發(fā)達國家化肥減量政策分析及對我國限量施肥的啟示

陳紅金，劉曉霞，虞軼俊

(浙江省耕地質(zhì)量與肥料管理總站，浙江 杭州 310020)

中國以世界9%的耕地養(yǎng)活了世界上20%的人口，糧食生產(chǎn)取得舉世矚目成就的背后化肥的作用功不可沒[1-2]。聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，化肥對農(nóng)作物產(chǎn)量的貢獻率為40%～60%[3]，肥效試驗也證實化肥在糧食增產(chǎn)中的作用達50%[4]。雖然化肥投入在促進糧食增產(chǎn)、保障國家糧食安全方面發(fā)揮了重要的作用，但也引發(fā)了嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題[5-7]。過量投入化肥引發(fā)土壤酸化、次生鹽漬化、土壤板結(jié)、養(yǎng)分失衡等問題，導(dǎo)致耕地質(zhì)量逐步退化，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[8-9]。如何在保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)定的同時，減少化肥用量是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中亟待解決的問題。

我國自2015年實施化肥減量增效行動以來成效顯著，《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年全國平均施肥強度為434.40 kg·hm-2，較2015年的446.10 kg·hm-2，下降2%，但仍遠高于發(fā)達國家225 kg·hm-2的化肥安全使用上限[10]，化肥減量工作任重而道遠。歐盟、美國、日本等發(fā)達國家(地區(qū))農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化起步較早，過量投入化肥引發(fā)的環(huán)境污染問題暴露也較早[11]，20世紀(jì)80年代發(fā)達國家已經(jīng)開始重視化肥施用行為及其引發(fā)的環(huán)境污染問題，并采取了相應(yīng)的政策措施[12]。經(jīng)過近30年的試驗和實踐，發(fā)達國家已經(jīng)積累了豐富的化肥減量經(jīng)驗。借鑒發(fā)達國家在化肥減量方面采取的政策和措施對于減少農(nóng)業(yè)面源污染、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。為此，本研究梳理了歐盟、美國和日本等發(fā)達國家(地區(qū))化肥減量政策的具體做法和實施成效，分析了共同規(guī)律和相似機制，基于中國國情提出實施限量施肥措施并形成對策建議。

1 發(fā)達國家(地區(qū))化肥減量政策及成效

1.1 歐盟

20世紀(jì)50年代至80年代歐盟各國化肥的投入量高速增長，由此引發(fā)的環(huán)境污染問題日益升級，歐盟采取了法律強制型和經(jīng)濟激勵型兩方面政策，并取得顯著成效[12]。

法律強制型政策主要包括《飲用水法令》《硝酸鹽法令》《農(nóng)業(yè)環(huán)境條例》等多部法律法規(guī)，1980年出臺的《飲用水法令》規(guī)定飲用水中硝酸鹽含量不得超過50 mg·L-1[13]，此后頒布的《硝酸鹽法令》(1991年)首次明確水體硝酸鹽含量超標(biāo)與肥料過量使用有直接關(guān)系，要求劃定硝酸鹽含量超過50 mg·L-1的水域為硝酸鹽脆弱地帶，并要求成員國采取相應(yīng)措施降低水體硝酸鹽含量。各成員國按照法令要求并結(jié)合本國實際情況出臺相應(yīng)的化肥減量控制政策，如英國在硝酸鹽脆弱地帶實施限制農(nóng)業(yè)活動政策：農(nóng)戶與政府簽訂限制農(nóng)業(yè)活動協(xié)議，明確規(guī)定不施或限量施用化肥，政府對農(nóng)戶的損失給予65～625英鎊·hm-2經(jīng)濟補償[14-15]。此外，英國還通過實施最高氮肥限量標(biāo)準(zhǔn)、有機肥最高限量標(biāo)準(zhǔn)(以N計不超過250 kg·hm-2)、限定氮肥施用時間等三方面措施減少氮肥的施用[14]?；凇断跛猁}法令》德國于1996年開始實行的《德國肥料條例》嚴(yán)格規(guī)定有機肥的最大用量(以N計)：耕地不超過170 kg·hm-2，草地不超過210 kg·hm-2，同時，還限制有機肥料的施用時間，即每年11月15日至次年1月15日養(yǎng)分最易流失的時間內(nèi)禁止施用有機肥[15]。德國大部分地區(qū)還劃定了三級水源保護區(qū)，并規(guī)定了作物種類和施肥標(biāo)準(zhǔn)，一級水源保護區(qū)僅允許作為林地和草地，不得種植農(nóng)作物、施用肥料；二級水源保護區(qū)僅允許種植需肥量低的農(nóng)作物，并嚴(yán)格限制肥料用量；三級水源保護區(qū)對作物種類和肥料用量也做出了相應(yīng)的限定[11]。丹麥氮肥的施用量為強制性標(biāo)準(zhǔn)，磷肥和鉀肥為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。如砂質(zhì)黏土種植冬小麥，前茬為冬小麥，氮肥施用上限為195 kg·hm-2；若前茬為豌豆，氮肥施用上限為165 kg·hm-2；若前茬為玉米，氮肥施用上限為175 kg·hm-2。牧草一年的生長期中，氮肥施用量不得超過160 kg·hm-2[16]。

除了法律強制型政策，歐盟各成員國還采用經(jīng)濟激勵型政策，借助市場、財稅政策等激勵農(nóng)民自覺減少化肥用量，或?qū)`反化肥使用政策的農(nóng)戶給予經(jīng)濟懲罰[17]。以荷蘭為例，該國1998年推行的元素賬戶系統(tǒng)MINAS(Mineral Accounting System)詳細記錄了農(nóng)戶養(yǎng)分投入量和土壤產(chǎn)出量，并通過控制土壤養(yǎng)分殘留(或流失)量推進化肥減量。如果土壤養(yǎng)分殘留(流失)量在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，農(nóng)戶無須繳納稅費，如果超出標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶需按規(guī)定繳納稅費。土壤含氮(折純)的免稅標(biāo)準(zhǔn)為140 kg·hm-2，超過該標(biāo)準(zhǔn)每1 kg氮收取2.3歐元稅費。土壤含磷(折純)的免稅標(biāo)準(zhǔn)為30 kg·hm-2，超過該標(biāo)準(zhǔn)每1 kg磷收取9.1歐元稅費[13,18]。除荷蘭外，比利時也對未被農(nóng)作物吸收而殘留于土壤環(huán)境中的化肥征收環(huán)境稅[18]。

相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，過去30多年歐盟各國大力實施化肥減量政策，嚴(yán)格執(zhí)行化肥投入限量制度，氮肥、磷肥用量方面分別比1980年初期減少30%和50%，湖泊和近海水體富營養(yǎng)化得以改善[13]，法律強制型政策和經(jīng)濟激勵型政策為歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，也較大程度上改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

1.2 美國

美國在控制化肥用量方面主要依托的政策是最佳管理實踐(Best Management Practices,BMPs)，BMPS實質(zhì)上是一種綜合性經(jīng)濟激勵政策，聯(lián)邦政府對自愿參與BMPs政策體系的農(nóng)戶給予一定的農(nóng)業(yè)補貼、技術(shù)支持、金融優(yōu)惠等，通過經(jīng)濟激勵調(diào)整、引導(dǎo)農(nóng)戶的外部行為，促使農(nóng)戶在生產(chǎn)過程中自覺使用環(huán)保型、生態(tài)型的耕作技術(shù)，從而減少化肥用量。其中，殘留氮稅是美國聯(lián)邦政府利用經(jīng)濟杠桿減少化肥投入的有效方式，購買氮肥時農(nóng)戶需要支付稅費，作物收獲后根據(jù)作物吸收的氮量農(nóng)戶可得到一定的償還稅款，如果氮肥用量超過作物吸收量,償還稅款低于購買氮肥的支付稅費;反之,償還稅款高于購買氮肥的支付稅費，農(nóng)戶將得到正補償[19]。鑒于各州自然條件、土壤肥力和作物結(jié)構(gòu)的差異，美聯(lián)邦政府未頒布全國性的化肥管理法規(guī)[20]，各州根據(jù)美國植物食品管理機構(gòu)協(xié)會的指導(dǎo)性意見，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H形成各具特色的施肥管理標(biāo)準(zhǔn)。各州并不強制農(nóng)戶采用其推薦的施肥方案，但注重施肥方案的推廣示范，愛荷華州、新墨西哥州等均選定約5%的農(nóng)戶作為示范戶，要求示范戶嚴(yán)格執(zhí)行推薦施肥方案并詳細記錄施肥過程及效果，示范戶可獲得7～28美元·hm-2的專項補貼[21]。美國自實行BMPS政策以來，化肥用量有效降低，農(nóng)業(yè)面源污染在總污染中的占比由1990年的66%～83%下降到2014年的20%左右。

1.3 日本

日本化肥減量采取的是公眾參與型政策，該政策具有廣泛的動員性。日本在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中,曾因過分強調(diào)產(chǎn)出、過度依賴化肥投入,引發(fā)了農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和農(nóng)產(chǎn)品安全等一系列問題[22]。面對來自資源和環(huán)境的雙重壓力，日本于20世紀(jì)90年代初提出發(fā)展“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”，1999年頒布《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》《家畜排泄物法》《肥料管理法(修訂)》，并提出“生態(tài)農(nóng)戶”計劃，把提高土壤肥力、減少化肥和農(nóng)藥用量的農(nóng)戶登記為“生態(tài)農(nóng)戶”[20,23]，“生態(tài)農(nóng)民”可享受硬件補貼、無息貸款支持、稅收減免等優(yōu)惠政策[24]。2006年頒布的《有機農(nóng)業(yè)促進法》明確，特別栽培的認證要求化肥、農(nóng)藥用量比常規(guī)農(nóng)業(yè)減少50%以上，有機認證要求至少2年不使用任何農(nóng)藥[13]?；谏鲜稣叩囊龑?dǎo)，環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)得到全社會的認可，特別栽培和有機肥農(nóng)產(chǎn)品形成了較好的價格優(yōu)勢和市場競爭力，進一步推進了化肥減量。1992—2012年，日本化肥施用強度由115.5 kg·hm-2下降到91 kg·hm-2，耕地地力和水體質(zhì)量得以提升，消費者對環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的認可度逐步提高，其中67%的消費者了解有機農(nóng)業(yè)，76%的消費者認可環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品并有購買意愿[23]。

2 發(fā)達國家化肥減量政策解讀及適應(yīng)性分析

歐盟、美國和日本的化肥減量政策均取得了顯著的成效，但不同政策適應(yīng)范圍不同，對我國化肥減量政策研究制定提供了有益的借鑒。

歐盟的法律強制性政策具有普遍約束性，對于推進化肥減量效果最為突出，但是管理和監(jiān)督成本較高，特別是在農(nóng)戶較多的情況下監(jiān)督和管理成本更是難以想象。此外，法律強制型政策靈活性較差，而化肥用量需根據(jù)作物種類、耕地地力等多種因素靈活調(diào)整，單一、固化的法律強制型政策難以全面指導(dǎo)化肥減量工作。從當(dāng)前來看，歐盟法律強制型政策并不完全適合當(dāng)前我國國情，畢竟中國農(nóng)戶眾多且作物種類多樣、種植制度復(fù)雜[25]，但對于在種植專業(yè)化程度較高、作物種類單一的小范圍區(qū)域，法律強制型政策因操作簡便、成效顯著等優(yōu)勢特點，仍具有重要借鑒意義。

美國化肥減量政策傾向于經(jīng)濟激勵型政策，具有靈活性強、成本低等優(yōu)勢特點，農(nóng)戶可綜合自身條件、經(jīng)濟效益等多方因素選擇最適政策，但該政策要求市場具備較為完善、發(fā)達的體制機制。對照當(dāng)前農(nóng)業(yè)行業(yè)發(fā)展實情，我國農(nóng)業(yè)市場體制并不發(fā)達，采取經(jīng)濟激勵手段難以引導(dǎo)對市場尚不敏感的農(nóng)戶實施化肥減量。此外，補貼政策本身就存在風(fēng)險，特別是農(nóng)戶道德水平不高的情況下補貼政策更是難以掌控[26-27]。因此，單一的經(jīng)濟激勵型政策難以有效促進我國化肥減量工作，在法律強制型政策背景下疊加使用經(jīng)濟激勵型政策，發(fā)揮兩種政策互補優(yōu)勢不失為一種良策。

日本的公眾參與型政策充分調(diào)動農(nóng)民、消費者、社會組織等多方力量參與環(huán)保型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，該政策不具備強制性，無須管理和監(jiān)督，運作成本低；另外，隨著環(huán)保理念的不斷深入、公眾參與度的不斷提高，該政策會產(chǎn)生強勁的、可持續(xù)的化肥減量推動力，但該政策的順利實施依托較為發(fā)達的農(nóng)業(yè)組織、較高的農(nóng)戶素質(zhì)。就目前而言，中國尚不具備全面推開的基礎(chǔ)，一方面是因為農(nóng)業(yè)組織發(fā)展不健全，專業(yè)合作社數(shù)量不大且運作不規(guī)范[28-29]；另一方面是因為農(nóng)民素質(zhì)普遍不高，受教育程度低，公共意識、社會責(zé)任感淡泊[30]。

3 發(fā)達國家化肥減量政策對中國化肥限量施用的啟發(fā)

對歐盟、美國和日本化肥減量政策的分析發(fā)現(xiàn)，各國(地區(qū))均采取了限制化肥用量的措施，如英國明確規(guī)定硝酸鹽敏感區(qū)域不施或限量施用化肥，丹麥氮肥的用量不得超過強制標(biāo)準(zhǔn)；美國對氮肥用量低于作物吸收量的農(nóng)戶給予超過購買氮肥稅費的償還稅，日本政府鼓勵生產(chǎn)和銷售化肥用量較常規(guī)減少50%以上的特別栽培農(nóng)產(chǎn)品。中國的研究[31]也認為，確定合理施肥量是獲得較高目標(biāo)產(chǎn)量、維持土壤肥力和降低施肥引起環(huán)境污染的關(guān)鍵。為進一步推進化肥減量工作，本文就“限量施用化肥”政策的制定提供了下述參考意見，以期建立一套既具有前瞻性又切實可行的化肥限量使用政策體系。

3.1 加強限量施肥立法建設(shè)，并配套出臺行業(yè)政策

制定法律法規(guī)。完善有效的法律體系是歐盟、美國和日本化肥減量工作切實有效推行的基石[14,32]，針對化肥施用問題，我國先后制定發(fā)布了《測土配方施肥技術(shù)規(guī)程》(2006)、《到2020年化肥使用量零增長行動方案》(2015)，但中國出臺的政策僅停留在倡導(dǎo)性建議層面，尚未建立具有強制力的法律法規(guī)體系[33]，且已頒布的政策與農(nóng)戶的生產(chǎn)行為或補貼機制聯(lián)系不密切，效果不明顯。我國正不斷加強法制建設(shè)推進依法治國，事關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染治理、鄉(xiāng)村振興大局的化肥使用問題同樣需要出臺相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。當(dāng)前亟須借鑒歐洲、美國、日本施肥立法建設(shè)經(jīng)驗，加強限量施肥立法建設(shè)，做到有法可依。此外，基于中國地域差異明顯的特征，除制定全國性的法律法規(guī)之外，各地應(yīng)立足區(qū)域?qū)嶋H出臺地方政策，并加大執(zhí)法力度。

配套出臺行業(yè)政策。美國根據(jù)《農(nóng)業(yè)、農(nóng)村開發(fā)及相關(guān)機構(gòu)撥款法》制定了鄉(xiāng)村清潔水計劃，又在《聯(lián)邦水污染控制法》中提出了最佳管理實踐BMPs，行業(yè)配套政策的提出高效促進了化肥減量法律法規(guī)的執(zhí)行。我國應(yīng)在堅持立法先行的前提下，制定切實可行的行動計劃或?qū)嵤┮庖?，采取行業(yè)政策配合法律法規(guī)的形式助推限量施肥落實落地落細。

3.2 加強行業(yè)組織建設(shè)，健全技術(shù)人才隊伍

英國實行以非政府形式為主導(dǎo)的農(nóng)技推廣體系，在推進農(nóng)業(yè)化肥減量過程中充分發(fā)揮了農(nóng)民協(xié)會、商業(yè)技術(shù)公司等行業(yè)組織的作用；丹麥農(nóng)業(yè)行業(yè)組織既負責(zé)維護農(nóng)戶權(quán)益，也負責(zé)監(jiān)督和約束農(nóng)戶行為。我國在推進化肥限量施用的過程中應(yīng)注重行業(yè)組織建設(shè)，搭建好政府和農(nóng)戶的紐帶，借助行業(yè)組織力量更好地貫徹落實政府限量施肥政策方針、匯集反饋農(nóng)戶限量施肥困難問題、破解限量施肥技術(shù)難題。丹麥化肥限制措施得以迅速落實除了依靠行業(yè)組織，農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員的作用也功不可沒，丹麥在全國共下設(shè)95個地方服務(wù)中心，平均18位農(nóng)民就有1名專職農(nóng)業(yè)技術(shù)人員為其提供各種服務(wù)，龐大的技術(shù)隊伍將新技術(shù)的推廣和應(yīng)用周期縮短為1年。目前，我國已建立了涵蓋部、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級的耕肥技術(shù)推廣體系，但是技術(shù)人員數(shù)量普遍偏少，如浙江部分設(shè)區(qū)市從事耕肥業(yè)務(wù)的有且僅有1人，難以全面推開限量施肥工作。下一步應(yīng)逐步發(fā)展壯大技術(shù)隊伍，為限量施肥工作的推進奠定組織基礎(chǔ)。

3.3 引導(dǎo)多方力量參與，形成良性互動機制

全面推進化肥限量施用還要借鑒日本公眾參與型政策上下結(jié)合的良性互動機制，政府層面制定相關(guān)法律法規(guī)，以日本農(nóng)協(xié)為首的民間組織和有機農(nóng)業(yè)團體積極發(fā)動、引導(dǎo)公眾參與化肥減量工作，通過影響傳統(tǒng)生產(chǎn)理念改進農(nóng)民施肥行為，或借助價格機制調(diào)控生產(chǎn)行為促使農(nóng)戶減少化肥投入[3]。建設(shè)有中國特色的化肥減量、限量施肥體系也需要全社會的積極參與和共同推進，可借鑒日本公眾參與型政策，由政府引導(dǎo)制定“限量施肥”優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的認定標(biāo)準(zhǔn)，并不斷提高“限量施肥”農(nóng)產(chǎn)品的社會認可度和影響力，增強價格優(yōu)勢和市場競爭力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)組織、農(nóng)戶、消費者多方力量直接或間接參與限量施肥行為。此外，美國、日本等國家充分借助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體力量大力推廣施肥新技術(shù)新方法，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)組織已逐步形成并不斷發(fā)展壯大，可發(fā)揮各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的示范帶動作用，提高農(nóng)戶限量施肥意識，激發(fā)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與化肥限量施用的積極性。

3.4 加強農(nóng)作物化肥限量施用配套技術(shù)研究和創(chuàng)新

技術(shù)的集成、推廣和應(yīng)用在各國實施化肥減量過程中均發(fā)揮了重要作用，其中美國立足大量田間試驗建立施肥指標(biāo)體系并向農(nóng)民推薦施肥方案[21]，日本在水稻化肥減量方面推廣了機插側(cè)深施肥、育苗箱全量施肥、肥效調(diào)節(jié)型肥料等技術(shù)[34]，英國利用耕地施肥推薦系統(tǒng)開展合理施肥、利用替代性肥料或施用添加劑(硝化抑制劑和脲酶抑制劑)、高環(huán)境風(fēng)險時期不施化肥等技術(shù)減少化肥用量[14]。當(dāng)前我國首要任務(wù)是制定化肥限量施用標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)，從肥料品種選擇、不同肥料施用量、施肥方法等入手，分類制定限量施肥技術(shù)規(guī)程，確保限量施肥落地到田到作物。充分利用施肥推薦系統(tǒng)指導(dǎo)農(nóng)民開展化肥限量施用，加大有機肥替代化肥實施力度，大力推廣新型肥料，開展機械施肥等簡便高效限量施肥技術(shù)。