政府與社會資本合作對新公共管理范式的超越〔*〕
——基于公共服務(wù)供給治理視角的反思

○ 歐純智， 賈 康

(1.貴州師范學(xué)院 商學(xué)院， 貴州 貴陽 55001；2.華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院， 北京 100089)

一、導(dǎo) 言

十九大報(bào)告提出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。為更好地優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，增加有效供給以滿足人民的需要，在不增債、不增稅，還要擴(kuò)大政府公共服務(wù)供給的情況下，引入PPP似乎成為公共服務(wù)供給的必然選擇。〔1〕政府吸收社會資本參與公共事務(wù)往往源于社會資本能夠多快好省地開展自己擅長的事務(wù)。術(shù)業(yè)有專攻，這一點(diǎn)毋庸置疑，社會資本有自身的資源優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，確實(shí)能夠在某些領(lǐng)域勝出。參與PPP合作的各方都能從合作中提升自身的效用。

然而，PPP機(jī)制并非完美無缺：政府與社會資本在合作中分享權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、收益，而分享機(jī)制削弱了政府對公共決策的政治控制；PPP有可能引發(fā)政府自身治理問題，在一定程度上誘發(fā)扭曲公共使命的現(xiàn)象；由于社會資本出資參與公共事務(wù)以求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而服務(wù)供給又直接結(jié)合市場機(jī)制，所以公共服務(wù)供給可能由此產(chǎn)生偏離公共利益的可能。旨在遵守公共價(jià)值的PPP，在實(shí)踐中可能難以恪守公共價(jià)值。上述諸多問題導(dǎo)致PPP模式自問世以來一直都受到廣泛而強(qiáng)烈的質(zhì)疑?！?〕

眾所周知，PPP合作模式一直致力于構(gòu)造新型的合作伙伴關(guān)系，但在政府與社會資本之間以合同方式約定相互承諾后，往往缺乏必要的法律支撐與保障，在實(shí)踐當(dāng)中千差萬別，甚至亂象叢生。新公共管理(NPM)范式下對PPP模式中的公共利益、公共責(zé)任、回應(yīng)性等有關(guān)公共價(jià)值的討論明顯被忽視了，值得深入反思。將PPP視為私有化是錯(cuò)誤的，因?yàn)樯鐣Y本在參與公共服務(wù)供給，并不否定公共利益至上。PPP在規(guī)則中應(yīng)該明確規(guī)定政府尋求合作伙伴遵循安全可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控、符合公共價(jià)值的原則。社會資本的利益訴求可以通過公開、自愿負(fù)責(zé)，有法制化保障環(huán)境的投入產(chǎn)出來實(shí)現(xiàn)。

PPP在我國尚處于學(xué)習(xí)探索階段，本文將聚焦于PPP對新公共管理范式的超越，以及實(shí)現(xiàn)善治的機(jī)制構(gòu)建，認(rèn)識提升PPP公共價(jià)值的關(guān)鍵之所在。

二、與PPP相關(guān)理論范式間的挑戰(zhàn)與超越

(一)新公共管理的局限性

與里根改革同步，肇始于撒切爾，后來波及英聯(lián)邦等國的80年代英國政府改革在一定程度上影響了克林頓政府改革，后來被學(xué)者描述稱為新公共管理運(yùn)動，一方面將國有企業(yè)私有化，另一方面強(qiáng)調(diào)政府管理中的經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Effectiveness)和效益(Efficiency)。新公共管理注重以市場或準(zhǔn)市場的方式改造政府：注重專業(yè)性與責(zé)權(quán)匹配、設(shè)置績效評估方法、強(qiáng)調(diào)結(jié)果而非過程、追求規(guī)模效益、促進(jìn)競爭、企業(yè)家政府、顧客導(dǎo)向。〔3〕新公共管理承繼了傳統(tǒng)公共行政的效率、效益的價(jià)值觀，延續(xù)政行二分與首長責(zé)任制的思想、聯(lián)邦主義的分權(quán)思想、市場經(jīng)濟(jì)的私有化思想，關(guān)注績效評估，管理主義導(dǎo)向，因強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)一致而擴(kuò)大管理權(quán)限。一言以蔽之，新公共管理范式可以使公共管理(administration)不受約束地向私營管理(management)借鑒思想。然而，新公共管理的局限性通常被察覺，近些年已被研究者抨擊為在淵源上出自不同學(xué)派，在實(shí)踐中被偷換概念，在邏輯上難以形成自洽，在作為治國理論的前景上更是一竅不通。〔4〕這是由于新公共管理帶來了組織上的變化，公私部門界限模糊，文牘主義被逐漸削弱以減少對自由裁量權(quán)的束縛，〔5〕引入市場機(jī)制、促進(jìn)分權(quán)，主張高效的小政府以提升政府公信力，然而過猶不及，為小政府而小政府、為私有化而私有化，不顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，使后續(xù)政府工作陷入被動。最推崇新公共管理范式的新西蘭與澳大利亞在實(shí)踐中的改革效果欠佳?！?〕新公共管理將對經(jīng)濟(jì)、效率、效益的追求置于公共管理價(jià)值觀的優(yōu)先位置，迎合西方自由主義的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益的最大化，將公共利益視為個(gè)人利益的簡單疊加，這種思想從本質(zhì)上說是錯(cuò)誤的，是以功利主義哲學(xué)偷換了希臘人的公共觀，將個(gè)體的效用或成本收益取代了為更大的善而治理的集體努力，似乎政府僅僅是為個(gè)體謀取福利。人們通過官僚化的、技術(shù)的或者科學(xué)的方法測定結(jié)果或后果，作為判定效用的標(biāo)準(zhǔn)。這里公共成為原子化的個(gè)體集合，除了個(gè)人利益的簡單相加之外，不存在任何公共利益之類的東西?！?〕

公共利益源于公共價(jià)值的對話，是對民眾訴求回應(yīng)的結(jié)果，但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，這不是對所有人訴求回應(yīng)的簡單疊加。新公共管理理論作為治國理論由于這一點(diǎn)而難免會偏離公共利益，將治理帶入歧途，廣義的公共利益與群體內(nèi)的共同利益、多數(shù)人利益與少數(shù)人利益、強(qiáng)勢群體利益與弱勢群體利益，往往處于沖突矛盾之中，而弱勢群體往往是強(qiáng)勢群體利益的墊腳石。西方自由主義的民主實(shí)際上也難免由利益集團(tuán)在推動，其中的制衡機(jī)制也常有失靈。傳統(tǒng)自由主義國家用代表道德制高點(diǎn)的議會來進(jìn)行統(tǒng)治以及對市場失靈進(jìn)行矯正，然而道德被腐蝕的利益集團(tuán)所操縱的政治腐敗如何被制衡？這一點(diǎn)在PPP的實(shí)踐中尤其需引起重視。

新公共管理理論雖然不夠成熟，卻恰逢其時(shí)，在歐美叱咤風(fēng)云引領(lǐng)政府改革三十年。然而經(jīng)過反復(fù)實(shí)踐，該理論并不能成為治國理論，即便理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)確實(shí)擁有強(qiáng)大的分析力、解釋力，但人類并不會時(shí)時(shí)處處都是理性經(jīng)濟(jì)的。人類的行為在沒有外力扭曲的條件下，會完全基于人性的自發(fā)反應(yīng)，盡管這種行為有時(shí)看上去理性，有時(shí)看上去不那么理性。所以，以私利疊加為導(dǎo)向的新公共管理很難充分實(shí)現(xiàn)公共利益。

(二)公共治理作為概念升級版

對公共治理的新近討論始于上世紀(jì)90年代的世界銀行。由世行資助的一些發(fā)展中國家存在腐敗、低效、專制、濫用世行項(xiàng)目款項(xiàng)問題，但世行作為國際組織，又不能直接干預(yù)他國內(nèi)政，因而提出由民間組織參與協(xié)作治理，對政府行為進(jìn)行監(jiān)督、問責(zé)。世界銀行推動“公共治理”與西方國家上世紀(jì)80年代倡導(dǎo)的小政府、分權(quán)、私有化、市場化改革正好契合，政府大力削減公共支出，降低稅收，使很多既往的政府職能轉(zhuǎn)移到社會。從英國撒切爾政府的實(shí)踐來看，新公共管理運(yùn)動下的公用事業(yè)私有化改革表明，政府對PPP模式的融資優(yōu)勢更感興趣，在一定程度上忽視了該模式的管理與治理功能。而概念提升至治理，包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容:公共服務(wù)供給過程的參與者、公共服務(wù)供給目標(biāo)、如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、如何決定政府的政治活動和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)。〔8〕

西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將治理作為公共服務(wù)供給和公共政策制定的機(jī)制。當(dāng)前治理改革的邏輯已超越傳統(tǒng)公共行政。由于民眾似乎正在失去對傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的信心，所以現(xiàn)代國家日益依賴公共服務(wù)供給的收益和產(chǎn)出以期獲取統(tǒng)治的合法性，〔9〕而非既往的傳統(tǒng)公共行政模式的供給過程——該過程被視為極端的繁文縟節(jié)、傲慢低效以及缺乏回應(yīng)性。傳統(tǒng)公共行政無法洞悉自身的缺陷，也沒有適時(shí)地跟上社會的發(fā)展步伐，在這一過程中，公民社會的不斷發(fā)育已經(jīng)催生了一些新事物，形形色色的社會主體已經(jīng)開始承擔(dān)在治理方面的更多責(zé)任。這樣一來，把政府從大量低效的行政事務(wù)中解救出來成為一種可能。

然而，在欠發(fā)達(dá)國家或正處于轉(zhuǎn)型期的國家，由于民眾尚不能廣泛參與公共事務(wù)，因此參與式治理還不能取代傳統(tǒng)官僚體制的層級制治理。但這并不足以證明傳統(tǒng)治理模式好，不能被取代，只能說明政治配套條件尚未成熟。盡管民眾參與式治理受政體所限，并沒有在世界范圍內(nèi)廣泛開花結(jié)果，但該治理模式的基本邏輯已在實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。

治理的價(jià)值導(dǎo)向并沒有將公共服務(wù)供給的效率視為關(guān)注的焦點(diǎn)(盡管高效很重要，但這不是評判公共服務(wù)供給的決定性維度)。更確切地說，公共治理需要解決的是有關(guān)公共利益、公共責(zé)任、民眾回應(yīng)性等綜合在一起的問題。有時(shí)這些問題無法靠政府的單獨(dú)行動來解決。因此，需要政府能夠與其它組織，比如政府部門之外的私人企業(yè)、志愿者組織開展更為廣闊的合作。〔10〕如果在公共治理的范式下重新思考PPP合作，那么既往受新公共管理范式束縛的PPP，需要作出改變以適應(yīng)治理的需要，PPP參與者作為利益相關(guān)者應(yīng)該以相互作用的方式共同影響發(fā)展戰(zhàn)略及其實(shí)施。

(三)善治追求引出PPP對新公共管理范式的挑戰(zhàn)

PPP伙伴關(guān)系是由個(gè)體組成的聯(lián)合體，這些個(gè)體在集體行動中會討價(jià)還價(jià)、權(quán)衡取舍、妥協(xié)讓步，即合作者們?yōu)榱藚⑴c合作，會部分地犧牲獨(dú)立性或放棄主權(quán)。如果由于缺乏明晰的責(zé)任主體，更缺乏讓參與者以適當(dāng)?shù)姆绞截?fù)責(zé)這樣的直接問責(zé)機(jī)制，集體負(fù)責(zé)的結(jié)果往往變成個(gè)體不必負(fù)責(zé)。由于傳統(tǒng)上政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的過程中，部門之間的繁文縟節(jié)、文牘主義、職責(zé)模糊性等會帶來一系列問題；故而以新公共管理范式倡導(dǎo)的私有化、服務(wù)外包、企業(yè)家政府等理論旨在化解上述問題，從而催生了PPP合作，然而，伙伴關(guān)系有可能在某種程度上緩解上述問題，卻在某些其它方面、在一定程度上引發(fā)另一些治理問題，從而導(dǎo)致PPP的問責(zé)和治理變得尤為尖銳?！?1〕PPP由新公共管理范式引發(fā)的治理問題，應(yīng)該引起我們足夠的重視和反思：

1.為了不偏離公共價(jià)值，PPP對社會資本的甄別與篩選極為重要，卻往往被忽視。對于財(cái)政資金尤為匱乏的地方政府來說，沒有太多收益的公共服務(wù)或者基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對社會資本的挑選有時(shí)沒有太多余地，由于缺乏競爭，難以形成社會資本的準(zhǔn)入門檻，很難做到嚴(yán)格遴選，進(jìn)入的社會資本魚龍混雜。此外，PPP的這種超長期鎖定合作伙伴機(jī)制，在某種程度上掩蓋或制造了反競爭行為，如卡特爾。政府只不過想通過授予社會資本作為特許壟斷者的權(quán)利來提高政府的業(yè)績，但此類合作的結(jié)果也可能會降低服務(wù)使用者的效用，對治理形成挑戰(zhàn)?！?2〕

2.隨著電子政務(wù)的不斷興起，使得政府與新興的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)企業(yè)的合作日益深入。正是這些高新技術(shù)在公共領(lǐng)域的應(yīng)用使得政府原本無法實(shí)現(xiàn)的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控、交通實(shí)時(shí)控制、服務(wù)型政府惠民辦公等曾長期困擾政府的問題得以迎刃而解。然而，由于這些高科技企業(yè)的專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，政府對此沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)，因此涉及的PPP合作也可能風(fēng)險(xiǎn)更大?！?3〕此外，如果從這些高新技術(shù)企業(yè)的角度來看，以“商業(yè)機(jī)密”為由或者基于數(shù)據(jù)保護(hù)的種種理由拒絕向外界透露信息，那么這將對治理形成另一個(gè)挑戰(zhàn)?！?4〕

3.基層官員會擔(dān)心失去對PPP共同規(guī)則制定的全程管控。這或許是某些政府一直都不愿與社會資本展開合作的重要原因。如今的PPP合作，在很多情況下并非是政府的積極有意為之，而是在財(cái)政資金捉襟見肘的限制條件下不得已而為之。此外，引入社會資本以后，由于其利潤導(dǎo)向的動機(jī)使公共服務(wù)供給變得更為復(fù)雜多元，而政府缺乏對商業(yè)模式的專業(yè)性引領(lǐng)與評判，對公共服務(wù)的交付驗(yàn)收以及對服務(wù)是否偏離公共價(jià)值的判斷，成為治理需要面臨的新挑戰(zhàn)。

4.基層公務(wù)人員也會擔(dān)心失去對PPP共同規(guī)則執(zhí)行的全程管控。由合作伙伴組成聯(lián)合體PPP統(tǒng)領(lǐng)項(xiàng)目全周期，既往基層公務(wù)人員對工作的主導(dǎo)性被社會資本分享，權(quán)力不可避免地被削弱，公務(wù)人員會對此表現(xiàn)出一些消極的對抗；然而在合作中，部分公務(wù)人員或許會發(fā)現(xiàn)官商合作也會帶來一些工作之外的“好處”，無論是消極的對抗還是積極的“官商合作”，都會對治理形成挑戰(zhàn)?！?5〕

5.公共服務(wù)的使用者付費(fèi)模式一直都存有較大爭議。使用者往往將以PPP方式提供公共服務(wù)視為政府與社會資本合伙算計(jì)用戶的一種牟利方式，認(rèn)為這種付費(fèi)模式拒絕了那些沒有能力付費(fèi)的貧困人群和被邊緣化的人群獲得公共服務(wù)供給的權(quán)利?！?6〕其實(shí)，服務(wù)的使用者并不關(guān)心誰是服務(wù)的提供者，由傳統(tǒng)上政府提供還是引入社會資本共同提供，不是用戶的關(guān)注點(diǎn)，用戶只關(guān)注服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量。如果社會資本參與公共服務(wù)供給但形成偏離公共價(jià)值的PPP合作，便是對治理形成挑戰(zhàn)。

新公共管理范式下的PPP對治理形成的挑戰(zhàn)，敦促我們要知其然并知其所以然，溯源公私性質(zhì)，探討PPP伙伴關(guān)系合作。

三、公私對比與PPP伙伴關(guān)系分析

(一)公私對比

歷史表明，國家制度中公共部門與私營部門的合理配置與使用決定著經(jīng)濟(jì)甚至國家的興衰。而一國制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，不僅僅取決于該國的政治和經(jīng)濟(jì)生態(tài)，還取決于該國的歷史文化傳承和精英的群體意識和管理智慧。官僚政治和市場經(jīng)濟(jì)是控制國家政治經(jīng)濟(jì)活動的兩種基本方法，官僚政治可以領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動，相應(yīng)地，自由市場的價(jià)格機(jī)制可以控制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品和資源配置決策?！?7〕

從嚴(yán)格意義來說，政府、企業(yè)或是社會組織，都是以追求自身效用作為存在的基礎(chǔ)。政府的效用是公共利益，企業(yè)的效用是盈利，社會專業(yè)組織的效用是為某一特定的事務(wù)或人群服務(wù)。它們在一起合作追求的是1+1+1>3〔18〕的效果。政府代表公，企業(yè)與專業(yè)組織代表私，所以它們在管理和運(yùn)行上應(yīng)該有本質(zhì)區(qū)別。Rainey在對有關(guān)組織的公私區(qū)分進(jìn)行文獻(xiàn)整理時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前對于組織的公私劃分還沒有找到切實(shí)有效的方法。他認(rèn)為政府與企業(yè)的區(qū)別主要在于以下三個(gè)方面：一是在壓力源方面，政府組織較少受到來自市場的壓力，它更多地受到法律的約束以及政治的限制，企業(yè)的壓力主要源自市場和消費(fèi)者；二是組織與外部互動方面，政府組織決策具有壟斷性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，同時(shí)接受民眾監(jiān)督，回應(yīng)民眾訴求，企業(yè)決策依據(jù)的是市場方法，接受消費(fèi)者監(jiān)督，回應(yīng)消費(fèi)者訴求；三是管理機(jī)制方面，政府采用官僚制，部門具有多元性,管理程序繁雜等，企業(yè)相對政府而言比較單一，程序簡單?！?9〕哈佛大學(xué)的Allison認(rèn)為，公共管理與私營管理在不重要的地方可能是相似的，而在所有重要關(guān)鍵的地方都是不一樣的?！?0〕

然而，在現(xiàn)代社會，公私分野早不如過去那么明顯，美國在二戰(zhàn)時(shí)期，航空工業(yè)產(chǎn)品的92%已由政府購買，包括形成大量的軍事供給，就航空工業(yè)而言，公共性新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制基本改變了傳統(tǒng)的市場模式?！?1〕傳統(tǒng)意義上純粹的私營企業(yè)隨著時(shí)代的變遷早就不存在了。從質(zhì)上說，企業(yè)一定具有公共性，只是在量上或多或少。這也是Barry Bozeman“所有組織都是公共的”這一經(jīng)典表達(dá)的視角。他將政府與私營部門進(jìn)行了非常詳細(xì)的對比：〔22〕

表1 公私對比

通過表1的公私對比，可發(fā)現(xiàn)公與私有很大不同。政府是目標(biāo)多元且應(yīng)為公共利益服務(wù)的組織，而社會資本存在的邏輯是牟利，效率是其生命，這就不難理解政府與社會資本產(chǎn)出及產(chǎn)出方式的不同。政府通常找不到簡單有效的干預(yù)方式以保證社會資本為公共利益服務(wù)。同時(shí)，市場在有限競爭等局限性下為政府提供了組織公共服務(wù)供給的理由，但是，政府往往是低效的生產(chǎn)者，由公務(wù)人員之間互投贊成票造成的供給低效或無效等問題，也極易蠶食公共利益。〔23〕顯而易見，政府或社會資本，如作為公共服務(wù)供給的獨(dú)立主體，都是存在缺陷的。因此，政府在弘揚(yáng)公共利益的前提下，在適當(dāng)考慮市場效率的同時(shí)，與社會資本展開合作，優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合、發(fā)展民生，已經(jīng)成為歷史發(fā)展的選擇。雖然普遍認(rèn)為PPP是有用可行的工具，但是應(yīng)該對其持謹(jǐn)慎的態(tài)度，政府與社會資本能否真正合作或者說他們之間的利益沖突是否太大以至于無法克服？盈利是社會資本參與PPP的終極目標(biāo)，卻只是政府實(shí)現(xiàn)社會結(jié)果的一個(gè)手段。它雖然契合當(dāng)前的時(shí)代要求，但必須予以承認(rèn)，它僅僅是政府眾多政策選擇中的一項(xiàng)需顧及的因素。政府與社會資本之間的本質(zhì)差異以及目標(biāo)分歧，有可能使合作挑戰(zhàn)重重、沖突不斷，但Bozeman的“所有組織都是公共”的內(nèi)涵和原理，又以公共性概念將政府與私營部門聯(lián)結(jié)到一起，給政府與社會資本合作奠定必要的基礎(chǔ)。

(二)PPP伙伴合作關(guān)系

自亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)時(shí)代以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們一直認(rèn)為，用市場的方式配置資源最“有效”，即社會資本以降低成本、提升商品或服務(wù)質(zhì)量的方式參與市場競爭。這種分析傳統(tǒng)上適用于市場機(jī)制，也適用于1980年代以后新公共管理范式下的政府與社會資本合作。然而，使用新公共管理范式對公共服務(wù)供給的公共性問題進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析似乎有失偏頗，經(jīng)濟(jì)上的合意未必是政治上的合意，這是不同的兩個(gè)評判維度。公共服務(wù)供給的公共價(jià)值旨在實(shí)現(xiàn)公共利益，往往可以“不算經(jīng)濟(jì)賬”。所以，用新公共管理的價(jià)值尺度分析PPP合作，往往會以經(jīng)濟(jì)上的合意掩蓋政治上的不合意，使合作偏離公共價(jià)值。

政府的職責(zé)是滿足民眾福祉訴求，而且政府一定要有所作為，即“出政績”，然而現(xiàn)實(shí)卻往往不那么配合政府的意志，客觀條件極有可能限制政府的供給能力，便產(chǎn)生了PPP式引入外援結(jié)成合作的創(chuàng)新。這樣一來，PPP將公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)向了準(zhǔn)市場機(jī)制，但請注意，準(zhǔn)市場機(jī)制不是市場機(jī)制，這意味著市場機(jī)制的一些優(yōu)點(diǎn)PPP并不必然具備。在一定范圍內(nèi)PPP模式缺乏有效配置資源的功用，比如在某些偏僻之地由于自然基礎(chǔ)條件差使得PPP項(xiàng)目對社會資本的吸引力不大，而公共服務(wù)還得提供，面對社會資本極為狹窄的挑選范圍，政府不得已接受的情況下，提供的往往是不合意的公共服務(wù)。政府受多元目標(biāo)所限，決策的自主性不如私營部門，且決策是否提供公共服務(wù)并不僅僅依據(jù)經(jīng)濟(jì)合意的維度，還要考慮其自身的職責(zé)所在。PPP模式由于引入社會資本，把既往政府不能提供的服務(wù)變?yōu)榭赡?，而服?wù)的合意與否，關(guān)鍵是能否以“1+1+1>3”的機(jī)制實(shí)現(xiàn)意愿中的績效提升，更快更有保障地把“好事做實(shí)、實(shí)事做好”，否則，事與愿違，有的時(shí)候PPP還可能幫了政府的倒忙。

總之，如果公共服務(wù)繼續(xù)由政府獨(dú)家壟斷供給，那么就會造成供給低效、不公正、無序、過度等諸多不合意。如果不走回頭路(政府獨(dú)家供給公共服務(wù))，那么，公共服務(wù)供給徹底私有化可行嗎？如果完全私有化，那么毫無疑問政府就只會以“社會效率”的簡單方式向外包公共服務(wù)的私人提供者支付傭金。這雖然很“市場”，但容易扭曲公共服務(wù)供給以公共利益為導(dǎo)向的設(shè)定初衷，顯然范圍比較有限。盡管PPP伙伴關(guān)系確實(shí)會對治理形成挑戰(zhàn)，但毫無疑問，PPP是優(yōu)化公共服務(wù)供給的創(chuàng)新工具?！?4〕傳統(tǒng)官僚制弊端不能被有效化解，市場的魅力格外耀眼卻不能禁絕失靈。如何將官僚機(jī)制、市場機(jī)制和社會組織的不同機(jī)制進(jìn)行揚(yáng)長避短地整合，使治理既能實(shí)現(xiàn)公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任、回應(yīng)民眾訴求，還能滿足經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Effectiveness)和效益(Efficiency)的“務(wù)實(shí)”需要，是充滿挑戰(zhàn)性的然而確是勢在必行的改革。新公共管理沒有解決官僚制低效的問題，此前的新公共行政以及此后的新公共服務(wù)提出的道德理想也沒有順利實(shí)現(xiàn)，如何設(shè)計(jì)出既符合公共價(jià)值又能為服務(wù)提供者以及使用者共同接受的治理方式，吸引更多的優(yōu)秀社會資本參與其中，是PPP概念下提升社會整體的繁榮、富強(qiáng)、民主、文明、自由的關(guān)鍵。

四、公共治理范式下的PPP伙伴關(guān)系構(gòu)建

在一個(gè)重視善治而非只講高效的公共服務(wù)供給體系下，對PPP的要求必然比在新公共管理范式下要求更高。在PPP試圖解決“不合意問題”的時(shí)候，即便每個(gè)合作伙伴都能根據(jù)自己的目標(biāo)提高業(yè)績，也不能以效率作為主要的評判維度而忽略其公共價(jià)值。公共服務(wù)供給的公共性決定了社會資本應(yīng)該同政府一道為改善“不合意問題”而承擔(dān)起公共責(zé)任，改善公共服務(wù)供給，使其符合善治的標(biāo)準(zhǔn)。

表2 從治理的角度來看伙伴關(guān)系(PPP的善治標(biāo)準(zhǔn))〔25〕

公共治理范式下的PPP正面效應(yīng)：

1.PPP內(nèi)在機(jī)制與混和所有制全面對接。這是結(jié)合企業(yè)改革形成對有效投資的倒逼，也會使有效投資水平得到明顯的提高。PPP并非堂而皇之地把本應(yīng)屬于政府的公共服務(wù)供給職責(zé)推給社會資本，而是既以融資模式創(chuàng)新推動社會資本擴(kuò)大資金支持規(guī)模，又以管理模式創(chuàng)新提升項(xiàng)目績效。對社會資本而言，在商言商，對風(fēng)險(xiǎn)防控有了更高的要求，同時(shí)PPP允許社會資本獲得“非暴利但可接受的收益”。PPP陽光化的責(zé)任機(jī)制，在一定程度上限制了政府與社會資本偏離公共利益的行為，敦促政府未來對社會資本的遴選更審慎，社會資本面對這種治理結(jié)構(gòu)也會有更切實(shí)際的收益預(yù)期并努力爭取。

2.PPP模式充分調(diào)動政府、社會資本，乃至獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與其中，以合理的激勵(lì)機(jī)制和融資方式激發(fā)社會資本的積極性，結(jié)合公共服務(wù)供給的公共性等特點(diǎn)，將多方力量融合在一起形成一個(gè)利益共同體。有關(guān)PPP透明度以及道德誠實(shí)的要求會在一定程度上解決政府與社會資本的互信問題，從而進(jìn)一步解決商業(yè)機(jī)密以及政務(wù)公開的問題。彼此公開透明必須在利益共同體中共享，互信會促使他們迅速靈活地開展合作。

3.PPP模式與全面依法治國天然對接，有關(guān)部門現(xiàn)正加緊構(gòu)建與PPP相關(guān)的法規(guī)升級。推進(jìn)PPP的法規(guī)升級就是要給社會資本吃“定心丸”，使其以平等的地位同政府簽訂伙伴關(guān)系合作契約，共同制定規(guī)則，和衷共濟(jì)。這樣一來，在法律框架的保證下，伙伴們對規(guī)則以及標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同為后續(xù)的執(zhí)行掃清障礙，以利益相關(guān)者之間的互動促進(jìn)合作。PPP機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)力與公平優(yōu)勢能夠在一定程度上敦促PPP順利地完成這一使命，避免政府一家獨(dú)大。

4.PPP模式為社會資本的發(fā)展帶來更廣闊的空間，項(xiàng)目簽約啟動建設(shè)會瞬間把一部分所謂的過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Мa(chǎn)能，這是引領(lǐng)中國新常態(tài)、擴(kuò)大內(nèi)需非常有正面效應(yīng)的一個(gè)支持機(jī)制，是屬于選擇性的聰明投資。社會資本有動力與地方政府在共同規(guī)則下將目標(biāo)和計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和集成，以便于優(yōu)化“整體治理”。PPP伙伴間合作意愿以及機(jī)制的可持續(xù)性能夠在一定程度上敦促基層公務(wù)人員與社會資本根據(jù)外部環(huán)境的變化而不斷調(diào)整自身以適應(yīng)目標(biāo)和計(jì)劃的執(zhí)行，共同提供有效公共服務(wù)。

5.PPP模式改善公共服務(wù)供給不如人意的現(xiàn)狀，倒逼城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府應(yīng)該履行的職責(zé)，對沖經(jīng)濟(jì)減緩壓力，促成GDP增長、政績與公共利益相得益彰。PPP機(jī)制的民眾參與機(jī)制以及服務(wù)的回應(yīng)性可以在一定程度上敦促以該模式提供的服務(wù)更好地回應(yīng)使用者訴求。最終促成以PPP模式提供的公共服務(wù)能夠弘揚(yáng)公共利益，回歸公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)善治。〔26〕

公共治理觀將PPP合作視為一個(gè)整體，以合作的方式提供公共服務(wù)，很難一一厘清某個(gè)合作伙伴的某個(gè)舉動會帶來什么結(jié)果，而是伙伴們共同努力創(chuàng)造資源整合優(yōu)勢。而如果某個(gè)合作者斤斤計(jì)較自己為PPP合作所做的貢獻(xiàn)以及計(jì)算因此應(yīng)該獲得多少好處，那么這種合作關(guān)系就岌岌可危了?；锇閭儜?yīng)該更多地思考如何合作才能幫助政府解決他們所共同面臨的“不合意問題”、確保它們適用于復(fù)雜和動態(tài)的環(huán)境、共同遵守合同，并最終走向善治。

五、結(jié) 論

由于PPP在新公共管理范式下受到諸多束縛，我們在未來的公共實(shí)踐領(lǐng)域，勢必要實(shí)現(xiàn)以公共治理概念下的善治對新公共管理范式的超越，在繼續(xù)承擔(dān)公共責(zé)任的同時(shí)，更多地考慮公共治理績效優(yōu)化。以盈利為導(dǎo)向的社會資本在PPP合作方面應(yīng)由定制化的項(xiàng)目契約在法制化環(huán)境中體現(xiàn)的“激勵(lì)—約束”機(jī)制而“內(nèi)生地”對其自身的“社會責(zé)任”給予更多的重視。PPP是基于相互信任的政府與社會資本長期合作，以及合作各方以創(chuàng)新和富有想象力的方式對彼此需求作出回應(yīng)的承諾，必然是旨在設(shè)計(jì)和交付公共價(jià)值的創(chuàng)新工具。我們迄今還難以十分精細(xì)化地判斷PPP不同具體案例中對于這些正面效應(yīng)的發(fā)揮、潛力的挖掘、以及善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所能起到的作用到底有多大。近年國內(nèi)實(shí)踐層面對PPP的評價(jià)主要關(guān)注其運(yùn)行效率以及生成的治理成本，而往往缺乏對其實(shí)現(xiàn)公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任、回應(yīng)民眾訴求等公共價(jià)值的綜合考量。在未來，PPP創(chuàng)新發(fā)展中需有意識地努力超越新公共管理范式的局限性，在不懈的機(jī)制創(chuàng)新中推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)善治。

注釋：

〔1〕賈康、歐純智：《世界減稅潮背景下的中國方案》，《中國黨政干部論壇》2017年第6期。

〔2〕Gibelman,Margaret and Demone,Harold (1983) “Purchase of Service Forging Public-Private Partnerships in the Human Services”,Urban and Social Change Review16(1)，pp.21-6.

〔3〕Hood,C.(1991)，“A public management for all seasons”，Public Administration,69(1),pp.3-19.

〔4〕藍(lán)志勇、陳國權(quán)：《當(dāng)代西方公共管理前沿理論述評》，《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第3期。

〔5〕Patrick Dunleavy,& Christopher Hood.(1994)，“From old public administration to new public management”，Public Money & Management,14(3),pp.9-16.

〔6〕Kettl,D.F.(2000)，“The transformation of governance:globalization,devolution,and the role of government”，Public Administration Review,60(6),pp.488-497.

〔7〕〔美〕喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第20頁。

〔8〕John,D.W.,Kettl,D.F.,Dyer,B.,& Lovan,W.R.(1994).“What will new governance mean for the federal government?”，Public Administration Review,54(2),pp.170-175.

〔9〕歐純智：《政府與社會資本合作的善治之路——構(gòu)建PPP的有效性與合法性》，《中國行政管理》2017年第1期。

〔10〕Stoker,G.(1998)，Governance as theory:five propositions，International Social Science Journal,155(155),pp.17-28.

〔11〕Wettenhall,R.(2001) ，“Public and Private in the New Public Management (NPM) State:Some Australian Reflections”,Public Administration and Policy10(2)，pp.111-47.

〔12〕Parker,D.,& Hartley,K.(1997)，“The economics of partnership sourcing versus adversarial competition:a critique”，European Journal of Purchasing & Supply Management,3(2),pp.115-125.

〔13〕Langford,John and Harrison,Y.(2001) ，“Partnering for E-government: Challenges for Public Administrators”,Canadian Public Administration44(4)，pp.393-416.

〔14〕歐純智、賈康：《PPP在公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新——基于公共治理框架的視角》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2017年第3期。

〔15〕歐純智：《我國基層征納尋租交易構(gòu)成的機(jī)理分析》，《財(cái)政研究》2014年第6期。

〔16〕〔美〕威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王浦劬譯，北京：中國青年出版社，2004年，第206頁。

〔17〕Rainey,H.G.(1996)，Understanding And Managing Public Organizations，Jossey-Bass Publishers San Francisco,p.61.

〔18〕賈康：《賈康:PPP模式1+1+1>3》，來源：太平洋建設(shè)，http://www.hn.xinhuanet.com/2016-04/19/c_1118673958.htm，2016年4月19日。

〔19〕Rainey,H.G.,Backoff,R.W.,& Levine,C.H.(2012).“Comparing public and private organizations”，Public Administration Review,28(36),pp.126-145.

〔20〕Bozeman,B.,Perry,J.L.,& Kraemer,K.L.(1983).“Public management: public and private perspectives”，Journal of Policy Analysis & Management,2(4).

〔21〕〔22〕Bozeman,B.All organizations are public:bridging public and private organization theory，Jossey-Bass Inc,1987，pp.10-12，14-29.

〔23〕歐純智、賈康：《PPP是公共服務(wù)供給對官僚制范式的超越——基于中國公共服務(wù)供給治理視角的反思》，《公共管理評論》2017年第2期。

〔24〕歐純智、賈康：《公共服務(wù)供給方式及其優(yōu)化選擇的框架式分析——兼論P(yáng)PP是優(yōu)化公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的善治選項(xiàng)》，《學(xué)術(shù)論壇》2018年第4期。

〔25〕Bovaird,T.(2004)，“Public-private partnerships:from contested concepts to prevalent practice”，International Review of Administrative Sciences,70(2),pp.199-215.

〔26〕賈康：《發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng)》，《地方財(cái)政研究》2014年第9期。