傳播“公共性”視角下雙軌議程融合的形成機(jī)制研究

鄭曉迪

(1.山東藝術(shù)學(xué)院 設(shè)計(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250300；2.山東大學(xué) 新聞傳播學(xué)院，山東 濟(jì)南 250000)

中共十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)需要發(fā)揮社會(huì)主義民主協(xié)商的重要作用，指出“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！痹诨ヂ?lián)網(wǎng)公共傳播背景下，發(fā)揮民主協(xié)商的作用需要充分重視網(wǎng)絡(luò)輿情分析、判斷和意見(jiàn)吸納，在制定公共政策的過(guò)程中充分考量傳播的“公共性”特征，將公民對(duì)公共事務(wù)的討論協(xié)商和審議作為政策制定的重要來(lái)源，使得官方政策的制定能夠吸納民間輿論場(chǎng)的理性聲音；在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，注重官方政策信息傳輸?shù)穆窂脚c策略，使得公眾能夠?qū)俜秸咝畔⒗斫?、接納和認(rèn)同，從而使得公共政策能夠得以順利實(shí)施。從哲學(xué)中探求“公共性”的內(nèi)涵，以傳播的“公共性”為主線來(lái)研究官方垂直議程與民間水平議程的交叉、融合關(guān)系，防止出現(xiàn)議程遮蔽與失衡，可以為政治民主商議、社會(huì)治理提供理論支撐與策略建議。

一、哲學(xué)視角的傳播“公共性”內(nèi)涵解讀

傳播的“公共性”是傳播活動(dòng)的應(yīng)然價(jià)值取向。“公共性”是指共同體中的公共意志、公共價(jià)值、公共情感、公共利益等要素的體現(xiàn)程度。哲學(xué)范疇的“公共性”(publicity)起源于古希臘時(shí)期，這一概念與古希臘城邦生活密切相關(guān)，是指城邦公民由原來(lái)的私人區(qū)域進(jìn)入社會(huì)公共區(qū)域，參與公共政治生活，從而形成多人協(xié)作、共事的關(guān)系，對(duì)“公共性”的關(guān)注使得希臘城邦社會(huì)成員在社會(huì)化過(guò)程中，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，并以此來(lái)規(guī)范城邦公民的行為與社會(huì)實(shí)踐[注]。袁玉立：《公共性:走進(jìn)我們生活的哲學(xué)范疇——馬克思主義哲學(xué)的一個(gè)新視點(diǎn)》，《學(xué)術(shù)界》，2005年第5期。哲學(xué)家對(duì)“公共性”內(nèi)涵也進(jìn)行過(guò)多角度解讀，阿倫特在其著作《人的境遇》中將私人領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域與公共領(lǐng)域進(jìn)行了區(qū)分，其學(xué)術(shù)淵源來(lái)自亞里士多德的《政治學(xué)》中關(guān)于公共政治生活的相關(guān)論述。阿倫特認(rèn)為公共性是指公開(kāi)和共有，即將事物公之于眾，讓不同群體從不同角度進(jìn)行議論、評(píng)價(jià)與解讀，最終形成共同關(guān)系屬性[注][德]漢娜·阿倫特：《人的條件》，竺乾威譯，上海：上海人民出版社，1999年版，第38-46頁(yè)。。馬克思的哲學(xué)思想中也蘊(yùn)含對(duì)“公共性”的觀照，馬克思認(rèn)為人不是抽象的和觀念中的人，而是社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的人，存在于社會(huì)關(guān)系中的人需要進(jìn)行物質(zhì)交往與精神交往，通過(guò)社會(huì)分工與分配實(shí)現(xiàn)公共利益，這其中蘊(yùn)含了社會(huì)性與公共性的含義[注]莫春菊：《馬克思的公共性思想》，《學(xué)海》，2015年第4期。。Splichal對(duì)“公共性”的概念進(jìn)行了多維總結(jié)，他認(rèn)為公共性包含五個(gè)關(guān)聯(lián)語(yǔ)義層面：一是作為社會(huì)類(lèi)目與活動(dòng)主體的“公眾”(public)，二是作為空間屬性的“公開(kāi)性”(publicness)，三是作為國(guó)家與市民之間公共領(lǐng)域的“公共空間”“public sphere”，四是作為人的基本權(quán)利的“公共性”(publicity)，五是作為輿論意見(jiàn)的“公共輿論”(public opinion)[注]Splichal S.“Public Opinion：Developments and Controversies in the Twentieth Century”.Journal of Communication,1999,29(140):122-126.哈貝馬斯對(duì)“公共性”進(jìn)行過(guò)集中解讀，并賦予其新的內(nèi)涵，哈貝馬斯認(rèn)為在現(xiàn)代民主社會(huì)中，“公共性”的生成過(guò)程及其社會(huì)變遷與“公共領(lǐng)域”的歷史發(fā)展聯(lián)系在一起，提出公民可以集中進(jìn)行社會(huì)公共政治討論的“公共領(lǐng)域”，繼承了法蘭克福學(xué)派對(duì)工具理性的批判態(tài)度，主張鼓勵(lì)公民在國(guó)家事務(wù)和私人生活之間的公共領(lǐng)域內(nèi)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行集中反思式、批判式的解讀，在交往理性中通過(guò)平等、雙向?qū)υ捝陶剚?lái)達(dá)成共識(shí)[注][德]哈貝馬斯：《交往行動(dòng)理論》(第二卷)，洪佩郁等譯，重慶：重慶出版社，1994年版，第7-16頁(yè)。。哲學(xué)上對(duì)公共性的關(guān)注主要從政治、民主的角度展開(kāi)，公共性的價(jià)值構(gòu)成隨著社會(huì)變化而變化，但從根本上都主張鼓勵(lì)公民在一定場(chǎng)域空間內(nèi)充分討論公共議題，以維護(hù)共同體的公共利益，具有共治、共生和共享的基本價(jià)值理念。

通過(guò)對(duì)“公共性”內(nèi)涵的哲學(xué)梳理和解析中可知，“公共性”與公眾、公開(kāi)、公意、公共輿論、公益等相關(guān)聯(lián)，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)傳播迅速發(fā)展的背景下，傳播的“公共性”將會(huì)是學(xué)界業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)代公共傳媒系統(tǒng)為公眾參與信息傳播過(guò)程、信息的公開(kāi)公益性傳播、公眾參與公共討論形成公共意見(jiàn)等提供了條件，以此為背景，中國(guó)語(yǔ)境下傳播的“公共性”內(nèi)涵及應(yīng)然狀態(tài)是一個(gè)有價(jià)值的話題。潘忠黨將傳媒的公共性定義為“傳媒作為社會(huì)公器服務(wù)于公共利益的形成和表達(dá)的實(shí)踐邏輯”，以實(shí)現(xiàn)“傳媒公共性與民間社會(huì)的共同進(jìn)步”，傳媒的“公共性”與社會(huì)民主密切相連[注]潘忠黨：《傳媒的公共性與中國(guó)傳媒改革的再起步》，《傳播與社會(huì)學(xué)刊》,2008年第6期。。民主(Democracy)是指由人民統(tǒng)治的社會(huì)，在實(shí)踐中，需要公民平等地參與公共討論和政治決策[注][英]安德魯·埃德加：《哈貝馬斯:關(guān)鍵概念》，楊禮銀譯，南京：江蘇人民出版社，2009年版，第42頁(yè)。。傳播的“公共性”與公眾權(quán)益表達(dá)和社會(huì)民主治理密切相關(guān)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定也有重要意義，在當(dāng)前傳播格局下，傳播的“公共性”可總結(jié)為多元傳播主體在公共領(lǐng)域內(nèi)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行公開(kāi)、公益的表達(dá)過(guò)程。在互聯(lián)網(wǎng)新媒體發(fā)展的背景下，傳播的“公共性”表現(xiàn)在傳播媒介對(duì)時(shí)間空間領(lǐng)域概念的打破，使得個(gè)體進(jìn)行信息的傳播和接收更為便利，傳播場(chǎng)域中信息的豐富程度、公開(kāi)程度得到提高，這是傳播“公共性”中多元傳播主體參與傳播過(guò)程及傳播渠道具有開(kāi)放性的結(jié)果，這使得社會(huì)輿論場(chǎng)中多元意見(jiàn)的呈現(xiàn)成為可能。除此之外，傳播的“公共性”還體現(xiàn)在對(duì)公共利益的維護(hù)方面，在網(wǎng)絡(luò)媒體迅速發(fā)展的傳播格局中，傳播的公益性表現(xiàn)為意見(jiàn)的形成和引導(dǎo)要符合公眾的公共利益，而不能為某個(gè)個(gè)體或組織的“功利”傳播目的而損害公共利益。在社會(huì)多元意見(jiàn)呈現(xiàn)和表達(dá)過(guò)程中，政府應(yīng)以寬容的態(tài)度傾聽(tīng)和接納公眾的意見(jiàn)，促使公眾在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中進(jìn)行觀點(diǎn)的討論和訴求和表達(dá)，在這一過(guò)程中，公眾議程可能有效地影響媒體議程，甚至影響官方政策議程，促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題的解決，促進(jìn)公民參與社會(huì)公共治理。

二、公共政策制定和執(zhí)行過(guò)程中雙軌議程融合的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義

傳播學(xué)學(xué)者從“公共議程融合”的視角來(lái)解釋公共輿論的形成過(guò)程。1972年，麥庫(kù)姆斯(Maxwell McCombs)和唐納德·肖(Donald Shaw)在《輿論季刊》上發(fā)表論馬克思韋爾文《大眾傳播的議程設(shè)置功能》(“The Agenda-Setting Function of Mass Media”)，這篇文章是基于對(duì)1968年美國(guó)總統(tǒng)大選過(guò)程中媒介報(bào)道內(nèi)容如何影響公眾議程的實(shí)證研究而形成的，其主要觀點(diǎn)是：大眾媒介能夠有效的設(shè)置公眾的議題。后來(lái)，唐納德·肖對(duì)“議程設(shè)置”(Agenda Setting)理論的補(bǔ)充和修正，提出“議程融合”(Agenda Melding)理論，他認(rèn)為輿論場(chǎng)中存在官方議程和民間議程兩種議程結(jié)構(gòu)，他將官方自上而下的傳播的議程稱(chēng)為垂直議程，私人以興趣愛(ài)好為基礎(chǔ)的小眾化媒介接觸形成的議程稱(chēng)為水平議程，用“紙草型社會(huì)”來(lái)形容官方與民間議程的縱橫交織關(guān)系，認(rèn)為這種交織越緊密，社會(huì)越穩(wěn)定，官方與民間議程的交織關(guān)系松散，容易造成議程失衡，影響社會(huì)進(jìn)步，形成雙軌議程融合。在社會(huì)輿論場(chǎng)域中，官方垂直議程與私人水平議程的融合對(duì)社會(huì)整合有重要價(jià)值，保持私人的水平議程與公共議程的平衡有利于兩個(gè)輿論場(chǎng)的信息循環(huán)。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)公共議程中，僅有垂直的官方議程缺少水平的私人議程會(huì)使社會(huì)不穩(wěn)固，僅有私人的水平議程缺少官方垂直議程會(huì)使社會(huì)散架，所以社會(huì)需要縱向和橫向議程的交織融合，形成基于公民和政府共同利益的議程共享，有利于穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)[注][美]唐納德·肖：《創(chuàng)造一個(gè)紙草型社會(huì)》，《國(guó)際新聞界》，2004年第4期。。在網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展的背景下，大眾媒介霸權(quán)式議程設(shè)置功能衰退，逐漸形成官方垂直議程和民間水平議程相互影響的社會(huì)形態(tài)?！凹埐菪蜕鐣?huì)”對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展背景下媒介的不同作用進(jìn)行區(qū)分，傳統(tǒng)大眾媒介報(bào)紙、廣播、電視、雜志等主導(dǎo)著官方議程，這一議程受政府垂直調(diào)控，并可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行再次傳播，而公眾的私人議程主要受網(wǎng)絡(luò)媒介的影響，公眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)主動(dòng)獲取主流媒體報(bào)紙、雜志、電視等更多元化、私人化的觀點(diǎn)，關(guān)注自己感興趣的議題[注]Shaw D L,Hamm B J,Terry T C.Vertical versus Horizontal Media：Using Agenda-Setting and Audience Agenda-Melding to Create Public Information Strategies in the Emerging Papyrus Society.Military Review,2006,86.。在網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展的背景下，前者形成一種垂直議程模式，而后者形成一種水平議程模式，交織成為“紙草型社會(huì)”的議程，理想的狀態(tài)是水平議程和垂直議程的雙軌議程相互影響，相互交叉。

在公共雙軌議程的形成過(guò)程中，公眾和政府都是既作為信息傳播者，又作為信息接受者存在的：作為傳播者，公眾的私人議程可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化，這樣公眾的議程才不會(huì)被壓制、遮蔽，從而促進(jìn)水平議題自下而上的信息流動(dòng)。作為信息的接受者公眾不僅要關(guān)注私人議題，還要對(duì)垂直的公共議題有所關(guān)注，防止出現(xiàn)“信息繭房”現(xiàn)象[注][美]凱斯·R.桑斯坦：《信息烏托邦：眾人如何生產(chǎn)知識(shí)》，畢競(jìng)悅譯，北京：法律出版社，2008年版，第20-24頁(yè)。；垂直議程的主導(dǎo)者政府作為傳播者，要積極促使垂直議程進(jìn)入公眾視野，并吸引公眾關(guān)注并參與公共議題，贏得公眾對(duì)官方議程的支持，促進(jìn)垂直議程自上而下的信息流動(dòng)。作為信息接受者的政府要對(duì)公眾的水平議題有所關(guān)注，從中了解到公眾的訴求，防止官方議程的孤立化。研究“紙草型社會(huì)”的議程融合對(duì)社會(huì)整合有重要價(jià)值，有利于官方和民間的信息循環(huán)。對(duì)于社會(huì)的一員來(lái)說(shuō)，需要保持私人性的水平議程與公共議程的平衡，社會(huì)才會(huì)和諧[注]劉海龍：《社會(huì)變遷與議程設(shè)置理論——專(zhuān)訪議程設(shè)置奠基人之一唐納德·肖》，《國(guó)際新聞界》，2004年第4期。。在社會(huì)公共議程中，僅有垂直的官方議程缺少水平的私人議程會(huì)使社會(huì)不穩(wěn)固，僅有私人的水平議程缺少官方垂直議程會(huì)使社會(huì)散架，所以社會(huì)需要縱向和橫向議程的交織融合，形成基于公民和政府共同利益的議程共享，促進(jìn)穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)?！凹埐菪蜕鐣?huì)”的理想“應(yīng)然”狀態(tài)是垂直議程與水平議程的交叉和融合，這有利于社會(huì)信息的流動(dòng)和穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成，避免垂直議程和水平議程的失衡。這兩種議程的融合可能是水平議程影響垂直議程，也可能是垂直議程設(shè)置水平議程，這兩種議程融合得越緊密，公眾與政府的對(duì)話討論越充分，橫縱交叉的信息量越大，社會(huì)越穩(wěn)固，兩種議程的融合有利于公共政策的制定與執(zhí)行。這兩種議程的失衡會(huì)造成公共輿論危機(jī)的出現(xiàn)，會(huì)形成專(zhuān)制輿論體制，公眾意見(jiàn)訴求傳遞受阻，會(huì)造成公共政策制定的盲目性和執(zhí)行障礙。

三、傳播“公共性”視野下官方議程與民間議程失衡的風(fēng)險(xiǎn)

哈貝馬斯對(duì)于“權(quán)力”的批判理論模式主要是基于權(quán)力對(duì)公共領(lǐng)域的侵蝕，和對(duì)市民進(jìn)行政治批判、反思的抑制。生活世界是普通社會(huì)成員進(jìn)行協(xié)商的空間，作為社會(huì)行動(dòng)者的社會(huì)成員在生活世界中進(jìn)行交往和互動(dòng)，這促進(jìn)了社會(huì)公共協(xié)商的進(jìn)程。而權(quán)力對(duì)市民生活世界的殖民化使得生活世界資源被組織社會(huì)性所侵蝕，打破了“弱公共領(lǐng)域”中社會(huì)公共非正式交往與“強(qiáng)公共領(lǐng)域”中正式交往的互動(dòng)關(guān)系，形成一種官方霸權(quán)話語(yǔ)并對(duì)私人話語(yǔ)進(jìn)行消解，公共辯論和商討的可能性消失[注]王曉升：《商談道德與商議民主》，《社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社》，2009年版，第337頁(yè)。。從中國(guó)具體語(yǔ)境來(lái)看，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體為“紙草型社會(huì)”水平議程和垂直議程的交織、融合提供了條件，但是在議程流動(dòng)的過(guò)程中，二者往往不是勢(shì)均力敵的，會(huì)出現(xiàn)失衡的狀況，垂直議程和水平議程的失衡的主要原因是公眾與政府對(duì)相互議題的關(guān)注不夠，或者其中一方不允許另一方進(jìn)入其議題討論中，形成傳播窄化。輿論場(chǎng)中只有水平議程而缺少垂直議程的參與，可能會(huì)造成公共輿情危機(jī)，出現(xiàn)民間輿論場(chǎng)信息的過(guò)載或群體極化等。輿論場(chǎng)中只有垂直議程而缺少水平議程的參與，可能會(huì)造成官方信息霸權(quán)式孤立化傳播，公眾信息傳遞受阻，使得公眾政治失去興趣而對(duì)政治沉默，形成“內(nèi)爆”，即“冷漠的大眾變成了憂(yōu)郁而沉默的大多數(shù),一切意義、信息和教唆蠱惑均內(nèi)爆于其中,就好像被黑洞吞噬了一樣?！盵注]程競(jìng)羽：《大眾媒介批判論中鮑德里亞“內(nèi)爆”理論探析》，《新聞研究導(dǎo)刊》，2015年第14期。傳播學(xué)者彭蘭認(rèn)為，“紙草型社會(huì)”并不堅(jiān)固，未形成理想的“公共領(lǐng)域”，在網(wǎng)絡(luò)中建設(shè)公共領(lǐng)域有其可能性，也是使網(wǎng)絡(luò)媒體承擔(dān)更大社會(huì)責(zé)任的有益追求[注]彭蘭：《中國(guó)網(wǎng)絡(luò)媒體的第一個(gè)十年》，北京：清華大學(xué)出版社，2015年版，第281-282頁(yè)。。社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步依賴(lài)水平和垂直議程的交叉融合，無(wú)論哪種議程的缺位都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

(一)垂直議程強(qiáng)勢(shì)、水平議程弱勢(shì)下的官方話語(yǔ)霸權(quán)

垂直議程強(qiáng)勢(shì)、水平議程弱勢(shì)會(huì)形成官方話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)，而民間議題被遮蔽的局面。哈貝馬斯認(rèn)為“理想的言談情境”(ideal speech situation)是自由、透明的交往條件，期望通過(guò)在理想的言談情境中建立交往理性，形成交往的共同體關(guān)系。哈貝馬斯認(rèn)為理想的言談情境需要具備四個(gè)條件，一是在理性的論辯過(guò)程之前，所有潛在參與者都有平等的機(jī)會(huì)進(jìn)入言談的場(chǎng)景中。二是理性討論的參與者必須有平等陳述、解釋、說(shuō)明、質(zhì)疑的機(jī)會(huì)，而不能因會(huì)被檢討或批判而噤言。三是理性討論的參與者能夠有機(jī)會(huì)試用表意性言談行動(dòng)，以自由表達(dá)觀點(diǎn)、態(tài)度和意向。四是理性討論的參與者必須有平等的機(jī)會(huì)試用規(guī)約性的言談行動(dòng)，如命令、反對(duì)、禁止等，以便排除特權(quán)，使公眾的規(guī)劃性權(quán)力得到保障[注]Gross A G.“Persuasion and Peer Review in Science：Habermas’s Ideal Speech Situation Applied”.History of the Human Sciences，1990，3(2):195-209.。理想的言談情境具有烏托邦的特征，但是它表現(xiàn)了哈貝馬斯對(duì)無(wú)約束、無(wú)障礙的交流的向往，這也是官方意見(jiàn)和民間意見(jiàn)進(jìn)行有效互動(dòng)、影響、交換的重要條件。美國(guó)思想家阿爾文·托夫勒(Alvin Toffler)曾預(yù)言，信息與權(quán)力的并進(jìn)而行與政治息息相關(guān)，隨著社會(huì)進(jìn)入信息政治時(shí)代，這種關(guān)系會(huì)越來(lái)越深。詹姆斯·卡倫提出，新媒體會(huì)導(dǎo)致新的權(quán)力中心的出現(xiàn)，從而在現(xiàn)存的主導(dǎo)型維權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)部引發(fā)日益激烈的緊張狀態(tài)。人們?cè)谛旅襟w上發(fā)布被禁止或限制的狀態(tài)，來(lái)破壞控制社會(huì)的知識(shí)等級(jí)制度[注][英]詹姆斯·卡倫：《媒體與權(quán)力》，史安斌，董關(guān)鵬譯，北京：清華大學(xué)出版社，2006年版，第74頁(yè)。。政府也意識(shí)到權(quán)力和信息的緊密關(guān)系以及網(wǎng)絡(luò)傳播帶來(lái)的知識(shí)信息權(quán)力的變革。如果政府在維持傳統(tǒng)媒體的垂直議程設(shè)置功能的強(qiáng)勢(shì)地位基礎(chǔ)上，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息依舊采用“控制思維”，通過(guò)新媒體單方傳遞官方話語(yǔ)信息，使這種媒介強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)延續(xù)到互聯(lián)網(wǎng)，會(huì)造成網(wǎng)絡(luò)“公共領(lǐng)域”的功能難以發(fā)揮，形成官方話語(yǔ)霸權(quán)。這種官方話語(yǔ)霸權(quán)實(shí)際上是“封閉-控制”信息發(fā)布模式的壟斷權(quán)力的延續(xù)，在互聯(lián)網(wǎng)媒體發(fā)展的狀態(tài)下，這種信息話語(yǔ)霸權(quán)會(huì)使得政府政令的發(fā)布處于“自說(shuō)自話”狀態(tài)，灌輸式的傳播模式使公眾處于壓抑狀態(tài)，政府與公眾沒(méi)有形成雙向溝通的信息傳播模式，公眾情緒積壓難以釋放，不利于社會(huì)穩(wěn)定。這與互聯(lián)網(wǎng)信息傳播背景下公眾“被賦權(quán)”的狀態(tài)產(chǎn)生巨大的矛盾，新媒體為公眾賦予的形式上的傳播權(quán)與政府“霸權(quán)式”傳播理念矛盾，會(huì)造成社會(huì)信息傳遞不暢，官方媒介信息單方向的傳向民間，而民間對(duì)此類(lèi)信息的信任度和接受度較差，信息滲透力差，這就形成一種“治人者”和“治于人者”的“負(fù)和游戲”關(guān)系[注]楊建宇：《政府不信任：概念、機(jī)制及其對(duì)民主治理的價(jià)值》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第4期。。從“紙草型社會(huì)”視角來(lái)看待議程設(shè)置，官方垂直議程希望通過(guò)強(qiáng)勢(shì)傳播設(shè)置公眾私人議程，但在這種傳播狀態(tài)下，官方垂直議程在影響民間水平議程時(shí)，其霸權(quán)式傳播理念和灌輸式傳播方式會(huì)使公眾處于“內(nèi)爆”狀態(tài)，公眾因反饋意見(jiàn)不能傳遞至官方輿論場(chǎng)而對(duì)此議程“沉默”，專(zhuān)注于自身關(guān)注的“小眾化”信息，對(duì)政治冷漠或產(chǎn)生不信任感，這使得垂直議程難以影響公眾的私人化水平議程，形成僅由垂直議程支撐的縱向社會(huì)結(jié)構(gòu)，缺乏水平議程橫向交叉，使官方信息處于孤立狀態(tài)，不利于社會(huì)民主進(jìn)步。

(二)水平議程強(qiáng)勢(shì)、垂直議程弱勢(shì)下的社會(huì)輿論危機(jī)

水平議程強(qiáng)勢(shì)、垂直議程弱勢(shì)會(huì)使得民間話語(yǔ)增強(qiáng)，而官方議題被遮蔽的局面?；ヂ?lián)網(wǎng)帶來(lái)信息傳播的“去中心化”和“再中心化”，過(guò)去政府的傳播霸權(quán)在“形式”上被打破，形成官方輿論場(chǎng)與多個(gè)民間輿論場(chǎng)并存的局面[注]李良榮：《論新傳播革命——新傳播革命研究之二》，《現(xiàn)代傳播》，2012年第4期。。當(dāng)前傳播背景下，互聯(lián)網(wǎng)為公眾“賦權(quán)”后，公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與主體意識(shí)增強(qiáng)，在網(wǎng)絡(luò)虛擬“公共領(lǐng)域”內(nèi)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行信息分析、討論和評(píng)判，形成多個(gè)潛在的民間輿論場(chǎng)。民間輿論場(chǎng)通過(guò)公共討論形成輿情壓力，期望傳遞至官方形成垂直議程，從而促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題的解決，這時(shí)如果官方對(duì)民間輿情采取忽視或逃避態(tài)度，會(huì)造成民間情緒的積壓甚至爆發(fā)，形成群體極化現(xiàn)象。如果政府長(zhǎng)期對(duì)民間輿論采取忽視態(tài)度，社會(huì)問(wèn)題得不到有效解決，公眾在接受某類(lèi)信息時(shí)就會(huì)形成定勢(shì)“認(rèn)知框架”，這種認(rèn)知框架一旦形成，就會(huì)產(chǎn)生態(tài)度上的信念固著，這種信念固著又會(huì)因新的事件受到激發(fā)，引發(fā)新一輪的負(fù)面輿論。涉及某些話題的新聞報(bào)道，網(wǎng)民會(huì)自動(dòng)形成對(duì)事件屬性的判斷和認(rèn)知，在不了解事實(shí)全部真相的前提下就會(huì)做出判斷，輿論倒向一邊。之所以產(chǎn)生這樣的認(rèn)知框架與長(zhǎng)期積累的社會(huì)矛盾與公共情緒密切相關(guān)，背后存在的社會(huì)問(wèn)題未得到根本解決、公眾意見(jiàn)與情緒積聚等更深層的原因。這種傳播狀態(tài)下，民間對(duì)社會(huì)事務(wù)形成的輿論難以傳遞至官方，或官方對(duì)此類(lèi)信息采取無(wú)視態(tài)度，會(huì)使民間水平議程受阻，不能影響官方垂直議程。從“紙草型社會(huì)”的視角來(lái)看，針對(duì)某一議題的民間私人意見(jiàn)在聚集后形成群體輿論，這種輿論未受到官方的關(guān)注，在輿論場(chǎng)中會(huì)形成民間水平議程強(qiáng)勢(shì)，而官方垂直議程參與不足的狀況，會(huì)造成因缺乏垂直支撐而不穩(wěn)定。李武軍關(guān)于輿論引導(dǎo)的論述中提出，政府無(wú)視民間輿論甚至封鎖消息的做法會(huì)造成“自己不說(shuō)別人說(shuō)，政府不說(shuō)百姓說(shuō)，媒體不說(shuō)網(wǎng)民說(shuō)，國(guó)內(nèi)不說(shuō)國(guó)外說(shuō)”[注]李武軍：《試論非傳統(tǒng)安全下的輿論引導(dǎo)》，《新聞實(shí)踐》,2010年第1期。的局面，使政府喪失話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)，使得負(fù)面輿論進(jìn)一步發(fā)酵，其結(jié)果“有可能引起社會(huì)生態(tài)的系統(tǒng)失調(diào)”[注]姚曦，晉藝菡：《網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)版)，2018年第4期。。政府對(duì)民間的話語(yǔ)表達(dá)稱(chēng)為“問(wèn)題制造”，對(duì)反映的問(wèn)題不聞不問(wèn)的態(tài)度會(huì)使公眾產(chǎn)生抵觸叛逆心理，民間輿論的積聚會(huì)形成網(wǎng)絡(luò)群體極化現(xiàn)象，甚至演變成線下群體性事件。

四、傳播“公共性”視野下官方與民間議程的雙軌融合機(jī)制

哈貝馬斯認(rèn)為系統(tǒng)世界對(duì)生活世界的控制與侵犯，只有擴(kuò)大和維持公共領(lǐng)域的作用才能促進(jìn)交往理性下的協(xié)商民主。他認(rèn)為，政治的決策只有在公共輿論的制約和引導(dǎo)下才能是正當(dāng)?shù)模仨毷构沧h題受到充分討論、商談、辯論，公民在一種交往網(wǎng)絡(luò)中自由地為公共利益和共同關(guān)心的話題進(jìn)行平等的觀點(diǎn)參與，在公共領(lǐng)域中，各種意見(jiàn)被加以過(guò)濾和綜合，從而成為根據(jù)特定議題集中而成的公共意見(jiàn)或輿論。公共領(lǐng)域的主要作用是給公民自由交流的社會(huì)空間，在這一空間中，人們就他們關(guān)心的共同問(wèn)題進(jìn)行討論、過(guò)濾、綜合并形成公共輿論。哈貝馬斯從不受限制與制約的交往如何形成的角度來(lái)考察公共領(lǐng)域，這一領(lǐng)域是開(kāi)放和具有滲透性的。公共領(lǐng)域的存在形式是多種多樣的，沒(méi)有固定的范圍和區(qū)域、參與者，在當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境下，網(wǎng)絡(luò)媒體迅速發(fā)展為公共領(lǐng)域的形成提供了直接便利的條件。在網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)中，各個(gè)個(gè)體、組織與機(jī)構(gòu)都可以發(fā)表意見(jiàn)并進(jìn)行討論，形成打破時(shí)間空間格局限制的公共傳播局面。在公共傳播背景下垂直議程和水平議程的融合，有利于形成橫向縱向的議程交叉，使官方議程受到公眾的支持，公眾議程受到官方的重視，從而達(dá)成了二者基于公共利益的公共議題上的認(rèn)同。在公私領(lǐng)域之間形成了對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行平等對(duì)話、討論的“公共領(lǐng)域”，公眾與政府之間形成了互為主體的“主體間性”傳播關(guān)系，這對(duì)平衡、穩(wěn)定的社會(huì)輿論結(jié)構(gòu)的形成有重要意義。

(一)傳播“公共性”視野下水平議程“設(shè)置”垂直議程的作用機(jī)制

隨著web2.0時(shí)代的到來(lái)，人類(lèi)進(jìn)入新媒體傳播時(shí)代，個(gè)人的水平議程受新媒體的直接影響。在互聯(lián)網(wǎng)虛擬網(wǎng)絡(luò)中，個(gè)體被賦權(quán)，可以根據(jù)自身的興趣、偏好等選擇接受不同的媒介信息，并可以不受時(shí)間地點(diǎn)的限制在各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)表觀點(diǎn)，形成多個(gè)的私人議題。這些私人議題以散亂的、多樣的水平議程的形式存在，其中的一些議題會(huì)被遮蔽和隱沒(méi)，另一些議題會(huì)逐漸凸顯，并形成“熱門(mén)話題”，會(huì)被新聞網(wǎng)站或傳統(tǒng)媒體跟進(jìn)，進(jìn)入其媒體議程，使得議題呈垂直議程狀態(tài)，與原來(lái)的水平議題相交融，在更加開(kāi)闊的討論平臺(tái)中交叉成為公共議題[注]陳秀云：《大眾傳媒與地方公共危機(jī)傳播研究》,北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年版，第130-132頁(yè)。。在這一過(guò)程中，傳播場(chǎng)域的“包容性”要求在理想的言談情境下，“公共領(lǐng)域”空間內(nèi)的公眾討論可以平等、雙向的展開(kāi)，政府對(duì)這種討論的批判性持包容的態(tài)度，并以解決問(wèn)題的態(tài)度來(lái)吸納公眾意見(jiàn)，促進(jìn)問(wèn)題的解決。私人水平議程在一定條件下影響官方的垂直公共議程，這是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，可以促進(jìn)私人議題的“公共化”，有利于民間輿情的收集和引導(dǎo)。在這一過(guò)程中，民間話語(yǔ)的理性表達(dá)和官方對(duì)民間輿論的接納及包容是兩個(gè)重要因素。民間話語(yǔ)表達(dá)的理性客觀能夠促進(jìn)民間議題能夠進(jìn)入公共領(lǐng)域，使得私人水平議題受到媒體和官方的關(guān)注，促進(jìn)事務(wù)的解決。官方對(duì)民間輿論的接納及包容體現(xiàn)在通過(guò)輿論監(jiān)測(cè)主動(dòng)關(guān)注和收集民間輿論場(chǎng)形成的公共輿論信息，這有利于民間輿論信息流向官方輿論場(chǎng)，為官方?jīng)Q策提供依據(jù)。

圖1 私人水平議程設(shè)置官方垂直議程的過(guò)程

在個(gè)人的水平議程影響官方的垂直議程過(guò)程中，意見(jiàn)傳播的公開(kāi)性、公益性和政府對(duì)意見(jiàn)的包容和接納態(tài)度尤其重要，這是促使水平議程和垂直議程融合的關(guān)鍵因素。公開(kāi)性是指?jìng)€(gè)體在參與意識(shí)和主體意識(shí)的主導(dǎo)下，通過(guò)各種平臺(tái)和渠道對(duì)社會(huì)事務(wù)中的問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)表達(dá)，使得個(gè)人的水平議題進(jìn)入公眾視野。公開(kāi)性還表現(xiàn)在空間屬性上，即公眾有進(jìn)行議題討論的“公共領(lǐng)域”，在這一介于私人生活和國(guó)家政體之間的公共領(lǐng)域中，公眾可以對(duì)某一事務(wù)進(jìn)行公開(kāi)的、批判性、反思性討論，這是輿論成長(zhǎng)的空間。公益性是指這一議題不僅關(guān)乎個(gè)體的利益，在全社會(huì)范圍內(nèi)這一議題關(guān)乎某一群體的公共利益，對(duì)這一議題的反思和討論有其必要性。政府對(duì)這一意見(jiàn)的包容和接納態(tài)度體現(xiàn)出政府面對(duì)不同輿情的自信程度，個(gè)人的水平議程與官方垂直議程的融合過(guò)程中，政府允許個(gè)體發(fā)聲，并主動(dòng)傾聽(tīng)民眾的呼聲，這對(duì)公共議題的形成，媒體對(duì)議題的關(guān)注和促進(jìn)問(wèn)題的解決有重要作用。在這幾個(gè)條件下，議題從水平議程影響了為垂直議程，公共議程和私人議程交織下形成意見(jiàn)流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)。個(gè)人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇、微博、微信等形式討論公共議題，引起公眾的關(guān)注，公眾對(duì)該事件進(jìn)行公共討論，通過(guò)意見(jiàn)領(lǐng)袖的傳播在一定范圍內(nèi)形成熱點(diǎn)輿情事件。進(jìn)而事件被網(wǎng)絡(luò)媒體或傳統(tǒng)媒體跟進(jìn)，通過(guò)進(jìn)一步的調(diào)查或采訪使這一事件成為媒體垂直議題，引發(fā)官方的關(guān)注，并對(duì)腐敗事件展開(kāi)調(diào)查，從而促進(jìn)事件的解決(見(jiàn)圖1)?！凹埐菪蜕鐣?huì)”的這一議程影響機(jī)制表現(xiàn)為在網(wǎng)絡(luò)媒介傳播的推動(dòng)下，事件形成的水平議程自下而上的流動(dòng)，得到媒體的回應(yīng)后影響了垂直議程，促進(jìn)了事件的解決。而此類(lèi)事件的解決模式會(huì)激勵(lì)公眾進(jìn)行個(gè)人意見(jiàn)表達(dá)，從而使更多的私人水平議程向垂直議程流動(dòng)，一方面豐富了垂直議程，另一方面良性循環(huán)的信息促進(jìn)了更多社會(huì)公共問(wèn)題的解決，推動(dòng)社會(huì)民主和進(jìn)步，對(duì)鼓勵(lì)多元主體參與社會(huì)治理有重要意義。

(二)傳播“公共性”視野下垂直議程“設(shè)置”水平議程的作用機(jī)制

新媒體發(fā)展背景下，政府通過(guò)控制傳統(tǒng)媒體來(lái)控制公眾議程的做法已經(jīng)過(guò)時(shí)，多元傳播主體通過(guò)多種渠道的多樣化意見(jiàn)表達(dá)要求政府轉(zhuǎn)變傳播理念。政府需要傳達(dá)政令、傳遞信息，讓公眾關(guān)注并支持政府的議題。垂直議程要想影響公眾議程，使公眾產(chǎn)生認(rèn)同感，需要遵循一個(gè)“導(dǎo)向”和突破“三大障礙”。首先需要根據(jù)公眾的需求來(lái)對(duì)議題進(jìn)行選擇和編碼。議程設(shè)置理論修正內(nèi)容引入“導(dǎo)向需求”改變，即為實(shí)現(xiàn)議程的有效設(shè)置功能，需要根據(jù)公眾的需求進(jìn)行議題的選擇和傳播?！皩?dǎo)向需求”(need for orientation)理論由韋弗和麥庫(kù)姆斯提出，是指不同公眾在對(duì)媒介議程進(jìn)行反饋時(shí)，有很大的差異性，這種差異性來(lái)自不同公眾興趣愛(ài)好不同，對(duì)媒體的需求存在差異?！肮娭躁P(guān)注了某個(gè)媒介議題，是因?yàn)檫@條新聞報(bào)道了與‘他們’相關(guān)的內(nèi)容?！盵注]麥克斯韋爾-麥考姆斯,郭鎮(zhèn)之,鄧?yán)矸澹骸蹲h程設(shè)置理論概覽:過(guò)去,現(xiàn)在與未來(lái)》，《新聞大學(xué)》,2007年第3期。媒介議程要想影響水平議程，在很大程度上需要關(guān)注公眾的需求和信息接收偏好，了解不同公眾的認(rèn)知框架差異，進(jìn)行有針對(duì)性地進(jìn)行議題的選擇、編碼和傳播。其次，要突破“三個(gè)障礙”，分別是“塔西佗陷阱”“公民政治冷漠”和“數(shù)字鴻溝”?！八髻⑾葳濉毙?yīng)與政府公信力密切相關(guān)，“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)得名于古羅馬時(shí)代的歷史學(xué)家塔西佗，是指當(dāng)政府部門(mén)或某一組織失去公信力時(shí)，無(wú)論說(shuō)真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)受到公眾的負(fù)面想象和評(píng)價(jià)[注]耿靜：《政府信任的差序化:基層治理中的“塔西佗陷阱”及其矯治》，《理論導(dǎo)刊》,2013年第12期。。公信力是使公眾信任的力量，是公眾對(duì)政府行為、理念等持續(xù)的綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果。政府的公信力是政府議程影響公眾水平議程的前提，失去公信力的政府難以再次獲得公眾的認(rèn)可和支持，所以政府的一言一行都需真實(shí)、誠(chéng)信。另外，政府公信力下降、自由主義思潮影響、利益驅(qū)動(dòng)不足、參與壓力等因素還會(huì)造成公眾的“公民政治冷漠”[注]向海英：《論我國(guó)政治冷漠現(xiàn)象的成因與對(duì)策》，《社會(huì)科學(xué)論壇(學(xué)術(shù)研究卷)》,2007年第3期。。需要鼓勵(lì)與激發(fā)公眾對(duì)政治的參與意識(shí)，突破公眾政治冷漠的藩籬，為公眾提供寬松、自由、平等的參政空間和氛圍，開(kāi)拓多種與公眾互動(dòng)的平臺(tái)，與之進(jìn)行雙向?qū)υ?，煥發(fā)公眾的政治討論和參與的主動(dòng)性?！叭藗冚^有共識(shí)的是，互聯(lián)網(wǎng)是培育公民權(quán)利意識(shí)、動(dòng)員公眾力量和推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展的空間?！盵注]黃月琴：《新媒介技術(shù)視野下的傳播與賦權(quán)研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲社版)，2016年第6期?！皵?shù)字鴻溝”(Digital Gap)也會(huì)妨礙垂直議程影響水平議程，由于數(shù)字鴻溝的存在，有些公眾接觸的媒體渠道、媒介素養(yǎng)、媒介話語(yǔ)權(quán)和話語(yǔ)體系的影響力有限，造成官方垂直議程在試圖向私人水平議程流動(dòng)時(shí)受到阻礙。例如在每年三月“兩會(huì)”召開(kāi)期間，政府通過(guò)“網(wǎng)絡(luò)提案”的方式向公眾征集建議和看法。雖然社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題突出，但是在“網(wǎng)絡(luò)提案”中，城市居民使用互聯(lián)網(wǎng)的比例高，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行話語(yǔ)表達(dá)的意識(shí)、能力強(qiáng)，意見(jiàn)領(lǐng)袖的關(guān)注話題中也是以城市相關(guān)公共問(wèn)題為主，而農(nóng)村居民網(wǎng)民比例相對(duì)較少，根據(jù)CNNIC《2017年第39次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告：農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)?！穲?bào)告，截至2017年1月，我國(guó)網(wǎng)民中農(nóng)村網(wǎng)民占比27.4%，規(guī)模為2.01億；城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比72.6%，規(guī)模為5.31億，城鄉(xiāng)在網(wǎng)民數(shù)量比例上存在較大差距，農(nóng)村網(wǎng)民比例遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。農(nóng)村居民的媒介渠道接觸以“電視媒介”為主，農(nóng)村網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)媒介接觸的目的，主要以“聊天”(社交)和“游戲或看電影(電視)”(娛樂(lè))為主，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求、參政議政意識(shí)較弱，農(nóng)村居民的話語(yǔ)權(quán)、話語(yǔ)表達(dá)能力等都有限，在“網(wǎng)絡(luò)提案”過(guò)程中呈現(xiàn)出巨大的“數(shù)字鴻溝”，使得官方垂直議程中的“網(wǎng)絡(luò)提案”難以流向農(nóng)村居民的“水平議程”，具體表現(xiàn)為，一方面，農(nóng)村居民不知道可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向人大代表進(jìn)行提案，另一方面，即使知道可以提案其網(wǎng)絡(luò)參與意識(shí)、參與方式及話語(yǔ)表達(dá)上形成的影響力有限，“網(wǎng)絡(luò)提案”這一官方垂直議程難以成為農(nóng)村居民的私人“水平議程”。在官方垂直議程影響私人化的水平議程時(shí)，需要突破突破“塔西佗陷阱”“公民政治冷漠”和“數(shù)字鴻溝”這三個(gè)障礙，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行議程規(guī)劃時(shí)，要以公眾的需求為導(dǎo)向，根據(jù)公眾的需要、關(guān)注的議題進(jìn)行議程設(shè)置，而不是在自己的話語(yǔ)體系中“自說(shuō)自話”。

在遵循公眾“導(dǎo)向需求”和突破三大障礙的基礎(chǔ)上，官方在進(jìn)行議程傳播時(shí)從以下幾個(gè)方面入手，使公眾對(duì)官方垂直議題產(chǎn)生興趣：一是系統(tǒng)聽(tīng)取公民的意見(jiàn)。二是尋求以不同的認(rèn)知框架報(bào)道重大議題。三是認(rèn)知框架決定了能否刺激公民審議和了解議題。四是主動(dòng)關(guān)注重要公共問(wèn)題，促進(jìn)公眾了解各種不同的解決方案與不同立場(chǎng)背后的價(jià)值關(guān)懷。五是持續(xù)地系統(tǒng)地注意與公民溝通的成效與公信度[注]李方海，張虹：《公共新聞:政策議程、媒體議程、公眾議程之間的平衡杠桿》，《安徽理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2007年第2期。。媒介垂直議題可能向公眾議程流動(dòng)，官方輿論場(chǎng)的信息流向民間輿論場(chǎng)，在平等、民主、自由的氛圍中，公眾積極參與政事討論，并對(duì)該議題提出不同角度、不同立場(chǎng)的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，公眾對(duì)官方議題的解讀和討論一定程度上促進(jìn)了公眾對(duì)該議題的關(guān)注，并形成多樣化的公眾意見(jiàn)，這種多樣化的意見(jiàn)在媒介的理性分析和意見(jiàn)領(lǐng)袖的引導(dǎo)下，形成主流公共輿論信息。公共輿論信息的傳播又再次促進(jìn)了該議題的傳播，使得更大范圍內(nèi)的公眾關(guān)注、理解該議題，促進(jìn)公眾對(duì)官方議題的認(rèn)同，官方垂直議程中的議題在一定程度上進(jìn)入私人水平議程，形成了信息的自上而下的傳播(見(jiàn)圖2)。

圖2 官方垂直議程設(shè)置私人水平議程的過(guò)程

在官方垂直議程設(shè)置私人水平議程的過(guò)程中，官方議題在公眾“導(dǎo)向需求”的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃，政府對(duì)議題進(jìn)行信息編碼，以媒體為傳播渠道向公眾進(jìn)行議程設(shè)置，希望官方垂直議程能夠有效地影響私人的水平議程。在這一過(guò)程中，需要突破“塔西佗陷阱”、公眾政治冷漠、“數(shù)字鴻溝”三大障礙，該議題才可能進(jìn)入公共領(lǐng)域內(nèi)，受到公眾的關(guān)注。公眾在解讀、討論官方信息的基礎(chǔ)上，形成公共輿論，并進(jìn)一步產(chǎn)生需議題的理解和認(rèn)同感。這樣，官方垂直議程中的相應(yīng)議題能夠滲透至民間輿論場(chǎng)，有效地影響私人水平議程，這對(duì)政令的傳達(dá)、公共信息的傳遞有重要作用。這是一個(gè)官方輿論場(chǎng)和民間輿論場(chǎng)良性循環(huán)的過(guò)程，這種垂直議程和水平議程相互交織，相互融合形成了理想化的“紙草型社會(huì)”信息互動(dòng)模式。

五、基于雙軌議程融合來(lái)促進(jìn)公共政策制定與執(zhí)行的策略建議

通過(guò)官方與民間兩個(gè)輿論場(chǎng)的議程融合，可以促進(jìn)民間信息向官方輿論場(chǎng)的信息傳遞，使得公眾關(guān)注的事務(wù)進(jìn)入官方視野，公眾在公共協(xié)商、理性商討基礎(chǔ)上形成的觀點(diǎn)能夠?yàn)楣舱叩闹贫ㄌ峁┙ㄗh；在獲取公眾信息需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)官方向民間輿論場(chǎng)的信息輸送，能夠使得官方公共政策的信息被協(xié)商式解讀，公眾在對(duì)官方信息理解、接受的基礎(chǔ)上達(dá)到認(rèn)同，從而為公共政策的實(shí)施提供條件。在公共議程融合過(guò)程中，需要在充分理解傳播“公共性”內(nèi)涵和本質(zhì)的基礎(chǔ)上，以“公共性”為理念來(lái)促分進(jìn)官方與民間的信息流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)官方議程與民間議程的相互設(shè)置、融合和交叉，防止出現(xiàn)官方與民間議程的失衡與分離與相互遮蔽。為促進(jìn)雙軌議程融合，需要官方與民間雙方以“公共性”為理念共同促進(jìn)信息的雙向暢通。

在官方方面，第一，官方權(quán)力機(jī)構(gòu)需要為公共輿論提供寬容的公共領(lǐng)域。當(dāng)前公共傳播背景下，公共輿論的發(fā)生作用機(jī)制發(fā)生根本性變化，為培育健康的公共輿論，促進(jìn)社會(huì)民主協(xié)商與表達(dá)，官方權(quán)力機(jī)構(gòu)需要為公眾的公共輿論的發(fā)聲提供寬容的公共領(lǐng)域。在這一場(chǎng)域內(nèi)，公眾可以對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行辯論、協(xié)商與反思，從而形成輿論上關(guān)于公共事務(wù)的理想化處理方案，這有利于促進(jìn)社會(huì)民主。官方權(quán)力機(jī)構(gòu)可以從這些公共討論中吸取制定公共政策的建議和思路，促進(jìn)民間意見(jiàn)向官方議程流動(dòng)，在這一過(guò)程中，政府以寬容姿態(tài)營(yíng)造的公共領(lǐng)域?yàn)楣草浾摰某砷L(zhǎng)營(yíng)造了空間。第二，官方權(quán)力機(jī)構(gòu)需要為公共輿論的理性表達(dá)與上行傳輸提供暢通的渠道。在營(yíng)造公共領(lǐng)域輿論空間的基礎(chǔ)上，官方可以疏通各類(lèi)意見(jiàn)傳輸渠道，使得民間輿論形成的參考性結(jié)論能夠順暢地傳輸至公共政策制定部門(mén)，提高民間聲音被傾聽(tīng)、采納的效率和可能性。第三，政府需要關(guān)注民間公意，將公共輿論作為公共政策制定的重要依據(jù)。政府權(quán)力機(jī)構(gòu)在制定公共政策的過(guò)程中，可以對(duì)各種渠道傳輸?shù)墓草浾撨M(jìn)行梳理和匯總，對(duì)公眾的意見(jiàn)表達(dá)進(jìn)行集中關(guān)注，以此作為公共政策制定和調(diào)整的重要依據(jù)，這是社會(huì)主義民主的重要表現(xiàn)。第四，政府需為公共輿論的理性發(fā)聲提供政策與法律支撐。為保證公眾輿論能夠順利傳輸至官方視野，需要政府為公共輿論的理性發(fā)聲提供法律和政策支撐，保護(hù)公眾合法的言論自由，并鼓勵(lì)公眾對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行理性發(fā)聲，促進(jìn)公眾以公共利益和公共精神為原則進(jìn)行公共事務(wù)的討論與協(xié)商。

在民間方面，第一，公眾的公共討論、商議需要以公共利益為導(dǎo)向和目標(biāo)。公眾在公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行事務(wù)討論時(shí)，應(yīng)以公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，將促進(jìn)公眾共同的利益作為目標(biāo)進(jìn)行事務(wù)商討。公眾的公共利益精神需要公眾具備更高遠(yuǎn)的視角，從國(guó)家利益、公眾利益統(tǒng)一的全局出發(fā)，來(lái)積極、充分地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行討論，為公共決策提供參考建議。第二，多元主體的公眾需有公共事務(wù)參與的主動(dòng)性和民主意識(shí)。不同層面的公眾代表不同群體的立場(chǎng)，在多元主體共同發(fā)聲的背景下，由于階層、受教育程度、城鄉(xiāng)差異、性別差異等因素，不同公眾的話語(yǔ)權(quán)和話語(yǔ)影響力各異，這就需要減少知識(shí)鴻溝，鼓勵(lì)不同層面的公眾參與公共事務(wù)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公眾政治冷漠是不同公眾參與公共事務(wù)的一大障礙，需要公眾煥發(fā)公共事務(wù)參與的熱情和主動(dòng)性，為自身權(quán)益主動(dòng)發(fā)聲，提升自身的民主參與意識(shí)。第三，公眾需要理性發(fā)聲。在公共傳播背景下，公眾對(duì)公共事務(wù)的發(fā)聲能夠促進(jìn)社會(huì)民主，但是存在網(wǎng)絡(luò)公眾聲音偏激，缺乏理性與客觀性，具有煽動(dòng)性甚至謠言傳播的情況，這是公共討論中缺乏“公共性”的表現(xiàn)，可能造成社會(huì)輿論被誤導(dǎo)，影響公眾對(duì)事實(shí)真相的理性判斷，最終危害公眾利益。所以公眾在公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行公共事務(wù)的討論應(yīng)該理性發(fā)聲，以公共利益為目標(biāo)，以促進(jìn)公共事務(wù)的合理解決為導(dǎo)向，通過(guò)不同群體公眾對(duì)公共事務(wù)的協(xié)商，對(duì)公共事務(wù)的解決提供有參考價(jià)值的、經(jīng)過(guò)深度討論的、代表多數(shù)公眾立場(chǎng)的建議和意見(jiàn)，民間理性的聲音是公共政策制定的重要依據(jù)和來(lái)源。

總之，在中國(guó)語(yǔ)境中公共傳播發(fā)展背景下，要進(jìn)行社會(huì)公共治理實(shí)現(xiàn)民主政治，可以從傳播的“公共性”理念中汲取公眾、公開(kāi)、公平、公意、公益等關(guān)鍵詞，以促成官方和民間兩種輿論交往為目標(biāo)，進(jìn)行雙軌制民主政治的公共討論和共同商議，在信息傳播層面表現(xiàn)為促進(jìn)官方垂直議程和民間水平議程的融合與交互。這需要官方以寬容的姿態(tài)激發(fā)公眾的政治參與熱情，積極營(yíng)造對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行討論的“公共領(lǐng)域”空間，鼓勵(lì)公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)提出不同意見(jiàn)，以接納的姿態(tài)傾聽(tīng)民間的聲音，以公眾利益作為政策制定的依據(jù)，建立公眾對(duì)政府的信任，促進(jìn)民間輿論場(chǎng)對(duì)官方輿論的接納；公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的意見(jiàn)表達(dá)要理性、客觀，以公共利益為原則及時(shí)將公共議題傳播至官方垂直媒介，使民間輿情得到官方的關(guān)注，形成水平議程向垂直議程的融合。在官方與民間良性信息循環(huán)的基礎(chǔ)上，官方與民間可以進(jìn)行平等、雙向、對(duì)稱(chēng)的溝通和對(duì)話，有利于促進(jìn)社會(huì)民主進(jìn)程。