法官績效考核制度實證研究
——基于地方性規(guī)則樣本的分析

王 靜

我國的司法管理體制以對司法官個體的績效考核為基礎(chǔ)。以法院為例，其一，通過將績效考核與工資、獎金、評優(yōu)等項目掛鉤，以此形成法官辦案的激勵機制；其二，通過設(shè)定一定的合格標(biāo)準(zhǔn)，將績效考核的結(jié)果作為評判法官是否具有一般的業(yè)務(wù)能力，并將其作為警示、處罰、淘汰的重要因素；其三，將業(yè)績考核與職級晉升掛鉤，為“辦案標(biāo)兵”提供更好的晉升機會。經(jīng)由上述目的設(shè)計的績效考核制度，實際上對法官辦案形成了有效制約，約束其自由裁量、司法行為以及其他工作行為，從而減少違規(guī)違法的情況出現(xiàn)，實現(xiàn)保證司法工作質(zhì)量、確保司法廉潔、維護司法秩序的目的?！?〕李擁軍、傅愛竹：《“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對法官績效考核制度困境與誤區(qū)的深層解讀》，載《法律科學(xué)》2014年第6期。然而，不難看出作為法院司法管理的核心，法官績效考核限制了裁量權(quán)的行使，與獨立裁判原則之間產(chǎn)生了矛盾。

績效考核制度需要在法官依法獨立裁判與司法管理之間達致某種妥適的平衡，但事實上這一平衡狀態(tài)并不確定，需要實踐予以探索。2015年最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》提出“要建立科學(xué)合理客觀公正符合規(guī)律的法官業(yè)績評價機制”，正式啟動本輪法官績效考核制度改革。借鑒過去法官績效考核制度的諸多經(jīng)驗與教訓(xùn)，本次改革并未頒布全國統(tǒng)一的法官績效考核制度改革舉措，而是采用“最高人民法院指導(dǎo)+地方各級人民法院細化”的方案，授權(quán)地方人民法院建立符合各自法院特點的具體績效考核規(guī)則。以此為基礎(chǔ)，地方法院制定了大量的地方性法官績效考核規(guī)則。

在此背景下，需要研究的問題在于，這些地方性規(guī)則是否落實了“科學(xué)合理客觀公正符合規(guī)律”的要求，是否以及在多大程度上實現(xiàn)本輪績效考核制度改革之目的，地方實踐在探索獨立裁判與司法管理平衡點的問題上取得了何種成效。為回答這些問題，筆者搜集了地方法院發(fā)布的七份有關(guān)法官績效考核的文件，試圖通過梳理這七份文件中所反映出來的制度形態(tài)，來分析法官績效考核制度的運行狀況。在樣本搜集上，本文注意樣本在地域和審級上的多樣性，涵蓋了華北、華東、西北、西南四個地區(qū)，以及高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院三個審級。此外，為確保樣本能反映法官績效考核的最新改革舉措，所采樣本均為2016年后頒布。具體包括：華東地區(qū)Q市中級人民法院的《績效考核辦法（試行）》（下文簡稱為《Q規(guī)定》），華北地區(qū)T市中級人民法院的《績效考核工作暫行規(guī)定（修改稿）》（下文簡稱為《T規(guī)定》）以及T市G區(qū)基層人民法院的《崗位目標(biāo)績效考評辦法（試行）》（下文簡稱為《G規(guī)定》），西北地區(qū)S省高級人民法院《審判績效考核辦法（試行）》（下文簡稱為《S規(guī)定》）和Y市中級人民法院的《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配實施細則（試行）》（下文簡稱為《Y規(guī)定》），西南地區(qū)N省高級人民法院的《崗位目標(biāo)管理實施辦法》（下文簡稱為《N規(guī)定》）以及N省D區(qū)基層人民法院的《部門工作目標(biāo)績效考核辦法》（下文簡稱為《D規(guī)定》）。

一、法官績效考核制度的改革目的

探討法官績效考核制度的地方樣本是否實現(xiàn)了預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)與制度功能，首先必須厘清績效考核的改革目的。十八大后啟動的司法體制改革逐步建立了法官員額制度和司法責(zé)任制度，而最高人民法院重啟法官績效考核制度改革并非頂層設(shè)計，而是在司法體制改革下進行的子項目式改革，其制度設(shè)計嵌于體制改革之中，乃司法體制改革的組成部分。因此，探討改革目的也不能脫離此背景進行。概括來說，法官績效考核制度改革的目的主要包括如下三方面內(nèi)容。

第一，建立符合法官職業(yè)特點的業(yè)績評價機制。1995年《法官法》正式規(guī)定法官考核制度，即“審判工作實績，思想品德，審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度和審判作風(fēng)。重點考核審判工作實績?！钡绾巍翱疾鞂徟泄ぷ鲗嵖儭保罡呷嗣穹ㄔ核坪醪⑽礋o明確的建構(gòu)思路。直到2005年最高人民法院《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》提出“指標(biāo)化考核方式”，法官業(yè)績評價制度的建構(gòu)思路才逐漸明確，即以“量化”的方式對法官績效進行考核?！?〕如《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》第42條規(guī)定：“根據(jù)法官職業(yè)特點和不同審判業(yè)務(wù)崗位的具體要求，科學(xué)設(shè)計考評項目，完善考評方法，統(tǒng)一法官績效考評的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并對法官考評結(jié)果進行合理利用?！?008年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見（試行）》和《關(guān)于開展人民法院案件質(zhì)量評估試行工作的通知》，將“人民法院案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系”分解為3項“二級指標(biāo)”（包括公正、效率和效果）以及33項“三級指標(biāo)”。之所以采用量化評價機制，主要針對的是因法院內(nèi)部管理行政化而產(chǎn)生的隨意性，從而實現(xiàn)一定程度的科學(xué)化、民主化管理。〔3〕如《最高人民法院關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見(試行)》第2條規(guī)定了案件質(zhì)量評估的意義：“建立人民法院的案件質(zhì)量評估體系，有利于人民法院自覺接受人大和社會的監(jiān)督，實現(xiàn)對人民法院審判工作的客觀、科學(xué)、公正評價；有利于加強上級法院對下級法院的指導(dǎo)和監(jiān)督；有利于人民法院各項改革措施的科學(xué)決策和正確實施；有利于提高審判人員的素質(zhì)，增強審判工作責(zé)任心，促進審判工作的良性循環(huán)?！睆钠浔硎鰜砜矗讣|(zhì)量評估主要是要服務(wù)于法院內(nèi)部管理工作，實現(xiàn)法院內(nèi)部管理的科學(xué)化與民主化。但由于法院內(nèi)部的行政化傳統(tǒng)以及指標(biāo)體系不健全等原因，評價機制的量化也產(chǎn)生一些問題，如“司法錦標(biāo)賽”、“數(shù)目字管理”，〔4〕艾佳慧：《中國法院績效考評制度研究——“同構(gòu)性”與“雙軌制”的邏輯及其問題》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第5期。有些指標(biāo)甚至可能間接導(dǎo)致冤假錯案的產(chǎn)生。黨的十八大以來的司法體制改革，特別是法官分類管理制度改革賦予了法官業(yè)績評價機制新的內(nèi)涵。在分類管理改革中，法官等級晉升與法官職務(wù)晉升被區(qū)分開來，法官等級晉升實行按期晉升和擇優(yōu)晉升，法官面臨的晉升壓力大幅下降。此時，通過控制法官職務(wù)晉升進而實現(xiàn)法院管理功能的機制可能會部分失效，而空缺的功能范圍則將轉(zhuǎn)移至法官績效考核制度中，如建立法官績效考核與法官績效工資、法官等級晉升的直接關(guān)聯(lián)性，切斷法官績效工資與法官等級職務(wù)間的關(guān)聯(lián)性等。而且，隨著時間的推移，完善法官業(yè)績評價制度的重要性和緊迫性也在加劇。〔5〕如Q市L區(qū)因2017年未頒布法官績效考核文件，導(dǎo)致該法院2017年的法官績效獎金至今尚未發(fā)放。

第二，保障司法責(zé)任制改革的順利實現(xiàn)。司法領(lǐng)域內(nèi)的行政化問題一直是困擾司法實踐的一大痼疾，司法行政化不僅違背司法運行規(guī)律，更在一定程度上導(dǎo)致司法公信力的下滑。本輪司法體制改革的主要任務(wù)就在于破除司法行政化，其關(guān)鍵舉措就是建立以“審理者裁判，裁判者負責(zé)”為目標(biāo)的司法責(zé)任制度。司法責(zé)任制的核心乃建構(gòu)法官依法履職的保障體系，而法官績效考核制度正是該保障體系中的一項重要內(nèi)容。〔6〕陳衛(wèi)東：《司法責(zé)任制改革研究》，載《法學(xué)雜志》2017年第8期。過去，法官身份的獲得與喪失、職務(wù)晉升以及薪資待遇等主要通過行政化方式進行，由法院行政管理機構(gòu)負責(zé)考核。這使得法院內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)處于強勢地位，由此形成法院內(nèi)部行政部門與法官之間“管理——被管理”的關(guān)系?！?〕龍宗智：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。司法責(zé)任制下的法官績效考核制度改革試圖淡化考核的行政化色彩，強調(diào)行政部門在法官績效考核中發(fā)揮輔助協(xié)調(diào)作用，如通過業(yè)績量化限制行政部門在法官業(yè)績中的評價作用，建立考核結(jié)果與法官等級晉升的直接關(guān)聯(lián)性，限制行政部門對法官人事領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù)等。隨著法院內(nèi)設(shè)行政部門在法官績效考核以及晉級晉職、崗位調(diào)整等領(lǐng)域的作用日漸式微，法院內(nèi)部的“管理——被管理”關(guān)系有可能會被打破，從而保障司法責(zé)任制改革的順利進行。

第三，有效實現(xiàn)司法管理，保障法院多元化功能的實現(xiàn)。法院作為國家的審判機關(guān)，其職責(zé)在于通過審判實現(xiàn)解決糾紛、保障權(quán)利、教育公民以及社會管理等功能。換言之，司法審判要實現(xiàn)法律效果、社會效果與政治效果的統(tǒng)一。〔8〕陳金釗：《開放“法律體系”的方法論意義》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。但是，法官在審理案件的過程中，可能并不關(guān)注法院非審判功能的實現(xiàn)。在行政化結(jié)構(gòu)中，法院可通過行政命令、指令等方式來確保法官對法院多元化功能的關(guān)注。隨著司法責(zé)任制的逐步建立，法院內(nèi)部行政化逐漸減輕，法官依法獨立享有案件事實認定和適用法律權(quán)力。此時，法官審判與法院多元化功能實現(xiàn)之間的緊張關(guān)系可能出現(xiàn)。法官績效考核制度可一定程度上彌補因去除行政化所帶來的權(quán)力真空，引導(dǎo)法官實現(xiàn)法院的多元化功能。例如，辦案數(shù)量和辦案效率指標(biāo)體現(xiàn)的是法院的糾紛解決功能，反映了司法及時性的要求；辦案質(zhì)量指標(biāo)體現(xiàn)的則是法院實現(xiàn)司法公正的功能；辦案效果指標(biāo)更多的體現(xiàn)了法院的其他功能，如維護社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟發(fā)展大局、理順法院與地方的關(guān)系等。通過這些考核指標(biāo)的設(shè)計，能夠促使法官在裁判案件時綜合考慮影響因素，從而充分實現(xiàn)法院的多元化功能。

二、法官績效考核的考評主體

當(dāng)下的法官績效考核制度改革改變了過去以法院內(nèi)部行政機構(gòu)為考核主體的慣常做法，普遍以設(shè)立獨立的法官業(yè)績考評委員會對法官進行考核。依據(jù)《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實施辦法》（下文簡稱為《保護履職辦法》）相關(guān)規(guī)定，考評委員會是法官績效考核的組織部門和領(lǐng)導(dǎo)部門，也是法官績效考核的最終考評主體?？荚u委員會的中立性、客觀性與民主性，在很大程度上將決定法官業(yè)績評價結(jié)果的客觀性?！?〕如有觀點指出，在機構(gòu)設(shè)置、部署分工過程中，負責(zé)法官業(yè)績評價工作的主體存在不統(tǒng)一、不穩(wěn)定現(xiàn)象。這種工作主體的不穩(wěn)定狀態(tài)，直接影響到法官業(yè)績評價工作的具體成效。參見謝亮、張子諭：《論人民法院法官業(yè)績評價的完善》，載《法律適用》2018年第7期。從筆者搜集的規(guī)則樣本來看，其具體設(shè)計基本遵循了《保護履職辦法》的相關(guān)規(guī)定。首先，組建法官業(yè)績考評委員會作為業(yè)績考核的主體。各規(guī)則雖然在表述“考評委員會”時用語存在些許不同，但都對考評委員會予以設(shè)置?！?0〕如《D規(guī)定》使用“績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，《G規(guī)定》使用“部門工作績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，《L規(guī)定》使用“績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，《N規(guī)定》使用“崗位目標(biāo)管理考評辦公室”，《T規(guī)定》使用“績效考核委員會”，《Y規(guī)定》使用“考核領(lǐng)導(dǎo)小組”。其次，規(guī)范考評委員會的人員組成。地方規(guī)則考評委員會的成員，一般包括法院院長、相關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負責(zé)人等，考評委員會主任由院長擔(dān)任。最后，設(shè)置考評辦公室。作為法官業(yè)績考評委員會的辦事機構(gòu)，地方規(guī)則基本將考評辦公室置于法院內(nèi)部行政部門，如將其設(shè)置于政治部門、司改辦或?qū)徆苻k等。

表一 樣本規(guī)范對法官考核委員會的設(shè)置情況

此外，地方規(guī)則關(guān)于考評主體尚存一些差異性設(shè)計（詳見表一）。這些差異性設(shè)計不僅體現(xiàn)地方規(guī)則對法官績效考核制度的實踐探索，也可能反映了考核制度在實踐中面臨的諸多困境?？荚u主體的地方性設(shè)計主要問題體現(xiàn)為法官代表與審判業(yè)務(wù)部門的參與不足以及法官績效考核實施主體的多元化，分述如下：

（一）法官代表與審判業(yè)務(wù)部門的參與不足

《保護履職辦法》明確要求法官考評委員會必須有若干法官代表參加，而且法官代表應(yīng)由全體法官推選產(chǎn)生。但從筆者搜集到的樣本規(guī)則來看，對這一要求的落實情況并不理想。除《Y規(guī)定》未列明外，余下的六份地方規(guī)則中僅有三份規(guī)定了法官代表的參與，即《G規(guī)定》、《S規(guī)定》和《T規(guī)定》。即便在這三份地方規(guī)則及實踐中，法官代表的參與性也并不符合《保護履職辦法》的要求。例如，G法院實際并未吸收普通法官代表進入考評委員會，雖然《G規(guī)定》明確“視工作需要可吸收相關(guān)部門負責(zé)人和干警代表”，但筆者調(diào)研得知，G法院考評委員會中并未吸收法官代表參加，僅由黨組成員和相關(guān)部門負責(zé)人組成，且要求成員必須滿足“法院工作年限超過25年”；《S規(guī)定》和《T規(guī)定》在院級法官考評委員中未規(guī)定法官代表的參與，僅在部門考核小組中吸納普通法官，該做法雖體現(xiàn)了普通法官的參與，但其參與度不足，亦違背了《保護履職辦法》的規(guī)定?！?1〕當(dāng)然，這并不意味著實踐情況皆如此。如河北衡水安平人民法院的法官業(yè)績考評委員會由9人組成，其中6人是院領(lǐng)導(dǎo)，3人是入額法官，參見王胡佳：《安平法院成立法官考評委員會》，http://hsapfy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=273，訪問時間2018年5月17日。黑龍江省佳木斯市向陽區(qū)人民法院的法官考評委員會由院長、其他黨組成員、相關(guān)部門負責(zé)人及7名法官代表為組成，參見張恩成：《向陽區(qū)人民法院成立法官權(quán)益保障委員會和法官考評委員會》，http://jmsxy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=174，訪問時間2018年5月17日。

考評委員會成員代表性不足的問題，除了普通法官代表缺位外，還體現(xiàn)為業(yè)務(wù)部門代表的參與不足?！侗Ｗo履職辦法》雖然規(guī)定了“相關(guān)部門負責(zé)人”的參與，但并未明確哪些部門屬于“相關(guān)部門”，從地方規(guī)則相關(guān)規(guī)定來看，其對“相關(guān)部門”的理解亦不一致。第一種理解將其解釋為政治部、紀(jì)檢等行政職能部門，如《Q規(guī)定》中使用“相關(guān)處室”，并在文件中將其與“業(yè)務(wù)部門”進行區(qū)分；〔12〕《L規(guī)定》第8條規(guī)定：“績效考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組履行以下職責(zé)：……（四）審查業(yè)務(wù)部門及被考核人員對考核結(jié)果提出的異議等申請，并作出決定……”第二種解釋則包括部分內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)和業(yè)務(wù)監(jiān)督部門在內(nèi)，如《D規(guī)定》中將其解釋為“政治處、紀(jì)檢組、審監(jiān)庭、立案庭、宣調(diào)室”；第三種解釋為法院所有內(nèi)設(shè)部門，如《T規(guī)定》將其解釋為“各部門”。雖然審判業(yè)務(wù)部門負責(zé)人可能會通過“院領(lǐng)導(dǎo)”、“黨組成員”的名義參與法官業(yè)績考評，但在“相關(guān)部門”的層面上，審判業(yè)務(wù)部門在法官考評委員會中分配到的席位并不多。值得注意的是，“立案庭”、“審監(jiān)庭”、“審管辦”之所以參加到法官業(yè)績考評委員會中，主要也是基于其管理屬性，如“立案庭”負責(zé)案件受理數(shù)量管理，“審監(jiān)庭”負責(zé)案件評查，“審管辦”負責(zé)案件質(zhì)量管理。

為何地方規(guī)則會排斥普通法官與業(yè)務(wù)部門的參與？筆者認為，這一排斥的態(tài)度除與便利考評等原因有關(guān)外，也與過分強調(diào)法官績效考核制度的司法管理屬性相關(guān)。第一，行政化傳統(tǒng)使得法院過分將法官績效考核制度作為審判管理的手段。雖然法官績效考核本身可以實現(xiàn)上述目的，但其主要定位仍是一種保障法官依法履行職權(quán)的措施，而非行政管控手段。〔13〕余東明：《“法官審判業(yè)績考評方法”研討會舉行》，載《法制日報》2016年8月24日。但在司法行政化的大背景下，法院內(nèi)部行政機構(gòu)與審判業(yè)務(wù)部門間“管理與被管理者”的關(guān)系尚未根除，法官績效考核制度作為審判管理的功能未能有效限縮。此時，若允許普通法官代表或?qū)徟袠I(yè)務(wù)部門過多參與績效考核，法院內(nèi)部行政結(jié)構(gòu)將弱化對法官以及審判業(yè)務(wù)部門的管控。第二，對法官濫用職權(quán)的過度擔(dān)心，加劇了法官績效考核制度定位的異化。本輪司法改革的目標(biāo)之一在于實現(xiàn)法官依法獨立行使職權(quán)，但基于行政管控的思維定勢，管理層對司法職權(quán)的行使仍存在很強的戒備之心。而防范法官濫權(quán)最簡單、粗暴的方式就是強化對法官的內(nèi)部監(jiān)督，如部分保留院庭長審批機制、〔14〕如《最高人民法院關(guān)于落實司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見（試行）》明確提出其立法目的，即“為全面落實司法責(zé)任制改革，正確處理充分放權(quán)與有效監(jiān)管的關(guān)系，規(guī)范人民法院院庭長審判監(jiān)督管理職責(zé)，切實解決不愿放權(quán)、不敢監(jiān)督、不善管理等問題……”法院內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)仍行使一定的管理權(quán)限等。具體到法官績效考核領(lǐng)域，則是將考核主體盡可能設(shè)置為行政機構(gòu)負責(zé)人，排斥法官群體特別是業(yè)務(wù)庭法官進入考評委員會。

（二）法官績效考核實施主體的多元化

《保護履職辦法》中并未規(guī)定法官考核的具體實施主體。就樣本規(guī)則的規(guī)定而言，其大體可分為三種模式。第一種模式是法官考評委員會的“單主體模式”，《D規(guī)定》、《Q規(guī)定》以及《Y規(guī)則》采用這種模式。〔15〕《D規(guī)定》第28條、《L規(guī)定》第10條、《Y規(guī)定》第10條。此模式下，法官績效考核由業(yè)績考評辦公室負責(zé)具體組織實施，其他業(yè)務(wù)部門予以配合。具言之，由業(yè)績考評辦公室在自行調(diào)取相關(guān)材料后直接進行考評，不再將考評權(quán)力稀釋到其他行政部門。此時，業(yè)績考評辦公室成為了事實上的法官績效考核主體。當(dāng)然，樣本規(guī)則在業(yè)績考評辦公室的設(shè)計上有所差異，如有些將其置于審判管理辦公室、有些將其置于政治處、有些將其置于司改辦等。第二種模式是“部門考評小組+院考評委員會”的“雙主體模式”，《N規(guī)定》、《S規(guī)定》和《T規(guī)定》采用這種模式?！?6〕《S規(guī)定》第171條，《T市中級人民法院年度考核工作實施細則》第3條。該模式下，法官業(yè)績評價由部門考核小組和院考評委員會共同完成。其中，部門考核小組首先對本部門人員考評，并將考評結(jié)果提交至院法官業(yè)績考評委員會；院考評委員會以部門小組考評結(jié)果為基礎(chǔ)進行考評，并作出最終決定。第三種模式是“相關(guān)部門+考評委員會”的“多主體模式”，該模式被《G規(guī)定》所采用?！?7〕《G規(guī)定》第5條。即由相關(guān)部門首先分別對法官業(yè)績進行考評，如政治處、辦公室、審管辦、監(jiān)察室、審監(jiān)庭等部門根據(jù)分工分別進行考評，并將考評結(jié)果匯總至法院業(yè)績考評辦公室，并由其提交法院業(yè)績考評委員會進行審核。

雖然地方規(guī)則選擇不同模式有其特殊的實踐背景，但筆者認為，相較于多主體模式，單主體模式和雙主體模式更具有科學(xué)性、更符合司法規(guī)律。首先，基于弱化司法行政化的思路，法官業(yè)績評價應(yīng)由統(tǒng)一部門統(tǒng)籌實施。司法責(zé)任制改革要求建立扁平化司法管理模式，而過多的行政機構(gòu)涉入法官績效考核過程，將會給法官人為地設(shè)置過多的“上級”。由法官業(yè)績評價委員會獨立進行法官績效考核更符合當(dāng)前改革趨勢，也更符合法官職業(yè)特點。〔18〕此處還應(yīng)注意法官績效考評委員會與法官績效考評辦公室在績效考評上的分工問題。《保護履職辦法》對此有著明確規(guī)定，即法官考評委員會負責(zé)法官考核、評議的組織和領(lǐng)導(dǎo)工作，對法官審判績效的考核、評價必須由法官考評委員會作出。這也意味著法官績效考評辦公室沒有對法官績效考核和評價的職權(quán)，其只是作為法官考評委員會的辦事機構(gòu)而存在。其次，相較于單主體模式，雙主體模式能夠適當(dāng)緩解法官考評委員會的工作壓力。由考評委員會直接考核法官，雖然可以弱化司法行政化的趨勢，但其對法官業(yè)績考評委員會提出了過高的要求，如委員應(yīng)熟悉被考評法官、應(yīng)有充分的時間來保障考評工作順利實施等。如德國法官業(yè)績評價制度中，負責(zé)考評工作的法院院長不僅要聽取副院長、庭長的介紹，并請其代為旁聽被考評法官的庭審，還要必須親自隨機查閱被考評法官的判決書，了解其工作進度，以便對其工作情況形成完整的認識。〔19〕馮文生：《德國法官考評的“學(xué)問”》，載《人民法院報》2012年3月16日第8版。這些要求在規(guī)模較小的法院尚可實現(xiàn)，但法院如果規(guī)模較大，則考評委員可能缺乏時間和精力對所有法官逐個考評。雙主體模式通過分權(quán)，一方面可以緩解業(yè)績考評委員會的壓力，另一方面也可充分發(fā)揮部門對被考評法官熟悉的優(yōu)勢。綜合來看，在考評主體的模式選擇上，應(yīng)當(dāng)因地制宜，按照法院規(guī)模、辦案壓力等因素，以單主體模式為基準(zhǔn)、雙主體模式作為有益補充的思路予以分別設(shè)置。

三、法官績效考核的內(nèi)容

居于法官績效考核制度最關(guān)鍵的內(nèi)容莫過于考核指標(biāo)的設(shè)置。最高人民法院《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導(dǎo)意見（試行）》（下文簡稱為《績效考核意見》）僅原則性規(guī)定了法官績效考核的必要內(nèi)容，并未規(guī)定每項考核內(nèi)容的對應(yīng)指標(biāo)以及相應(yīng)權(quán)重值，將這些內(nèi)容授權(quán)地方法院自行制定?？傮w來看，樣本規(guī)則在細化《績效考核意見》考核內(nèi)容的基礎(chǔ)上，通過設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo)和權(quán)重值建構(gòu)了相應(yīng)的法官業(yè)績評價指標(biāo)體系。下文將從評價內(nèi)容和分類考核兩個方面對樣本規(guī)則的具體考核內(nèi)容予以分析。

表二 樣本規(guī)范法官業(yè)績評價指標(biāo)及各指標(biāo)基礎(chǔ)分值

（一）法官績效考核內(nèi)容的擴張及其問題

《績效考核意見》規(guī)定，法官績效考核應(yīng)當(dāng)包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果等基本內(nèi)容。然而，樣本規(guī)則的考核內(nèi)容除包括上述內(nèi)容之外，還普遍設(shè)有政治考核、調(diào)研考核、紀(jì)律考核等項目。考核內(nèi)容的擴張是否違反《績效考核意見》的規(guī)定？對此可以文意解釋進行分析，《績效考核意見》第5條的具體條文是“法官崗位的績效考核，應(yīng)當(dāng)包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果等基本內(nèi)容……”?？紤]到條文中使用“等”字，而“等”又可區(qū)分為“等內(nèi)等”與“等外等”兩種。結(jié)合本條款后半句“各級人民法院可以依據(jù)一定時期的審判執(zhí)行工作重點，有針對性地進行調(diào)整”的表述，此處的“等”應(yīng)該是“等外等”，即法官績效考核可不限于辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果四項。但當(dāng)使用“等外等”時，也應(yīng)遵循特定的規(guī)則，未列明情形應(yīng)與已列明情形具有相同性質(zhì)?！?3〕劉風(fēng)景：《例示規(guī)定的法理與規(guī)制》，載《中國社會科學(xué)》2009年第4期。辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果同屬法官辦案范疇，屬于審判工作實績考核；而政治考核、調(diào)研考核以及紀(jì)律考核本質(zhì)上不屬于審判工作實績考核，《法官法》將其作為與審判工作實績考核并列的其他種類考核。所以，從法條解釋的角度來看，政治考核等并不屬于《績效考核意見》中法官績效考核的范疇，樣本規(guī)則對《績效考核意見》中的考核內(nèi)容作了擴大解釋。

地方規(guī)則的擴大解釋是否具有正當(dāng)性？法官績效考核制度意在通過強化法官業(yè)績考核在法官晉級晉職、評優(yōu)評選等中的作用促進一線法官積極辦理案件，擴大解釋有可能會消解該目的之實現(xiàn)。雖然《法官法》第23條規(guī)定對法官考核的重點是審判工作業(yè)績，但實踐中審判工作業(yè)績考核的結(jié)果對法官等級晉升、崗位調(diào)整以及獎懲的作用并不具有決定性。例如，法官晉升除日?？己送?，還要經(jīng)過民主測評、法院黨組投票以及外部機關(guān)批準(zhǔn)等程序，法官日常考核在其中發(fā)揮的作用有限；而且，隨著法官職務(wù)的提升，對其司法專業(yè)能力考察的重視度逐漸下降，對領(lǐng)導(dǎo)管理能力的考察則逐漸加大?！?4〕左衛(wèi)民：《省級統(tǒng)管地方法院法官任用改革反思》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。為防止出現(xiàn)此類弊病，《保護履職辦法》規(guī)定績效考核作為法官等級晉升、崗位調(diào)整等的“重要依據(jù)”，比《法官法》中“依據(jù)”的表述更為強烈?！?5〕如《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定〉的實施辦法的理解與適用》將法官績效考核工作的目的解釋為，“只有建立科學(xué)合理、符合規(guī)律、覆蓋全面的審判績效考核體系和工作機制，入額遴選和員額退出工作才能順利開展，定期晉升和擇優(yōu)選升才有科學(xué)依據(jù)，績效考核和獎金分配才會公平公正?！钡珡牡胤揭?guī)則考核指標(biāo)的分值設(shè)計來看，有三成左右的分值分配給了政治考核、調(diào)研考核、紀(jì)律考核等非審判執(zhí)行指標(biāo)（下文稱之為“共性指標(biāo)”），如樣本規(guī)則中“共性指標(biāo)”與“審判業(yè)務(wù)指標(biāo)”的比值在1:1.5至1:6之間，其中有三個樣本設(shè)定的比例約為3:7（文中具體指標(biāo)及其分值參見表二，下同）。這些指標(biāo)與法官辦案不直接相關(guān)，更多地體現(xiàn)為法院的管理屬性，如遵守紀(jì)律、認真學(xué)習(xí)等。雖然“審判業(yè)務(wù)指標(biāo)”仍然占七成，但由于“共性指標(biāo)”的介入使得“審判業(yè)務(wù)指標(biāo)”下的每個三級指標(biāo)所占分數(shù)被稀釋，弱化了法官績效考核對法官辦案的促進作用。因此，樣本規(guī)則對該條的擴大解釋無疑消解了績效考核設(shè)置目的，其正當(dāng)性不無疑問。

（二）法官績效的分類考核及其具體方案

《績效考核意見》第5條規(guī)定：“各級人民法院制定績效考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法官、審判輔助人員崗位的職業(yè)特點，充分考慮地域、審級、專業(yè)、部門之間差異，堅持分類考核，突出崗位特點?！睒颖疽?guī)則首先根據(jù)法院工作人員“法官、司法輔助人員和司法行政人員”的分類，設(shè)置了不同的考核制度，并在此基礎(chǔ)上，融入審級、專業(yè)、部門等因素予以進一步細化。在具體分類方法上，地方規(guī)則主要做了如下幾種探索。

第一，區(qū)分承擔(dān)行政職務(wù)的法官與不承擔(dān)行政職務(wù)的法官。由于承擔(dān)行政職務(wù)的法官不僅要承擔(dān)審判職責(zé)，還負責(zé)部分行政管理工作。因此，樣本規(guī)則對上述兩類法官的考核內(nèi)容進行了區(qū)分。承擔(dān)行政職務(wù)的法官，主要包括院長、副院長、庭長等，其考核主要有兩種模式。其一，將行政管理事務(wù)折抵為辦案數(shù)量，從而降低對承擔(dān)行政職務(wù)法官的辦案數(shù)量要求。《Q規(guī)定》、《S規(guī)定》采此模式，至于折抵辦案數(shù)量，則根據(jù)《最高人民法院關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》執(zhí)行。〔26〕第4條規(guī)定：“基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應(yīng)當(dāng)達到本部門法官平均辦案量的50%-70%?；鶎尤嗣穹ㄔ涸洪L辦案量應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的30%-40%。中級人民法院院長辦案量應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的20%-30%?！薄禥規(guī)定》是按照最高人民法院規(guī)定的下限來確定院庭長辦案數(shù)量。如《Q規(guī)定》第29條“院長辦案量應(yīng)達到全院法官結(jié)案平均值的5%；其他入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案量應(yīng)達到全院法官結(jié)案平均值或辦案所在部門法官結(jié)案平均值的20%；副局級審判員辦案量應(yīng)達到全院法官結(jié)案平均值或辦案所在部門法官結(jié)案平均值的30%；庭長辦案量應(yīng)達到全院法官結(jié)案平均值或部門法官結(jié)案平均值的50%……”其二，通過量化行政管理事務(wù)實現(xiàn)。如《T規(guī)定》將行政管理職責(zé)分為“隊伍管理職責(zé)”和“主體責(zé)任”兩類，并取“本部門考核得分”為部分權(quán)重來替代“履行隊伍管理職責(zé)情況”的考核得分?！?7〕具體計算公式為“中層領(lǐng)導(dǎo)季度考核得分=本部門季度考核得分*70%+履行主體責(zé)任考核得分+自身建設(shè)指標(biāo)考核得分+員額法官業(yè)務(wù)工作指引得分”。綜合來看，雖然折抵辦案數(shù)量的考核方式考慮到了行政管理事務(wù)的承擔(dān)情況，但卻無法對其履行管理職責(zé)的情況進行考核，而“量化模式”則可彌補這種不足。當(dāng)然，如何量化行政管理職責(zé)履職情況，雖然《T規(guī)定》提供了一種有益思路，但其科學(xué)性還需要進一步論證。

第二，依據(jù)工作崗位不同設(shè)定相應(yīng)的分類指標(biāo)。《績效考核意見》要求區(qū)分不同工作性質(zhì)的法官，樣本規(guī)則均對此作了區(qū)分?？紤]到“辦案質(zhì)量”并不因工作性質(zhì)不同而有所不同，所以地方規(guī)則主要對“辦案數(shù)量”“辦案效率”和“辦案效果”進行了性質(zhì)區(qū)分。具體而言，區(qū)分方式主要可分為三種類型。第一，為不同部門設(shè)定不同的考核內(nèi)容。有些地方規(guī)則是按照大類區(qū)分，如民庭、刑庭、執(zhí)行局、立案庭等，《D規(guī)定》、《G規(guī)定》、《S規(guī)定》采用此種模式；也有些地方規(guī)則只是區(qū)分了審判庭和執(zhí)行局，《T規(guī)定》采用此種模式。第二，用部門平均值進行分類考核?！禥規(guī)定》和《N規(guī)定》采用此種模式，其未在規(guī)則中明確不同部門的不同考核內(nèi)容，而是以“是否超過部門平均辦案水平”確定合格與否。宏觀上看，第一種模式更為精確，但第二種模式更具有可操作性。前者更為精確，原因在于其不僅考慮到部門內(nèi)部考評，亦將不同部門間的橫向考評納入評價體系。例如，刑庭辦理一起刑事案件與民庭辦理一起民事案件，雖然二者辦案數(shù)量相同，但不同案件的工作量可能存在很大不同。但該模式的精確度很難滿足，這是由于：其一，難以為每個部門設(shè)定科學(xué)合理的考核指標(biāo)，如部門法官數(shù)量、年度受理案件數(shù)量、法官工作時間等都可能會影響考核指標(biāo)的確定；其二，為“辦案效率”、“辦案數(shù)量”以及“辦案效果”設(shè)定具體的部門考核指標(biāo)，可能會使法官產(chǎn)生不當(dāng)?shù)霓k案沖動，有損法官依法獨立審理案件。實際上，部門平均值模式并非無法體現(xiàn)部門之間的橫向區(qū)別，這主要通過案件折算實現(xiàn)，如《Q規(guī)定》規(guī)定了案件折算系數(shù)，二審案件的系數(shù)為“1”，一審案件的系數(shù)為“2”，判處死刑的一審刑事案件系數(shù)為“3”等。

第三，不同審級對法官業(yè)績考評的重點有所不同。一般來說，高審級法院通常更加重視對法官辦案質(zhì)量和辦案效果，而低審級法院更為重視法官辦案數(shù)量和辦案效率。作為高級法院的規(guī)定，《S規(guī)定》和《N規(guī)定》中對“辦案質(zhì)量”和“辦案效果”指標(biāo)更加重視，兩項指標(biāo)的分值可達40至50分。由于S法院和N法院審理的主要是重大、疑難復(fù)雜以及社會影響較大的案件，確保案件質(zhì)量和社會效果就成為其首要關(guān)注的價值。與此相比，中級法院代表的Q法院和Y法院則對“辦案效果”和“辦案質(zhì)量”指標(biāo)的關(guān)注度明顯不足，二者分值只有20分左右?？梢钥闯?，高審級法院通常更重視辦案效果和辦案質(zhì)量?！?8〕樣本中的例外情況為G法院。G法院是一家基層法院，地處北方經(jīng)濟中心城市，年均受理刑事案件900余件，辦案壓力相當(dāng)大。然而，G法院近年來一直在試點司法標(biāo)準(zhǔn)化改革，而司法標(biāo)準(zhǔn)化以確保公正司法為目標(biāo)，所以《G規(guī)定》中對“辦案質(zhì)量”和“辦案效果”指標(biāo)予以高度關(guān)注。另一方面，日益增長的辦案壓力使得地方規(guī)則高度重視“辦案數(shù)量”指標(biāo)，這在低審級法院中體現(xiàn)尤為明顯。例如，Q市法院系統(tǒng)每年都面臨嚴(yán)峻的辦案壓力，其年均辦案數(shù)量可占到其所在省份辦案數(shù)量的1/8、全國辦案數(shù)量1/110；Y市法院2017年共受理各類案件3.9萬余件，較2015年增加43.7%。因此，在《Q規(guī)定》與《Y規(guī)定》中，辦案數(shù)量的指標(biāo)所占權(quán)重很大。

除此之外，《績效考核意見》雖然設(shè)定了“辦案數(shù)量”和“辦案效率”兩項旨在解決辦案壓力的考核內(nèi)容，但樣本規(guī)則卻顯得僅注重“辦案數(shù)量”而忽視“辦案效率”。如除《S規(guī)定》外，其余幾份規(guī)定均將“辦案效率”的分值限定在10分以下。應(yīng)當(dāng)注意，“辦案效率”指標(biāo)比“辦案數(shù)量”指標(biāo)更能促進法官實質(zhì)地迅速辦案。由于“辦案數(shù)量”只能測量法官單位時間內(nèi)辦理案件數(shù)量的“工作體積”，并不能測算出具有實際意義的“工作密度”。當(dāng)然，地方性規(guī)則如此設(shè)計也有其現(xiàn)實需求，因為辦案壓力與“辦案數(shù)量”間是簡單的線性關(guān)系，辦案數(shù)量的增加必然會導(dǎo)致辦案壓力增大，但辦案壓力與辦案效率的關(guān)系更為復(fù)雜。一般而言，一定的辦案壓力可以促使法官快速結(jié)案從而提升辦案效率，但過大的辦案壓力則有可能使法官疲于應(yīng)付，從而降低辦案效率。

（三）定性考核方法的使用及其限制

“共性指標(biāo)”中包含“綜合評價”和“其他指標(biāo)”兩大指標(biāo)，“綜合評價”指標(biāo)體現(xiàn)的是定性考核，“其他指標(biāo)”仍按定量考核方法進行。雖然法官依法獨立行使審判權(quán)，其他人員無權(quán)干涉，但法官作為一個群體，其存在共同的倫理道德、行為規(guī)范等；而且，法官作為同事一起工作，彼此間也能了解相互的工作情況?！熬C合評價”在一定程度上可以反映被考核法官的工作態(tài)度、工作作風(fēng)等。但從另一方面來看，“綜合評價”畢竟屬于主觀評價，難免會與評價人的主觀好惡有很大關(guān)系。如果“綜合評價”占分較多，就有可能對法官行為造成影響，使其花費更多的時間去建立更好的人際關(guān)系，進而侵蝕審判權(quán)的獨立行使。為防止此類情況發(fā)生，樣本規(guī)則對定性考核方法的使用作出了限制。

第一，限定定性考核的分值。綜合樣本規(guī)則來看，“綜合評價”指標(biāo)的分值設(shè)定相對較低。如《G規(guī)定》和《Y規(guī)定》中分別為3分和6分，最高的《Q規(guī)定》中為20分?！?9〕有學(xué)者曾提出一種具體方案，即“民主測評、領(lǐng)導(dǎo)班子成員評價等主觀評價主要針對政治、廉政、作風(fēng)等方面，分值合計不得超過考核分值的30% ?！眳⒁姾畏骸秶?yán)格遴選程序 為司法責(zé)任制改革夯實基礎(chǔ)》，載《人民法院報》2017年5月19日第2版。而且，“綜合評價”分值設(shè)定與法院審級呈負相關(guān)關(guān)系，這與下級法院易受各種不當(dāng)干涉的司法現(xiàn)實狀況有關(guān)。較之上級法院，下級法院更容易受到各種不當(dāng)干涉，下級法院的法官也容易受到院庭長的約束，所以下級法院通常對定性考核的分值設(shè)置更為嚴(yán)格。

第二，限定使用定性考核的內(nèi)容?！熬C合評價”的內(nèi)容并不限于審判業(yè)績指標(biāo)，而是對法官日常工作表現(xiàn)、生活作風(fēng)等的評價。從樣本規(guī)則的規(guī)定來看，其對定性考核的內(nèi)容作出了嚴(yán)格限定，基本只能適用于工作態(tài)度、作風(fēng)紀(jì)律等領(lǐng)域的考核。例如，《Q規(guī)定》中規(guī)定“綜合評價”要根據(jù)“工作成績和平時表現(xiàn)、作風(fēng)紀(jì)律、出勤情況及對外從事的法制教育等活動”作出；《N規(guī)定》中規(guī)定“綜合評價”要結(jié)合工作性質(zhì)特定、“兩學(xué)一做”專題教育活動、“規(guī)范管理常態(tài)化、長效化”活動及加強機關(guān)全面建設(shè)等來作出。而對于審判業(yè)績考核，定性考核基本沒有適用空間。

第三，規(guī)范定性考核的主體。為防范“綜合評價”異化為“領(lǐng)導(dǎo)決定”，樣本規(guī)則對考核主體作出了明確規(guī)定。有些地方規(guī)則確立了兩級綜合評價主體，如《Q規(guī)定》中將“綜合評價”區(qū)分為分管院領(lǐng)導(dǎo)綜合評價和部門負責(zé)人綜合評價；也有地方規(guī)則采提高主體位階的方式，如《T規(guī)定》規(guī)定由分管院領(lǐng)導(dǎo)對員額法官進行綜合評價。上述做法，可以盡可能避免評價主體與被評價人員之間關(guān)系的異化。一方面，通過提高評價主體等級可有效提高綜合評價的公正性，因為院領(lǐng)導(dǎo)通常更重視名望和聲譽，且其與被考評法官之間通常不存在利害關(guān)系。但另一方面，院領(lǐng)導(dǎo)可能對被考評法官并不熟悉，此時通過分權(quán)設(shè)計可以將熟悉被考評法官的部門負責(zé)人意見引入進來，從而對院領(lǐng)導(dǎo)考評提供支持。當(dāng)然，這種做法也可能存在院領(lǐng)導(dǎo)考評虛化的風(fēng)險，即院領(lǐng)導(dǎo)完全以部門負責(zé)人的綜合評價來進行評價。對于這種風(fēng)險，可以制度化的方式予以防范，如要求院領(lǐng)導(dǎo)旁聽被考評法官審理案件、多方面聽取意見等，盡量避免其偏聽偏信。

四、法官績效考核的應(yīng)用

為改變過去法官考核作用有限的情況，《保護履職辦法》明確對考核結(jié)果的作用予以規(guī)定，即“考核結(jié)果和業(yè)績評價應(yīng)當(dāng)作為法官等級晉升、崗位調(diào)整和績效考核獎金分配的重要依據(jù)?！笨傮w上看，樣本規(guī)則除細化《保護履職辦法》中相關(guān)規(guī)定外，還將法官績效考核結(jié)果規(guī)定為法官評優(yōu)評先的重要依據(jù)?！禢規(guī)定》甚至圍繞相關(guān)指標(biāo)創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)榮譽稱號，如“辦案能手”、“辦案數(shù)量多質(zhì)量好的法官、優(yōu)秀書記員”等。該設(shè)計與地方規(guī)則將法官業(yè)績評價作為綜合性考核的定位有關(guān)。值得注意的是，雖然樣本規(guī)則皆規(guī)定了評價結(jié)果的運用領(lǐng)域，但規(guī)范的細致程度卻存在很大差別。例如，《D規(guī)定》、《G規(guī)定》中僅重復(fù)了《保護履職辦法》的相關(guān)規(guī)定，并未就如何實施、如何運用作出細致規(guī)定；而《N規(guī)定》、《T規(guī)定》和《Y規(guī)定》則詳細規(guī)定了具體應(yīng)用方法。為具體說明法官績效考核結(jié)果的運用方法，下文將以法官等級晉升和崗位調(diào)整、績效考核獎金分配為例進行分析。

（一）法官績效考核結(jié)果與法官晉升和崗位調(diào)整

雖然樣本規(guī)則大都明確了法官績效考核結(jié)果與法官等級和崗位調(diào)整間的直接關(guān)聯(lián)性，但僅有《N規(guī)定》和《T規(guī)定》設(shè)計了相應(yīng)細則。《N規(guī)定》將法官績效考核與法官等級、職務(wù)、員額法官退出機制建立聯(lián)系，《T規(guī)定》則僅就員額法官退出機制作出了規(guī)定，未就法官績效考核結(jié)果與法官等級晉升、崗位調(diào)整等進行明確。上述實踐情況反映了地方法院對《保護履職辦法》相關(guān)規(guī)定的保留態(tài)度，其可能與法院人事制度改革的相對滯后有關(guān)。法院人事制度改革是本輪司法體制改革的一項重要內(nèi)容，其旨在通過人員分類管理改革廢除法院內(nèi)部行政化的等級晉升體制，通過司法責(zé)任制改革淡化法官對行政職務(wù)晉升的過度關(guān)注，以此建構(gòu)獨立的法官等級晉升體系。但是，由于傳統(tǒng)人事制度的歷史慣性以及法官等級晉升體系的初建，內(nèi)部人事管理制度仍處于新舊交接的狀態(tài)，既有的法院人事管理制度在法官職務(wù)等級晉升以及崗位調(diào)整等方面仍然發(fā)揮著重要作用，由此導(dǎo)致地方規(guī)則很難立刻構(gòu)建起以法官績效考核結(jié)果為核心的人事辦法與實施細則。當(dāng)然，員額法官的退出問題是一個例外。員額法官是員額制改革后新出現(xiàn)的一個制度，其與法院傳統(tǒng)人事制度基本不存在關(guān)聯(lián)性，法官績效考核結(jié)果的運用在此處較容易獲得突破。

地方規(guī)則對待法官績效考核結(jié)果與法官等級晉升和崗位調(diào)整關(guān)系的謹慎態(tài)度，也在一定程度上反映了外界對法官績效考核影響法官依法獨立行使審判權(quán)的擔(dān)憂。晉升是職業(yè)制法官體制的關(guān)鍵內(nèi)容，其基本思路為通過上級對法官審判質(zhì)量的評估，并以此作為是否晉升的根據(jù)。〔30〕[美]理查德·波斯納：《法官如何思考》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第121、123頁。司法人事制度極易對法官獨立造成影響，為了防止這種負面效應(yīng)，必須對評價結(jié)果的應(yīng)用范圍作出明確限制。如德國聯(lián)邦職務(wù)法庭認為“這種評估的目的不在于對法官作出某種人事處理，而僅僅是對法官業(yè)務(wù)進行綜合評價”，而且“職務(wù)評核也不應(yīng)對法官造成任何心理影響”；〔31〕孔祥承：《德國法官職務(wù)監(jiān)督制度及其對我國的啟示——兼評〈關(guān)于落實司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見〉》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2018年第2期。美國法官司法評估主要是用于法官自我改進等，但法官評估和法官懲戒并非完全對應(yīng)?！?2〕羅燦、興成鵬：《美國法官如何面對績效評估》，載《法制日報》2014年8月26日第11版。但以《保護履職辦法》的規(guī)定來看，其目的似乎在于建立法官業(yè)績評價與法官等級晉升和崗位調(diào)整的直接關(guān)系。樣本規(guī)則的相關(guān)規(guī)定則更為嚴(yán)苛，直接將法官業(yè)績評價作為員額法官退出的主要評價標(biāo)準(zhǔn)。例如，《N規(guī)定》規(guī)定，“連續(xù)2年績效考評被確定為不稱職等次的，予以辭退”；〔33〕《N規(guī)定》第31條?！禩規(guī)定》規(guī)定“對年度考核不滿60分的員額法官，按照相關(guān)規(guī)定，經(jīng)黨組研究，退出員額”?！?4〕《T規(guī)定》第13條。如此嚴(yán)格的規(guī)定雖然可以強化法官的監(jiān)督管理，但必然會使法官過分關(guān)注績效考核本身，進而損害審判權(quán)的依法獨立行使。

（二）法官績效考核結(jié)果與績效獎金分配

《考核辦法》第16條、第17條規(guī)定了法官績效考核結(jié)果與績效獎金分配的關(guān)系，一是根據(jù)法官績效考核結(jié)果將績效獎金區(qū)分為四檔，具體檔位標(biāo)準(zhǔn)與比例的設(shè)定則由地方法院決定；二是授權(quán)地方法院可將績效獎金區(qū)分為基礎(chǔ)部分（不超過40%）和獎勵性部分（不低于60%）?？傮w來看，地方規(guī)則對績效獎金的設(shè)置可分為三種模式：第一，四檔獎勵性績效獎金模式，即根據(jù)不同系數(shù)設(shè)定獎勵性績效獎金的四個檔次，并根據(jù)績效考核結(jié)果分別發(fā)放，《Q規(guī)定》和《T規(guī)定》采用此種模式；〔35〕當(dāng)然，在具體獎金系數(shù)設(shè)計上，各規(guī)則也有所不同。如《Q規(guī)定》規(guī)定，績效考核確定為第一檔、第二檔、第三檔、第四檔的，分別按1.2、1.0、0.8、0的系數(shù)發(fā)放；《T規(guī)定》規(guī)定，績效考核確定為第一檔、第二檔、第三檔、第四檔的，分別按1.2、1.0、0.5、0的系數(shù)發(fā)放。第二，兩檔獎勵性績效獎金模式，即不單獨設(shè)定獎勵性績效獎金的檔次，而是根據(jù)績效考核結(jié)果確定是否發(fā)放獎勵性績效獎金，獎勵性績效獎金只區(qū)分發(fā)放和不發(fā)放兩種，《N規(guī)定》采用此種模式；〔36〕考評結(jié)果為“優(yōu)秀”和“稱職”的法官都可以享受績效考評獎勵，而考評結(jié)果為“基本稱職”和“不稱職”的法官則不享受績效考評獎勵。第三，不分檔獎勵性績效獎金模式，即不設(shè)定獎勵性績效獎金的檔次，而依據(jù)個人績效得分與獎金基礎(chǔ)的乘積直接確定獎金數(shù)額，《Y規(guī)定》采用此種模式。

筆者認為，在上述模式設(shè)置中，四檔獎勵模式可能更符合司法實踐的要求。一方面，不分檔獎勵模式并不符合法官績效考核目的。不分檔獎勵模式中，法官績效完全與個人績效得分掛鉤，這是現(xiàn)代公司績效考核的典型方式。但是，法院畢竟不是謀求經(jīng)濟利益的公司，法官也非積極創(chuàng)造經(jīng)濟效益的公司員工，審判工作亦不能完全量化為金錢。這種將司法辦案完全與法官績效收入掛鉤的模式，將誘發(fā)法官對績效指標(biāo)的過度追求，進而可能影響司法公正。

另一方面，兩檔獎勵模式和四檔獎勵模式在一定程度上克服了不分檔獎勵模式可能帶來的“唯指標(biāo)論”，但兩檔獎勵模式未能實現(xiàn)有效的激勵作用，且在負面評價上可能對法官辦案造成不當(dāng)影響。首先，四檔獎勵模式在激勵法官方面作用更為突出。兩檔獎勵模式中只有“發(fā)放”或“不發(fā)放”兩種，而四檔獎勵模式中的檔次設(shè)定更為多元，而且通常也設(shè)定一定的獎勵性激勵，如第一檔可發(fā)放獎勵性績效獎級的120%。其次，兩檔獎勵模式對法官的負面評價過于嚴(yán)厲，可能會對法官依法獨立行使審判權(quán)造成不當(dāng)干擾。兩檔獎勵模式中為了體現(xiàn)激勵作用，對考評結(jié)果為“不稱職”和“基本稱職”的法官不發(fā)放獎勵性績效獎金。對于考核結(jié)果為“不稱職”的法官取消獎勵性績效獎金并無問題，但對于考核為“基本稱職”的法官仍取消其績效獎金則可能有一定問題?！盎痉Q職”意味著法官已經(jīng)完成法院大部分的工作任務(wù)，理應(yīng)基于工作量向其發(fā)放相應(yīng)的績效獎金。基于同樣的考慮，“優(yōu)秀”、“稱職”和“基本稱職”之間獎勵性績效獎金的差別也不宜過大，防止因差別過大而引發(fā)法官對績效工資和績效考核的過度追求，《T規(guī)定》中1.2、1.0、0.8和0的四檔設(shè)計可能是一個較優(yōu)方案。

五、法官績效考核的若干反思與完善路徑

通過上文分析可以發(fā)現(xiàn)，地方規(guī)則在落實最高人民法院相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對法官績效考核制度作了相應(yīng)發(fā)展或限制，就法官績效考核制度的完善提供了不少實踐經(jīng)驗。但是，除卻具體規(guī)定的技術(shù)性問題，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前法官績效考核仍存在一系列制度性疑難，應(yīng)當(dāng)在未來改革中予以完善。

第一，法官績效考核制度的法律定位需要進一步明確，尤其需理順與其他考評制度的關(guān)系。除績效考核外，現(xiàn)行法也對法官規(guī)定了一系列考核制度，如《公務(wù)員法》的公務(wù)員考核和《法官法》的法官考核，且這些考核均與級別、工資、崗位以及評優(yōu)評先有關(guān)。樣本規(guī)則大都將績效考核與年度考核嚴(yán)格區(qū)分開來，將績效考核作為一項新的考核制度引入，如《Y規(guī)定》中明確提出“績效考核是對公務(wù)員年度考核中的工作業(yè)績的考核，是公務(wù)員年度考核的重要內(nèi)容之一?？冃Э己斯ぷ鞑荒苋〈甓瓤己斯ぷ?，績效考核結(jié)果也不等同于年度考核結(jié)果”?！?7〕《Y規(guī)定》第5條。這種疊床架屋的設(shè)計，一方面可能會帶來法官的“考核累”，另一方面也可能會造成法官績效考核制度功能的虛化。法官績效考核制度意在強化法官業(yè)績在法官晉級晉職、崗位調(diào)整中的作用，而現(xiàn)行復(fù)雜的考核設(shè)計則使績效考核在法官晉升、崗位調(diào)整等方面的作用不可避免地被稀釋和弱化，甚至?xí)狗ü倏冃Э己酥贫葍H成為績效獎金分配的依據(jù)。實際上，從《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（下文簡稱為《司法責(zé)任制意見》）和《保護履職辦法》的規(guī)定來看，最高人民法院希望用法官績效考核和法官業(yè)績評價來取代當(dāng)前的法官考核制度。〔38〕《司法責(zé)任制意見》第13條規(guī)定：“業(yè)績檔案應(yīng)當(dāng)以法官個人日常履職情況、辦案數(shù)量、審判質(zhì)量、司法技能、廉潔自律、外部評價等為主要內(nèi)容”，而且并明確業(yè)績評價結(jié)果是“應(yīng)當(dāng)作為法官任職、評先評優(yōu)和晉職晉級的重要依據(jù)。”這與《法官法》和《公務(wù)員法》中規(guī)定的考核并無區(qū)別。法官業(yè)績評價和法官績效考核實質(zhì)上對《法官法》和《公務(wù)員法》中的“考核”起到了替代和細化的作用。因此，未來應(yīng)圍繞法官業(yè)績評價和法官績效考核來重構(gòu)法官考核制度。

第二，法官績效考核制度中過度重視辦案數(shù)量的做法應(yīng)當(dāng)反思。雖然辦案數(shù)量在很大程度上反映了法官的工作意愿和工作績效，但不應(yīng)過度重視。地方性規(guī)則對法官辦案數(shù)量考核的重視，與當(dāng)前法院所面臨的巨大辦案壓力有關(guān)，越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)、越是審級較低的法院，越是注重辦案數(shù)量的考核，甚至其重視程度已經(jīng)超過了“案件質(zhì)量”?！?9〕如《Q規(guī)定》中“辦案數(shù)量”的分值達到60分，占法官績效考核總分值的50%；《Y規(guī)定》中“辦案數(shù)量”為60分，占總分值的60%?！禥規(guī)定》第21條，《Y規(guī)定》第12條。而且，地方法院為了鼓勵法官多辦理案件，大都規(guī)定了法官超過部門平均辦案數(shù)量或核定辦案數(shù)量的加分措施，雖然這些措施的確可以促使法官盡可能多辦理案件，但也可能會不當(dāng)侵犯法官的獨立裁判與公正司法?！?0〕如筆者在G區(qū)基層人民法院訪談期間了解到這樣一種情況，部分法官為了完成結(jié)案數(shù)量的要求，要求當(dāng)事人先撤回訴訟再重新提起訴訟，這樣算作兩起案件。筆者認為，對法官辦案數(shù)量的考核應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)一種平衡，防止“過度”，可嘗試運用正態(tài)分布原理設(shè)定辦案數(shù)量考核基準(zhǔn)，并以此基準(zhǔn)制進行加分減分。地方性規(guī)則主要用部門平均辦案數(shù)量來作為基礎(chǔ)考核值，低于平均辦案數(shù)量的減分，高于平均辦案數(shù)量的加分。使用部門平均辦案數(shù)量來考核，則意味著有一半的法官辦案數(shù)量會低于這一數(shù)值，這種考核對法官依法履職將產(chǎn)生負面效應(yīng)。隨機分案的情形下，法官辦案數(shù)量總體上符合正態(tài)分布，這也意味著大部分法官辦案數(shù)量都不會過分偏離部門平均辦案數(shù)量。所以，可以借鑒正態(tài)分布的置信區(qū)間，將90%左右的法官納入到基礎(chǔ)考核值對應(yīng)的范圍內(nèi)，超過該基礎(chǔ)考核值的加分，低于該基礎(chǔ)考核值的減分。如此，可使加分和減分的法官都不會太多，從而盡可能防范辦案數(shù)量考核產(chǎn)生的不利影響。此外，在強化辦案數(shù)量考核的同時，應(yīng)當(dāng)同等重視對法官辦案質(zhì)量以及辦案效果等內(nèi)容的考核。法院是國家審判機關(guān)，以實現(xiàn)司法公正為首要任務(wù)。雖然法院面臨巨大的辦案壓力，但仍然要確保司法公正的實現(xiàn)。

第三，法官績效考核應(yīng)綜合運用定性考核與定量考核方法。各法官績效考核規(guī)則都確立了以量化考核為主的思路，這主要是對過去行政化考核的反思的結(jié)果。模范的考核規(guī)則應(yīng)盡可能實現(xiàn)考核內(nèi)容的量化，將考核內(nèi)容分解為二級績效考核指標(biāo)和三級績效考核指標(biāo)等。但是，對難以量化的指標(biāo)則仍應(yīng)設(shè)置科學(xué)的定性考核方法，在具體的制度設(shè)計上應(yīng)取長補短。雖然考慮到我國司法現(xiàn)實，對法官進行量化績效考核更有利于建構(gòu)客觀化的考評機制，但也應(yīng)當(dāng)充分運用定性的考核方法，特別是對于辦案質(zhì)量、辦案效果等主觀性較強的考核內(nèi)容。而且，作為“法律帝國里的王侯”〔41〕[美]羅納德·德沃金：《法律帝國》，李常青譯，中國大百科全書出版社1996年版，第361頁。的法官應(yīng)具有很強的職業(yè)榮譽感，而績效考核則是以假定法官可能存在工作問題為前提，過度績效考核必然會挫傷法官基于主體性基礎(chǔ)上而獲得職業(yè)尊嚴(yán)感?！?2〕張建：《法官績效考評制度的法理基礎(chǔ)與變革方向》，載《法學(xué)論壇》2018年第2期。域外的法官考核制度在考核方法的綜合運用上值得我們借鑒參考。例如，美國州法官考評制度中綜合運用司法觀察、法官互助以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計等多種方法；〔43〕陳杭平：《在司法獨立與司法負責(zé)之間——美國州法官考評制度之考察與評析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。德國法官考評制度中，法院院長需要在全面了解被考評法官的基礎(chǔ)上作出包含自己評價的考評書?！?4〕前引〔19〕，馮文生文。當(dāng)然，對法官績效進行定性考核并非意味著將考核權(quán)交由院庭長或法官同事，其更多的是借助于第三方評價機制實現(xiàn)，通過引入第三方評價的辦法，能夠使法官考評結(jié)果更為客觀地反映法官的工作實績?！?5〕例如，臺灣地區(qū)“各級法院法官評核辦法”第4條規(guī)定：“法官評核由受評核案件當(dāng)事人、告訴人、訴訟代理人、告訴代理人及辯護人針對個案填寫法官評核意見調(diào)查表，就受評核人在各項評核項目之表現(xiàn)，評定分數(shù)”。