轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際比較及其借鑒

崔寧波， 鄭雪梅

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030)

轉(zhuǎn)基因技術(shù)是人類科技發(fā)展的一項(xiàng)重要進(jìn)步，尤其在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用引起了廣泛關(guān)注。目前我國(guó)已批準(zhǔn)棉花、番木瓜、楊樹(shù)、番茄、矮牽牛和甜椒6種轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)基因棉花和轉(zhuǎn)基因番木瓜的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化種植，也頒發(fā)了轉(zhuǎn)基因Bt水稻和轉(zhuǎn)基因植酸酶玉米的生物安全證書，推進(jìn)了轉(zhuǎn)基因作物從纖維作物-飼料作物-糧食作物的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程[1]。然而，如任何一項(xiàng)新技術(shù)的出現(xiàn)與應(yīng)用一樣，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化在帶來(lái)巨大社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)的不確定性爭(zhēng)論從未間斷，因此加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理迫在眉睫。近年來(lái)，對(duì)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的討論也一直是學(xué)術(shù)界、決策部門和社會(huì)大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)管理的研究主要集中在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理[2-4]、政策風(fēng)險(xiǎn)管理[5]、安全風(fēng)險(xiǎn)管理[6]、風(fēng)險(xiǎn)分析[7]、風(fēng)險(xiǎn)交流[8]、風(fēng)險(xiǎn)防范[9]、風(fēng)險(xiǎn)治理[10]等幾個(gè)方面。

作為已有文獻(xiàn)的補(bǔ)充，本文的貢獻(xiàn)主要從產(chǎn)業(yè)鏈的角度考慮轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理。轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化涉及的是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，囊括了研發(fā)、育種、試驗(yàn)、轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)(種植)、加工、運(yùn)輸、貯藏、銷售、消費(fèi)、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)也出現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)，所以轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是確保轉(zhuǎn)基因作物在產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)上的安全性。其中，產(chǎn)銷環(huán)節(jié)是產(chǎn)業(yè)鏈上的主要環(huán)節(jié)，包含生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、貯藏、銷售環(huán)節(jié)，即轉(zhuǎn)基因作物從生產(chǎn)到銷售的全過(guò)程。監(jiān)管環(huán)節(jié)是貫穿整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)，是政府立法行政監(jiān)管和公眾積極參與的環(huán)節(jié)，更是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文主要針對(duì)監(jiān)管環(huán)節(jié)上國(guó)外轉(zhuǎn)基因?qū)徟贫?、?biāo)識(shí)制度、檢測(cè)制度和追溯制度進(jìn)行分析，對(duì)比國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理的政策選擇。

1 國(guó)外轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)比分析

一系列轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)事件的暴發(fā)使得轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程與其風(fēng)險(xiǎn)的矛盾日益凸顯，建立適合我國(guó)國(guó)情的轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理模式，確保轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)定有序發(fā)展是各國(guó)政府在轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理上的通行做法。在國(guó)際社會(huì)中，美國(guó)、歐盟、巴西等國(guó)家在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的歷史進(jìn)程中，制訂并完善風(fēng)險(xiǎn)管理制度，雖然政策側(cè)重點(diǎn)各不相同，但對(duì)我國(guó)具有重要的參考價(jià)值。

1.1 美國(guó)

美國(guó)作為最早對(duì)轉(zhuǎn)基因作物實(shí)施監(jiān)管的國(guó)家，一直致力于建立靈活、成熟、高效的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，在積極推進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控。

1.1.1 立法監(jiān)管 美國(guó)早在20世紀(jì)70年代就加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的風(fēng)險(xiǎn)管理，最早對(duì)轉(zhuǎn)基因作物實(shí)施監(jiān)管。由于監(jiān)管的對(duì)象是生物技術(shù)產(chǎn)品而不是生物技術(shù)本身，美國(guó)并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)基因作物單獨(dú)立法，而是在1986年頒布的《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)大綱》的基礎(chǔ)上增補(bǔ)有關(guān)轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)定，以確保每種轉(zhuǎn)基因作物都找到相應(yīng)的法律規(guī)定。在科學(xué)和實(shí)質(zhì)等同性指導(dǎo)原則下，通過(guò)農(nóng)業(yè)部(USDA)、環(huán)境保護(hù)局(EPA)和食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)3個(gè)部門的監(jiān)管逐漸建立起覆蓋轉(zhuǎn)基因研究、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口全過(guò)程的管理模式[11]。其中，USDA主要是通過(guò)其下屬的動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫局(APHIS)對(duì)轉(zhuǎn)基因作物建立全面的監(jiān)管體系[12]；EPA依照《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑、殺菌劑和殺鼠劑法案》對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理[13]；FDA依照《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》對(duì)轉(zhuǎn)基因作物加工成的食品、食品添加劑、飼料進(jìn)行安全性管理[14]。

1.1.2 制度建設(shè) 美國(guó)實(shí)行的是一種高度行政化許可批準(zhǔn)和非強(qiáng)制標(biāo)簽管制。FDA負(fù)責(zé)上市前的評(píng)估以及標(biāo)識(shí)，為轉(zhuǎn)基因作物引入一種簡(jiǎn)化的審批程序，一旦被認(rèn)為是安全可靠的就不必接受上市前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。FDA還根據(jù)2016年頒布的《國(guó)家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》法案，要求標(biāo)簽只有在某轉(zhuǎn)基因食品與其相應(yīng)的傳統(tǒng)食品在成分、營(yíng)養(yǎng)或安全上不再是實(shí)質(zhì)性等價(jià)時(shí)才是強(qiáng)制的。具體對(duì)以下2種強(qiáng)制標(biāo)識(shí)：一是通過(guò)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品含過(guò)敏成分甚至毒素，或者在構(gòu)成上與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品存在顯著差異；二是資源食品生產(chǎn)商在已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)基因食品包裝上進(jìn)行轉(zhuǎn)基因成分標(biāo)識(shí)[15]。此外，美國(guó)各州政府為更好管理轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品設(shè)立了不同規(guī)模的轉(zhuǎn)基因檢測(cè)機(jī)構(gòu)，未設(shè)立國(guó)家層面的轉(zhuǎn)基因檢測(cè)機(jī)構(gòu)。

1.1.3 公眾參與度 美國(guó)本著公開(kāi)透明、尊重民意的思想，主要通過(guò)以下形式吸引公眾的參與：一是各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物管理的相關(guān)法律法規(guī)時(shí)要在聯(lián)邦注冊(cè)公告中發(fā)布，在固定時(shí)間尋求公眾評(píng)議；二是召開(kāi)與轉(zhuǎn)基因生物安全管理研討會(huì)時(shí)通常對(duì)公眾開(kāi)放；三是不定期舉辦聽(tīng)證會(huì)以尋求公眾在某一問(wèn)題上的態(tài)度；四是聯(lián)邦咨詢委員會(huì)每年定期向公眾舉辦關(guān)于農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的會(huì)議[16]。

1.2 歐盟

歐盟作為世界上最大的區(qū)域性政治經(jīng)濟(jì)一體化組織，其轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理也是牽一發(fā)而動(dòng)全身，近年來(lái)暴發(fā)的轉(zhuǎn)基因安全事件使得歐盟加大對(duì)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理的管理力度，不僅充分發(fā)揮政府的主體作用，而且非常重視公眾、科研機(jī)構(gòu)等多方力量的積極參與和配合。

1.2.1 立法監(jiān)管 歐盟極力主張采取預(yù)防為主的態(tài)度，采取產(chǎn)品和過(guò)程管理模式[17]，轉(zhuǎn)基因作物只有經(jīng)過(guò)政府主管部門嚴(yán)格審批和官方授權(quán)下才可以進(jìn)入歐盟市場(chǎng)。對(duì)轉(zhuǎn)基因作物單獨(dú)立法，分為水平和垂直兩大類立法。水平立法把轉(zhuǎn)基因作物從封閉試驗(yàn)、環(huán)境釋放、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、銷售、監(jiān)督管理等各階段均納入立法體系。垂直立法明確了每一種轉(zhuǎn)基因作物整個(gè)生產(chǎn)程序的法律要求，有利于個(gè)案審查，也能夠保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)。歐盟分2個(gè)層次進(jìn)行行政管理，一是歐盟統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，主要由歐洲食品安全局(EFSA)和歐盟委員會(huì)(EC)相互配合共同管理轉(zhuǎn)基因作物的相關(guān)事務(wù)，歐洲食品安全局獨(dú)立評(píng)估審核任何可能的轉(zhuǎn)基因作物對(duì)人類和動(dòng)物健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)[18]，歐洲委員會(huì)負(fù)責(zé)制定與轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的法律法規(guī)，為歐盟的立法、監(jiān)督提供執(zhí)行的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，并提供有關(guān)安全管理的咨詢。二是各成員國(guó)的主管當(dāng)局，包含各國(guó)衛(wèi)生部或農(nóng)業(yè)部所屬的國(guó)家食品安全相關(guān)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是執(zhí)行歐盟的相關(guān)法規(guī)，并根據(jù)本國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)開(kāi)展轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理[19]。

1.2.2 制度建設(shè) 歐盟作為法制化程度最高的地區(qū)，率先建立了世界上最為嚴(yán)格的注重生產(chǎn)過(guò)程的追溯制度，涵蓋了投放市場(chǎng)前的授權(quán)、上市后的監(jiān)督和標(biāo)識(shí)管理。歐盟通過(guò)“有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物追溯性及標(biāo)識(shí)辦法以及含轉(zhuǎn)基因生物物質(zhì)的食品和飼料的追溯性條例”，建立了轉(zhuǎn)基因食品可追溯性框架，要求轉(zhuǎn)基因授權(quán)必須經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、環(huán)境評(píng)價(jià)、EFSA的評(píng)估、公眾評(píng)議和委員會(huì)評(píng)議5個(gè)步驟。歐盟轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全檢測(cè)完整體系包括各成員國(guó)專業(yè)人員進(jìn)行檢測(cè)的機(jī)構(gòu)-歐盟轉(zhuǎn)基因生物檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室和各成員國(guó)自己的檢測(cè)機(jī)構(gòu)用來(lái)輔助歐盟的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，除此之外，一些大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)及商業(yè)性的檢測(cè)機(jī)構(gòu)也對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行安全檢測(cè)。轉(zhuǎn)基因食品投入市場(chǎng)之后實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，只有經(jīng)過(guò)授權(quán)的產(chǎn)品才可以進(jìn)入市場(chǎng)，且每10年更新授權(quán)。歐盟要求根據(jù)轉(zhuǎn)基因食品如何產(chǎn)生進(jìn)行標(biāo)簽，批準(zhǔn)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)簽的限度為0.9%，標(biāo)簽清楚地標(biāo)明“本產(chǎn)品為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品”[20]。

1.2.3 公眾參與度 歐盟在《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物有意環(huán)境釋放的指令》中非常重視公眾的參與度，各成員國(guó)必須進(jìn)行相關(guān)的部署之后，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品才能進(jìn)入市場(chǎng)銷售。轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品與公眾都有密切的關(guān)系，通過(guò)相關(guān)的探討使公眾認(rèn)識(shí)并了解轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，有時(shí)間和空間發(fā)表自己的看法，不僅可以讓公眾更容易接受轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，而且能科學(xué)地進(jìn)行轉(zhuǎn)基因管理[21]。

1.3 巴西

巴西關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理爭(zhēng)議不斷，但巴西仍簽署了新的《生物安全法》來(lái)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)[22]，積極加強(qiáng)產(chǎn)品審批、檢測(cè)方面的建設(shè)，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程方面取得了顯著的成就。

1.3.1 立法監(jiān)管 巴西遵循個(gè)案分析原則針對(duì)不同轉(zhuǎn)基因作物的情況具體分析，并將轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理納入到現(xiàn)行的法律法規(guī)之中。盡管巴西關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的立法爭(zhēng)議不斷，但巴西總統(tǒng)仍于2005年簽署了新的《生物安全法》[22]，對(duì)轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)、任務(wù)和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制作出了明確的規(guī)定[23]。規(guī)定由11個(gè)與轉(zhuǎn)基因問(wèn)題有關(guān)的部長(zhǎng)組成國(guó)家生物安全理事會(huì)(CNBS)進(jìn)行轉(zhuǎn)基因最終決策，對(duì)未經(jīng)允許進(jìn)行轉(zhuǎn)基因的活動(dòng)進(jìn)行2 000～1 500 000雷亞爾(約合人民幣 4 200～3 120 000元)罰款，創(chuàng)建國(guó)家生物安全技術(shù)委員會(huì)(CTNBio)并建立轉(zhuǎn)基因生物及其衍生物活動(dòng)的安全標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法機(jī)制。巴西轉(zhuǎn)基因作物行政管理機(jī)構(gòu)包括CNBS、CTNBio以及其他政府相關(guān)部門[24]。CNBS在國(guó)家層面上制定和實(shí)施國(guó)家生物安全法規(guī)、指南及評(píng)估轉(zhuǎn)基因作物的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、機(jī)遇，即負(fù)責(zé)與國(guó)家利益相關(guān)的轉(zhuǎn)基因問(wèn)題[25]。CTNBio主要為聯(lián)邦政府制定和實(shí)施國(guó)家轉(zhuǎn)基因生物安全政策提供技術(shù)支撐，在檢測(cè)轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品對(duì)動(dòng)植物與人類健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，建立關(guān)于批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因生物和產(chǎn)品研究、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的安全技術(shù)準(zhǔn)則，即從研究活動(dòng)或遏制試驗(yàn)或產(chǎn)業(yè)化中的大規(guī)模生產(chǎn)衍生的遺傳轉(zhuǎn)化生物學(xué)意義[26]。

1.3.2 制度建設(shè) 巴西根據(jù)2003年的《新轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)法規(guī)》規(guī)定采取定量強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，規(guī)定產(chǎn)品含轉(zhuǎn)基因成分超過(guò)1%的必須注明并在標(biāo)簽上附轉(zhuǎn)基因標(biāo)志(黃色三角形中含有字母T)[27]，所有包裝、散裝及冷凍產(chǎn)品均適用此法。巴西對(duì)未經(jīng)審批的轉(zhuǎn)基因作物及食品實(shí)行零容忍政策，要求在巴西境內(nèi)的所有轉(zhuǎn)基因作物及食品均須要經(jīng)過(guò)安全審批。2005年簽署新的《生物安全法》要求基于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和分析方法重新設(shè)置轉(zhuǎn)基因作物的審批程序，要求審批在120 d內(nèi)完成，特殊情況下最多延長(zhǎng)至180 d。巴西還建立了生物安全信息系統(tǒng)(SIB)發(fā)布與轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)及其產(chǎn)品有關(guān)的分析、批準(zhǔn)、注冊(cè)、監(jiān)控、調(diào)查活動(dòng)等信息，具體成立了巴西國(guó)家計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量委員會(huì)，負(fù)責(zé)有關(guān)轉(zhuǎn)基因的認(rèn)證、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督和建立檢測(cè)檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)。

1.4 對(duì)比分析

1.4.1 共性 通過(guò)對(duì)以上國(guó)家轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理情況進(jìn)行比較分析，可以得出一些共性特征：一是重視政府的主導(dǎo)作用并強(qiáng)調(diào)各部門之間的力量整合。轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)不確定性爭(zhēng)論要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)各公共部門與公眾進(jìn)行交流與合作，積極獲取所有利益相關(guān)者的支持。二是積極完善產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)制度建設(shè)。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，必須針對(duì)各環(huán)節(jié)制定不同的制度，保證轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理的效率。

1.4.2 差異 美國(guó)、歐盟和巴西在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理方面的差異見(jiàn)表1。

表1 美國(guó)、歐盟和巴西轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理差異

2 我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理從屬于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理范疇，依據(jù)科學(xué)原則、個(gè)案分析原則和預(yù)防原則，采取產(chǎn)品管理和過(guò)程管理模式，制訂了一系列法律和規(guī)章制度。但是“黃金大米”“雀巢案”等風(fēng)險(xiǎn)事件的暴發(fā)，對(duì)比以上國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，暴露出我國(guó)在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理方面還須改進(jìn)完善。

2.1 缺乏硬性規(guī)定，監(jiān)管形同虛設(shè)

2.1.1 政府立法不權(quán)威 我國(guó)于1996年頒布《農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理實(shí)施辦法》之后相繼補(bǔ)充了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理方法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》和《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》，對(duì)轉(zhuǎn)基因作物進(jìn)行全程管理。并從法律層面頒布《種子法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》輔助轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理。總體看來(lái)，現(xiàn)行的立法多為行政法規(guī)和部門規(guī)章[28]，尚未出臺(tái)一部專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的、全面的、系統(tǒng)的且具有權(quán)威性的法律。立法層次較低，權(quán)威性不夠，沒(méi)有為轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)管理立法提供原則性、框架性指導(dǎo)。此外，沒(méi)有設(shè)置專門的立法整改小組，立法缺乏集體性，難以保證立法的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和通用性。如現(xiàn)行立法中對(duì)轉(zhuǎn)基因作物在研發(fā)、試驗(yàn)過(guò)程中出現(xiàn)的基因污染等問(wèn)題僅有政策性指導(dǎo)，出現(xiàn)問(wèn)題難以得到解決，導(dǎo)致在實(shí)際的管理工作中無(wú)法真正做到“有法可依，有據(jù)必循”，缺乏實(shí)際可操作性。轉(zhuǎn)基因相關(guān)產(chǎn)品一旦被消費(fèi)，規(guī)制似乎也到了終點(diǎn)。一旦出現(xiàn)轉(zhuǎn)基因相關(guān)的安全事故，國(guó)家沒(méi)有完善的強(qiáng)制召回制度來(lái)禁止問(wèn)題食品在消費(fèi)市場(chǎng)流通，也沒(méi)有有力的賠償制度來(lái)保障消費(fèi)者的權(quán)益。

2.1.2 行政監(jiān)管混亂 我國(guó)為應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因新技術(shù)的沖擊和新型貿(mào)易模式的挑戰(zhàn)，已經(jīng)建立起綜合全面的國(guó)家層面監(jiān)管形式，即上下一體、中央到地方、1個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)多個(gè)部門協(xié)調(diào)工作的縱橫結(jié)合的形式[29]。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了部際聯(lián)合會(huì)議制度，由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改委、科技部等11個(gè)部委工作，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因規(guī)章制度、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)等一系列產(chǎn)業(yè)化政策制定[30]。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理結(jié)構(gòu)看似種類齊全、多部門分管，但實(shí)際上由于每個(gè)部門只對(duì)其所在管轄的領(lǐng)域進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督管理，部門之間協(xié)調(diào)性差、效率不高、聚合力差。農(nóng)業(yè)部雖為主管部門，但是其只負(fù)責(zé)安全審批、標(biāo)識(shí)申報(bào)和進(jìn)出口安全管理，其余部門如環(huán)保部、商務(wù)部、衛(wèi)計(jì)委雖然都介入管理，但都只是各自建立標(biāo)準(zhǔn)安排執(zhí)法人員等，造成監(jiān)管資源的極大浪費(fèi)，同時(shí)也使得監(jiān)管過(guò)程混亂，監(jiān)管的職責(zé)不明，銜接處出現(xiàn)“真空地帶”。

2.2 任重道遠(yuǎn)，制度建設(shè)尚處在初級(jí)階段

2.2.1 審批進(jìn)程冗雜漫長(zhǎng) 在我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物種植前的審批須經(jīng)過(guò)試驗(yàn)研究、中間試驗(yàn)、環(huán)境釋放、生產(chǎn)性試驗(yàn)和申請(qǐng)安全證書5個(gè)階段，不同于美國(guó)的種子獲得安全證書就可以大面積種植的情況，我國(guó)審批過(guò)程太過(guò)繁瑣，致使玉米等轉(zhuǎn)基因作物的安全證書已經(jīng)失效，還須再次審核通過(guò)才能批準(zhǔn)種植。在漫長(zhǎng)的審批過(guò)程中，極可能出現(xiàn)有些農(nóng)戶為了獲得高投入產(chǎn)出比，偷種來(lái)源不合法的轉(zhuǎn)基因作物，擾亂作物市場(chǎng)秩序。

2.2.2 檢測(cè)機(jī)構(gòu)分散，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 我國(guó)已經(jīng)籌建了49個(gè)農(nóng)業(yè)部轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)督檢測(cè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)國(guó)家認(rèn)證的已有41個(gè)，且發(fā)布了160多項(xiàng)轉(zhuǎn)基因生物安全標(biāo)準(zhǔn)[29]。但在轉(zhuǎn)基因檢測(cè)方面研究較晚，起步較慢，資金投入不足，在一些重要的轉(zhuǎn)基因作物檢測(cè)制度上的研究還是空白，而且一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的管理部門會(huì)受限于檢測(cè)成本過(guò)高難以對(duì)轉(zhuǎn)基因作物進(jìn)行嚴(yán)格檢測(cè)[31]?！叭赋舶浮钡臋z測(cè)結(jié)果暴露出我國(guó)沒(méi)有強(qiáng)制統(tǒng)一的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，且尚未建立權(quán)威的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，這樣轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的供應(yīng)商和銷售者為了使自身利益最大化通常選擇最低程度的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，那么消費(fèi)者的健康標(biāo)準(zhǔn)也被降低了。

2.2.3 標(biāo)識(shí)不規(guī)范 我國(guó)實(shí)行強(qiáng)制按目錄標(biāo)識(shí)制度，但在可行性和操作性上存在問(wèn)題。在種植和運(yùn)輸環(huán)節(jié)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式是以家庭小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，在作物種植、運(yùn)輸和儲(chǔ)藏環(huán)節(jié)很容易把轉(zhuǎn)基因作物和常規(guī)作物混雜在一起，難以測(cè)定出轉(zhuǎn)基因作物所占比重。在加工和銷售環(huán)節(jié)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工銷售企業(yè)多為中小型規(guī)模，強(qiáng)制標(biāo)識(shí)要花費(fèi)巨額成本。企業(yè)為了方便對(duì)含有轉(zhuǎn)基因成分的產(chǎn)品統(tǒng)一標(biāo)識(shí)為“轉(zhuǎn)基因”，這種行為干擾了產(chǎn)品生產(chǎn)和流通貿(mào)易，增加了監(jiān)管控制成本。

2.3 公眾理性不足

在我國(guó)官方渠道上媒體和公眾很難獲得有關(guān)轉(zhuǎn)基因的信息，容易出現(xiàn)非官方信息偏差[32]。由于關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物是否安全的信息主要通過(guò)我國(guó)社交媒體如微信和微博廣泛傳播，且有調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)公眾接受轉(zhuǎn)基因技術(shù)的程度正在下降[1]，充分反映消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)識(shí)不夠深刻。消費(fèi)者本身對(duì)轉(zhuǎn)基因食品辨別能力差且態(tài)度反復(fù)易變，容易受到綠色和平等反轉(zhuǎn)基因性質(zhì)組織的輿論影響，極有可能動(dòng)搖其對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的信心，降低消費(fèi)者購(gòu)買傾向，并最終影響到我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)的立法中沒(méi)有涉及到公眾參與，與轉(zhuǎn)基因相關(guān)政策都是在政府的主導(dǎo)下由專家進(jìn)行決策的，這些專家都是來(lái)自轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的相關(guān)人員，根本沒(méi)有民間團(tuán)體或者消費(fèi)者的參與。

3 我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理的政策選擇

3.1 專門立法，嚴(yán)格監(jiān)管

3.1.1 制定全面性、權(quán)威性的法律 我國(guó)應(yīng)提升轉(zhuǎn)基因食品管理立法層次，使相關(guān)的法律法規(guī)與國(guó)際慣例接軌。一是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定《中華人民共和國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全法》，該立法應(yīng)明確立法原則、立法目的和立法意義，為我國(guó)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理提供原則性、框架性導(dǎo)向。二是將轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域各個(gè)學(xué)科的專家集中起來(lái)成立一個(gè)法規(guī)整改意見(jiàn)小組，定期從事前規(guī)制措施、流通中管理措施、事后救濟(jì)措施、相關(guān)責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)行立法完善，并且不定期地對(duì)每次發(fā)生的或可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件產(chǎn)生的影響進(jìn)行法律修改完善，穩(wěn)步推進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

3.1.2 各部門之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交流和合作 農(nóng)業(yè)部作為監(jiān)管轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，應(yīng)該具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。一方面，通過(guò)農(nóng)業(yè)部分配好各部門具體的工作和職權(quán)范圍，形成依法遵照章程的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而提升政府政策的執(zhí)行效率。另一方面，與其余11個(gè)部門定期進(jìn)行積極地溝通，各方積極投入到轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)鏈全程追蹤的建設(shè)中。

3.2 完善產(chǎn)銷過(guò)程中的制度

3.2.1 簡(jiǎn)化審批制度 可以借鑒美國(guó)獲得種子安全證書就準(zhǔn)許種植的做法，優(yōu)先進(jìn)行非糧食轉(zhuǎn)基因作物的審批發(fā)展，在確保轉(zhuǎn)基因作物安全性后再批準(zhǔn)主糧轉(zhuǎn)基因作物。通過(guò)加快轉(zhuǎn)基因種子的審批進(jìn)度來(lái)防范農(nóng)戶的偷種行為，對(duì)于已經(jīng)偷種的情況，采取沒(méi)收銷毀非法種植的轉(zhuǎn)基因作物并進(jìn)行現(xiàn)金處罰。

3.2.2 統(tǒng)一檢測(cè)制度 一是建立以國(guó)家監(jiān)督和檢測(cè)委員會(huì)為主的最高檢測(cè)機(jī)構(gòu)和以國(guó)家法律授權(quán)認(rèn)可的檢測(cè)機(jī)構(gòu)為輔的地方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，形成覆蓋全國(guó)的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)管理監(jiān)督和檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品只有通過(guò)轉(zhuǎn)基因成分含量檢測(cè)之后才可以上市，且檢測(cè)人為直接的責(zé)任人。二是政府投入專項(xiàng)資金研發(fā)檢測(cè)技術(shù)，提高轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)水平，從而保證轉(zhuǎn)基因食品的質(zhì)量和安全性。通過(guò)強(qiáng)制規(guī)定檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，按照目前國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)的5%對(duì)所有準(zhǔn)予上市的轉(zhuǎn)基因食品設(shè)立嚴(yán)格的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并隨著檢測(cè)技術(shù)進(jìn)步逐步加強(qiáng)和完善檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。此外，還須要對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行上市前嚴(yán)檢和上市后抽檢。針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品上市前的檢測(cè)，必須交由國(guó)家最高檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，并出具檢測(cè)報(bào)告，公布檢測(cè)結(jié)果。當(dāng)轉(zhuǎn)基因食品上市后，由法律授權(quán)的當(dāng)?shù)貦z測(cè)機(jī)構(gòu)不定期進(jìn)行檢測(cè)，出具檢測(cè)報(bào)告，公布檢測(cè)結(jié)果，向上級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)備案。

3.2.3 修訂標(biāo)識(shí)制度，改為定性與定量相結(jié)合 一是借鑒食品安全“QS”(質(zhì)量安全)認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)識(shí)的字體、顏色、字號(hào)、放置的位置、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品安全等級(jí)等細(xì)節(jié)進(jìn)行法律規(guī)范。二是設(shè)置轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)閾值[33]。此外，針對(duì)未按照國(guó)家標(biāo)識(shí)制度要求進(jìn)行標(biāo)識(shí)的個(gè)體和企業(yè)，除了強(qiáng)制其進(jìn)行標(biāo)識(shí)之外，還須要加大現(xiàn)金處罰力度以提高違法的成本，借鑒巴西高額的罰款制度，使違法個(gè)體和企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，維持整體市場(chǎng)的穩(wěn)定平衡。

3.2.4 完善可追溯制度 可追溯制度可以明確轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上的源頭、流通和去向，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，監(jiān)管部門能迅速采取措施把風(fēng)險(xiǎn)損害降至最低。一方面要求整個(gè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)者都積極認(rèn)真參與進(jìn)來(lái)，供應(yīng)鏈中所有提供者必須具有良好的企業(yè)信用和良知，上市流通過(guò)程中相應(yīng)的責(zé)任者應(yīng)包含試驗(yàn)階段的責(zé)任者、安全審批者、檢測(cè)者、生廠商、運(yùn)輸商、銷售商、消費(fèi)者等。另一方面追溯記錄應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)，并實(shí)時(shí)更新，將轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品置于公眾監(jiān)督之下，對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品從起始研究到最終消費(fèi)者手中進(jìn)行實(shí)時(shí)全程的監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問(wèn)題能又快又準(zhǔn)確地找到問(wèn)題發(fā)生的源頭，找到相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任。

3.3 提高公眾認(rèn)知水平

政府在抓好轉(zhuǎn)基因食品安全管理的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)科普宣傳，不斷提高公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)識(shí)水平和信息鑒別能力[34]。一是利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體向公眾宣傳教育和普及知識(shí)，使消費(fèi)者盡可能全面、客觀地了解轉(zhuǎn)基因食品，增強(qiáng)他們對(duì)有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品的了解以及突發(fā)事件的鑒別能力。媒體的宣傳應(yīng)當(dāng)保持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不要制造任何不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男麄骱洼浾摮醋?。二是建立公眾參與機(jī)制，開(kāi)展多方位、多層次、多形式的渠道了解和對(duì)話機(jī)制，具體通過(guò)展覽、科普講座、專家論壇、聽(tīng)證會(huì)等形式來(lái)增強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品的透明度和公眾參與。