信用檔案杭州模式的實踐與思考

駱如明 毛賢廣/杭州市檔案館

建設(shè)社會信用體系是完善我國市場經(jīng)濟(jì)體制、創(chuàng)新社會治理、提升國家整體競爭力、推動社會發(fā)展的重要手段。近年來，杭州市圍繞信用體系建設(shè)積極開展探索與實踐，構(gòu)建了較為完善的信用社會治理體系；杭州市檔案局、市檔案館主動參與信用體系建設(shè)，積極探索信用檔案杭州模式建設(shè)。

1 信用檔案杭州模式建設(shè)的實踐

1.1 杭州開展信用檔案建設(shè)的客觀需求與優(yōu)勢條件

一是杭州社會信用體系建設(shè)起步早、成果顯著，為全市信用檔案建設(shè)提供了良好的條件基礎(chǔ)。2008年杭州成立了市信用辦，先后制訂了《社會信用體系建設(shè)工作實施意見》《杭州市公共信用信息管理辦法》等規(guī)范性文件，2015年入選首批全國信用建設(shè)示范城市，2018年入選首批社會信用體系建設(shè)示范城市。目前杭州已經(jīng)建成“一網(wǎng)三庫三系統(tǒng)”公共信用信息平臺，實現(xiàn)了信用信息歸集處理、分析挖掘、應(yīng)用服務(wù)一體化。截至2017年底，公共信用信息平臺已形成1300余萬自然人的信用記錄和120余萬法人的信用記錄，覆蓋全市常住人口、流動人口及注冊法人；已歸集稅務(wù)、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等56家市級行政機(jī)關(guān)，以及水電公交等9家公用事業(yè)單位的信用記錄；聚集了全市共338類2947項1.4億多條有效信用信息。杭州對于規(guī)范管理信用檔案，具有相對于其他城市更為迫切的需求和更為扎實的基礎(chǔ)條件。

二是互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為驅(qū)動政府改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新社會治理的新引擎，進(jìn)一步強(qiáng)化了信用檔案的應(yīng)用需求。當(dāng)前杭州正全力打造全國數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城，加快“最多跑一次”改革，通過打破政府部門信息壁壘，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，最大限度地實現(xiàn)便民利企，形成了推進(jìn)數(shù)據(jù)（信息）共享利用驅(qū)動政府改革的普遍共識，“信用+城市”已經(jīng)向普惠金融、惠民應(yīng)用、公共服務(wù)等領(lǐng)域拓展，極大地激發(fā)和強(qiáng)化了信用信息在行政審批、政務(wù)誠信、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、信息惠民、社會治理等各個領(lǐng)域的應(yīng)用需求。

1.2 杭州開展信用檔案建設(shè)的主要做法與成效

1.2.1 優(yōu)化公共信用檔案建設(shè)制度保障

2016年10月1日，《杭州市公共信用信息管理辦法》實施。杭州市檔案部門積極探索信用信息收管用各環(huán)節(jié)的有效管理舉措，起草了《杭州市信用檔案管理辦法》，對信用檔案管理的人員及職責(zé)、收集和整理、管理與利用、獎勵與處罰等進(jìn)行了規(guī)定，旨在推動建成覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理規(guī)范的信用檔案體系，確保信用記錄“言之有據(jù)、真實可靠”。

1.2.2 健全公共信用檔案監(jiān)管有效載體

一是強(qiáng)化公共信用檔案管理組織保障。檔案部門納入市“信用杭州”領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。二是嚴(yán)格開展信用檔案執(zhí)法檢查。將市信用信息歸集單位全部納入重點監(jiān)管對象，組織“雙隨機(jī)”檔案安全執(zhí)法檢查。三是推進(jìn)數(shù)字檔案室建設(shè)。加強(qiáng)涉及信用信息的市級行政機(jī)關(guān)和公用事業(yè)單位的數(shù)字檔案室創(chuàng)建指導(dǎo)。四是強(qiáng)化信用檔案信息化建設(shè)。以業(yè)務(wù)文件歸檔和保管期限表的制定和完善為契機(jī)，前端介入信用檔案管理，加快推進(jìn)全市行政許可、行政處罰等9大類行政事項電子化歸檔。

1.2.3 整合公共信用檔案歸集利用體系

杭州市公共信用信息平臺是杭州信用數(shù)據(jù)信息歸集、管理、利用的唯一平臺。杭州市檔案部門聯(lián)合信用管理部門對信用杭州的歸集單位、歸集的數(shù)據(jù)類型進(jìn)行分析，將各類征信數(shù)據(jù)納入歸檔范圍，確定元數(shù)據(jù)規(guī)范和對應(yīng)的歸檔分類、資源標(biāo)簽，通過杭州市政務(wù)交換云平臺歸集到杭州市公共信用信息平臺的歸集庫，實現(xiàn)信用數(shù)據(jù)信息的自動化、全覆蓋歸集。同時，杭州市檔案館開發(fā)了專門的信用數(shù)據(jù)信息查閱利用登錄界面，提供相對應(yīng)的信用數(shù)據(jù)查詢服務(wù)。

2 信用檔案杭州模式建設(shè)的啟示

一是加強(qiáng)源頭管理。信用檔案是最原始、最真實的記錄，其社會價值直接受記錄質(zhì)量的影響，因此加強(qiáng)源頭控制至關(guān)重要[1]。通過統(tǒng)一渠道，真實、合理、合法地記錄每一條信用信息，確保信用檔案信息的原始性和真實性。

二是堅持動態(tài)管理。任何一個信用主體的信用信息都不是一成不變的，信用主體只要存在，介入社會生活、經(jīng)濟(jì)生活，就會不斷有新的信息產(chǎn)生。我們不能通過一次信用記錄就永久肯定或否定某一信用主體的誠信度，這就要求我們要堅持動態(tài)管理的原則，根據(jù)時間和環(huán)境的變化，及時更新信用主體的信用信息，做到及時、準(zhǔn)確、全面地收集補(bǔ)充信用信息，這樣才能保證信用檔案內(nèi)容的準(zhǔn)確、完整和真實，使信用檔案始終全面、客觀地反映信用主體的信用情況。

三是有效整合資源。由于體制機(jī)制的制約，不同領(lǐng)域的信用檔案分散在不同的行業(yè)、部門和地區(qū)，給客觀全面地了解一個信用主體的信用狀況制造了障礙，進(jìn)而影響信用信息利用者對信用主體的客觀判斷。只有打破信用檔案資源管理各自為政、條塊分割的狀態(tài)，根據(jù)信用檔案的不同屬性進(jìn)行充分整合和有效歸集，使信用檔案信息全面反映信用主體的信用全貌，才能充分發(fā)揮信用檔案信息的社會價值。

四是重視規(guī)范管理。信用檔案信息的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，要求信用檔案信息的采集、加工、公布、利用各個環(huán)節(jié)都離不開規(guī)范的體系構(gòu)建、分級分類的管理原則和安全保密的制度保障。涉及個人隱私和企業(yè)秘密方面的信用信息，更需要分級分類進(jìn)行管理，確保信用檔案信息的安全。

五是確保建有所用。歸集保存信用檔案的目的是為社會信用體系建設(shè)服務(wù)，因此需要搭建信用信息利用綜合平臺并廣泛布點以方便群眾查閱利用。要充分利用信息化手段，讓群眾足不出戶，動動手指就能獲取所需的信用檔案。

3 信用檔案杭州模式建設(shè)的思考

3.1 理清信用體系部門的職責(zé)邊界

在大數(shù)據(jù)時代，“一切數(shù)據(jù)皆信用”成為社會信用體系建設(shè)的新思路，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)對個人信用管理體系的建設(shè)起著重要影響[2]。由于數(shù)據(jù)管理部門、公共信用機(jī)構(gòu)、檔案館之間關(guān)于信用信息的歸集、利用需求不同，目前，公共信用信息平臺的信用信息主要來源于金融機(jī)構(gòu)、政府部門、公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動中形成的結(jié)果性信息，對于支撐結(jié)果性信息的業(yè)務(wù)活動檔案，如程序性信息（內(nèi)容主要為信用信息形成、匯繳、整合、清理、發(fā)布、利用）和證據(jù)性信息（內(nèi)容主要為處罰、許可、納稅、銀行征信等的業(yè)務(wù)檔案），則必須由檔案部門根據(jù)檔案法律要求，承擔(dān)起監(jiān)管職責(zé)，確保進(jìn)入信息平臺數(shù)據(jù)的真實可靠。檔案部門的主要職責(zé)包括：數(shù)字檔案館（室）一體化環(huán)境下形成并隨時調(diào)用出完整的電子證據(jù)鏈；電子檔案的長期保存；電子文件脫離原生環(huán)境后跨平臺跨系統(tǒng)的可用性保證等。

3.2 界定公共信用檔案概念的內(nèi)涵外延

我國現(xiàn)有制度標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范和科學(xué)研究文獻(xiàn)中對“信用檔案”的界定主要還是套用傳統(tǒng)檔案的概念，無法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的運用與發(fā)展態(tài)勢，無法滿足檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求。檔案部門要遵循信用體系建設(shè)規(guī)律和需求，加強(qiáng)理論研究和實踐探索，根據(jù)信用檔案生命周期擴(kuò)展信用檔案外延，將政府部門及公用事業(yè)單位形成的涉及信用的業(yè)務(wù)檔案、信用中心信用信息平臺形成的法人或自然人信用記錄的集成以及上述信息異議修復(fù)的記錄、進(jìn)檔案館保存的信用檔案，分別作為信用檔案的前、中、后三個階段進(jìn)行分類管理，謀劃建立既能滿足信用體系建設(shè)需要，又符合當(dāng)前檔案工作特點，貫通全過程、多層次的信用檔案管理體系。

3.3 建立信用檔案管理的長效機(jī)制

檔案部門要加快以信息化為核心的轉(zhuǎn)型升級，協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)字檔案館系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的互聯(lián)互通，處理并銜接好信用檔案監(jiān)管與進(jìn)館管理、紙質(zhì)信用檔案與電子信用檔案管理、不同階段和不同類型機(jī)構(gòu)的信用檔案管理等關(guān)系。如從參與主體的視角，要實現(xiàn)“納入機(jī)制”，主動融入社會信用體系建設(shè)；要建立“合作機(jī)制”，明晰與數(shù)據(jù)管理部門、公共信用機(jī)構(gòu)等單位的分工合作；要形成“主導(dǎo)機(jī)制”，在信用檔案管理中從主動介入過渡到發(fā)揮主角作用。再如從管控方式的視角，在信用檔案管理模式的探索中，應(yīng)根據(jù)信用檔案管理生命周期確立管控方式的“多管齊下”機(jī)制，對前端和中端主要采取標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定和業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督的管理方式，對后端探索接收進(jìn)館（集中式保管模式）和不進(jìn)館利用權(quán)限控制（分布式保管模式）兩種模式。同時借助智慧城市建設(shè)，積極探索紙質(zhì)與電子信用檔案的并軌管理，探索信用檔案的全過程、全覆蓋、精細(xì)化與智能化管理模式，試行信用電子檔案“單套制”管理。

3.4 拓展信用檔案服務(wù)的內(nèi)容方式

按照“不求所有，但求所用”的管理理念，信用檔案資源的開發(fā)利用可以從三個方面進(jìn)行拓展。一是立足深化改革，以服務(wù)“最多跑一次”為契機(jī)，通過信用信息資源的高效歸集和便捷共享，提高政府機(jī)關(guān)辦事效率。二是發(fā)揮各級檔案館信息查閱平臺作用，用好現(xiàn)有“就近查閱、就地出證、館際聯(lián)網(wǎng)、全市通辦”的查閱服務(wù)機(jī)制，為各類市場主體提供信用信息參考。三是圍繞良好的社會信用環(huán)境、信用意識和信用觀念構(gòu)建，組織典型案例展覽、編撰相關(guān)書籍，服務(wù)社會主義核心價值觀建設(shè)。