò)大了秸稈原材料需求市場，激發(fā)了農(nóng)民和企業(yè)參與秸稈再利用行動。

3.2 強(qiáng)制型政策工具的運(yùn)用

3.2.1 全面禁止露天焚燒農(nóng)作物秸稈 政府要嚴(yán)格執(zhí)行秸稈禁燒管制，任何單位和個人不得露天焚燒農(nóng)作物秸稈。凡違反有關(guān)規(guī)定焚燒秸稈的，依法對焚燒責(zé)任人處以罰款，對焚燒秸稈造成大氣污染、火災(zāi)事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或人身傷亡等嚴(yán)重后果的，由司法機(jī)關(guān)依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

3.2.2 成立公共企業(yè)，直接介入秸稈收儲運(yùn)服務(wù)針對秸稈收儲運(yùn)這一瓶頸問題，可由各鎮(zhèn)政府牽頭投資興辦秸稈收儲服務(wù)中心。這些服務(wù)中心為村民免費(fèi)提供秸稈收、放、存等服務(wù)，聯(lián)系收購企業(yè)，銷售秸稈的錢再返還各村和農(nóng)民。這樣就為銷售方和需求方同時提供必要的中介服務(wù)，保證市場行為得以持續(xù)存在。與管制手段相比，公共企業(yè)的強(qiáng)制性較低，其功能主要是執(zhí)行政府公共服務(wù)職能，在私人企業(yè)不愿介入的領(lǐng)域滿足居民需求；同時公共企業(yè)具有企業(yè)組織的效率優(yōu)勢，能進(jìn)行市場銷售，獲得收益，進(jìn)而保證企業(yè)持續(xù)運(yùn)作。

3.3 混合型政策工具的運(yùn)用

3.3.1 利用信息、勸誡手段影響農(nóng)民態(tài)度和行為政府可通過廣播、電視、會議、墻字、標(biāo)語等形式普及秸稈的利用價值和方法，這些信息及勸誡手段旨在使農(nóng)戶從思想上接納秸稈的資源定位，由內(nèi)打破陳舊觀念和行為，推動農(nóng)民主觀上傾向于積極配合傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的政策行動，以便為農(nóng)民積極參與秸稈回收利用市場奠定良好的開端。

3.3.2 利用補(bǔ)貼手段激勵秸稈再利用行為 政府可制定實(shí)施秸稈飼料化利用補(bǔ)助政策，激勵農(nóng)戶和企業(yè)參與秸稈飼料化利用市場。如對于一類重點(diǎn)區(qū)域的秸稈，政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為30元/667m2，并對完成利用任務(wù)的鎮(zhèn)、園區(qū)另按2元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)獎勵工作經(jīng)費(fèi)。此外，還對秸稈收儲企業(yè)實(shí)施多項(xiàng)補(bǔ)貼。如對年收儲量在1500 t以上的企業(yè)，

政府將給予適當(dāng)補(bǔ)貼；對符合要求的秸稈臨時集中堆放點(diǎn)按每處3000元給予獎補(bǔ)。對于新建的秸稈飼料化利用企業(yè)實(shí)施設(shè)備購置補(bǔ)貼、交通運(yùn)輸成本補(bǔ)貼、貸款優(yōu)先等扶持政策。但由于對政策目標(biāo)中“疏”的定位和理解偏低，激勵手段大多是針對農(nóng)戶和小企業(yè)，對于提高秸稈資源化利用產(chǎn)業(yè)化水平的激勵力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足；同時沒有針對鼓勵市場主體的技術(shù)創(chuàng)新行為采用相應(yīng)的政策措施，這必然掣肘秸稈飼料化利用產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

3.3.3 培育社會組織，促進(jìn)基層民眾參與秸稈收儲行動 針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民集體解題意識和能力不強(qiáng)、缺乏基層農(nóng)業(yè)自助和互助組織這一現(xiàn)狀，政府可實(shí)施“把合作社建在基層支部里”的理念，決定由基層黨支部的黨員領(lǐng)辦基層農(nóng)業(yè)合作社，再由這些合作社發(fā)揮其自我管理、自我服務(wù)的功能，帶動農(nóng)民參與秸稈處理等社區(qū)公共事務(wù)。這些建立在黨支部里的專業(yè)合作社雖然不是村民自發(fā)成立的社會組織，但在現(xiàn)實(shí)中啟發(fā)了村民的自我組織意識，并且發(fā)揮了基層農(nóng)會組織互助、自助、解決社區(qū)公共事務(wù)的功能。

4 秸稈飼料化處理政策工具運(yùn)用的啟示

4.1 發(fā)揮自愿型政策工具的主導(dǎo)作用，綜合運(yùn)用多種不同政策工具 因?yàn)椴煌吖ぞ邔嫦嚓P(guān)者的行為及其參與社會治理程度的影響是不同的，當(dāng)政策目標(biāo)從單一“禁燒”到“疏禁結(jié)合”，政府的治理理念和政策工具選擇不應(yīng)再局限于傳統(tǒng)的管制—被管制手段，而是應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橛勺栽感驼吖ぞ甙l(fā)揮主導(dǎo)性作用，多種政策工具并用的治理格局。這就需要政府尤其是基層政府提高靈活選擇和綜合運(yùn)用政策工具的能力，創(chuàng)新社會治理機(jī)制、構(gòu)建多元利益相關(guān)者參與的治理局面。只有充分發(fā)揮不同政策工具的優(yōu)勢，通過“系統(tǒng)治理”和“綜合施策”推進(jìn)秸稈飼料化利用工作，探索農(nóng)戶通過秸稈飼料化利用增加家庭收入的方法，激勵秸稈飼料化利用企業(yè)提升產(chǎn)業(yè)化水平，才能從根本上杜絕秸稈隨意焚燒和丟棄，促進(jìn)秸稈資源的循環(huán)利用。

4.2 注重各政策工具之間的相互支持和相互影響 雖然每一種政策工具有其特定的功能和作用機(jī)制，但每一種政策工具的有效性有賴于另一種或其他多種政策工具的有效性以及不同政策工具之間的相互滲透和相互依賴（唐賢興，2009）。政策工具既可以相互成就和放大彼此的效能，同時也存在相互抵消和縮小彼此效能的可能性。因此，政府主體在秸稈飼料化利用市場不夠成熟、社會力量相對弱小的情境中，應(yīng)運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制型和混合型政策工具對自愿型政策工具加以支持，對市場主體進(jìn)行激勵、引導(dǎo)，提升市場主體深度參與市場的能力，同時培育和壯大社會主體，最終促進(jìn)形成多主體合作的治理局面。

4.3 重視和發(fā)揮混合型政策工具對政策主體進(jìn)行能力建設(shè)的功能 一般認(rèn)為，信息披露和勸誡等混合型政策工具由于不需要采取強(qiáng)制措施，在公共政策行動中僅起到緩沖作用，屬于較為消極的治理方式（趙德余，2011）。但從構(gòu)建和完善社會治理結(jié)構(gòu)的角度看，本案例中的宣傳、技術(shù)培訓(xùn)等信息勸誡手段起到積極作用。這些手段的確不會像補(bǔ)貼等方法有直接的激勵效果，然而不能忽視的是，它們可以改變政策行動者特別是農(nóng)戶在秸稈飼料化利用上的無力感，起到為農(nóng)民增能的效果，為他們提供文化技術(shù)的支持，提升自身對秸稈資源循環(huán)利用的主動意識和對利用渠道的掌控感，進(jìn)而才有可能根據(jù)特定政策工具的治理機(jī)制，積極參與市場活動，發(fā)揮其應(yīng)有的角色和功能。

4.4 政府主體需要主動進(jìn)行制度創(chuàng)新 只有主動進(jìn)行制度創(chuàng)新，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村社會組織建設(shè)才能使政策工具真正發(fā)揮相互支持、相互成就的效果。多主體的合作治理并不是自我運(yùn)行的，而是面臨著組織和管理的巨大挑戰(zhàn)（陳振明和和經(jīng)緯，2006）。Lester．Salamon（2002）指出，不同政策工具的有效運(yùn)行要求不同的管理任務(wù)，進(jìn)而需要不同的管理知識和技術(shù)。政府組織、政黨組織、市場組織和發(fā)起于民間的志愿組織在組織目標(biāo)、功能、架構(gòu)以及管理運(yùn)行上存在顯著不同。當(dāng)前，我國缺乏秸稈飼料化利用的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，其自我管理和參與政策活動的能力還十分落后，在很大程度上限制了自愿型政策工具發(fā)揮效能，不利于秸稈產(chǎn)業(yè)化體系的完善。政府可參考黨的十八大“構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的頂層設(shè)計(jì)思想，考慮到一些落后農(nóng)村地區(qū)合作社和基層黨組織凝聚力不強(qiáng)而提出的制度創(chuàng)新實(shí)踐，這樣做可以充分發(fā)揮基層黨組織優(yōu)勢、挖掘集體資源，將政府和政黨組織的管理資源引向農(nóng)村合作組織，通過黨群共建提升農(nóng)村專業(yè)合作社的治理能力。實(shí)踐證明，政府主體可以通過制度創(chuàng)新突破三大政策工具“各司其職”的界限，最終提升秸稈飼料化處理政策的整體效能。

5 結(jié)語

秸稈飼料化利用工作的意義不僅在于其是發(fā)展我國生態(tài)經(jīng)濟(jì)的一部分，同時也是關(guān)系到農(nóng)村社區(qū)重建、鄉(xiāng)村振興的重要課題。秸稈處理問題的最終解決要通過秸稈市場的規(guī)?；l(fā)展和秸稈產(chǎn)業(yè)化體系的形成。這就需要政府關(guān)注各政策工具之間的相互支持和影響以及政策工具與政策主體之間的動態(tài)關(guān)系，發(fā)揮不同政策工具的功能，培育、壯大市場主體和社會主體，促成多元主體共同參與秸稈飼料化利用的社會治理結(jié)構(gòu)，使自愿型秸稈處理政策工具真正發(fā)揮主導(dǎo)作用，提升我國秸稈飼料化利用的產(chǎn)業(yè)化水平。