“空殼合作社”清理注銷的思考與建議

王玉斌 馮開文 任大鵬

截至2018年9月底，我國工商部門登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社突破210萬家、入社農(nóng)戶突破1億戶。農(nóng)民專業(yè)合作社在提高農(nóng)民組織化程度、有效促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對接等方面發(fā)揮了積極作用。

2019年2月19日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局等11個部門聯(lián)合印發(fā)《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作方案》的通知，拉開了清理“空殼合作社”的序幕。開展“空殼合作社”清理注銷，無疑有利于加強合作社規(guī)范管理，提升合作社發(fā)展質(zhì)量。

但是，對于該項工作的推進，筆者也有些許擔憂。一是可能造成一定“誤傷”。如果地方在操作過程中標準把握不當，操作方式簡單，可能導致政策紅利轉(zhuǎn)化成強制性政策工具的濫用，導致與地方領(lǐng)導發(fā)展意愿不一致的合作社，成為“躺槍者”；還會“誤傷”部分還在發(fā)揮一定作用的“草根”合作社，進而傷害社員切身利益及其積極性。二是“套取”財政項目扶持資金的“空殼合作社”可能成為“漏網(wǎng)之魚”。那些“成功套取”政府財政項目扶持資金或政府鼓勵發(fā)展起來的合作社，往往“證照齊全”“制度健全”“賬目清楚”，很有可能成為清理注銷的“漏網(wǎng)之魚”。三是我國農(nóng)民專業(yè)合作社實際上尚處“幼苗”階段，還應給予更多呵護?？v觀世界各國合作社，百余年、數(shù)百年的比比皆是；體系完整、實力強勁的也很常見；集土地合作、信用合作、生產(chǎn)服務、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售以及醫(yī)療救濟養(yǎng)老等功能于一身的也不少。針對中國的合作社“幼苗”，還應從長遠考慮，更多進行呵護，突出加強引導扶持。

針對以上擔憂，筆者認為，需穩(wěn)妥推進相關(guān)工作，確保合作社持續(xù)健康發(fā)展。

一是先精準試點再鋪開推進?！耙?guī)范提升”“清理注銷”應該是先行“試點”，先劃出盡量小塊的“試驗田”，探索做到精準識別真正的“空殼合作社”，既避免“漏網(wǎng)”，又避免“誤傷”，呵護好農(nóng)民積極性、創(chuàng)造性。要注意進度，邊摸索邊推進。

二是完善法制和責任追究機制。法治不健全和社會誠信體系不完善是“空殼合作社”大量存在的根本原因?？山梃b德國130年來持續(xù)健全法律和強化審計監(jiān)督的經(jīng)驗，在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2017年修訂）基礎(chǔ)上進一步契合生產(chǎn)經(jīng)營實際需要，完善強制審計監(jiān)督機制，堅持依法辦事；強調(diào)各地方、各有關(guān)部門嚴格依法保護農(nóng)民專業(yè)合作社的自治屬性，保護各類成員積極性，引導合作社創(chuàng)新服務方式增強對小農(nóng)戶的帶動能力；在財政項目和資金安排方面，弘揚正確政績觀，防止政府以監(jiān)管財政資金名義干預合作社的生產(chǎn)、經(jīng)營和內(nèi)部管理的自主權(quán)；建立終身責任追究倒查機制，有效規(guī)避官員尋租行為。

三是加大政策扶持力度。筆者對德國農(nóng)民合作社實地考察發(fā)現(xiàn)：德國從中央到地方形成了基層合作社、區(qū)域合作社協(xié)會和全國合作社聯(lián)盟三層網(wǎng)狀完善架構(gòu)體系；合作社功能涵蓋經(jīng)濟社會文化各領(lǐng)域；出現(xiàn)了專業(yè)團隊運營、分配形式多樣、公司化趨利等與最初“合作”原則不很吻合的新特點。政府創(chuàng)造寬松環(huán)境，給予新成立合作社5年內(nèi)創(chuàng)業(yè)資助、7年內(nèi)投資資助和稅收優(yōu)惠，變相允許合作社“空殼”運營一段時間。我國合作社與之相比差距明顯，應該繼續(xù)加大扶持合作社發(fā)展。在此過程中，適當允許合作社在一定時期進行“空殼”探索，以財政補助等方式引導促進合作社逐步規(guī)范發(fā)展，通過市場使合作社優(yōu)勝劣汰。

四是重視合作社能力建設(shè)與功能激活。轉(zhuǎn)變過去那種拼命發(fā)展數(shù)量的階段性做法，注重合作社質(zhì)量提升與規(guī)范運行，對于“無實質(zhì)性生產(chǎn)經(jīng)營活動”或“因經(jīng)營不善停止運行”的合作社先不要急于清除出列，而是因社施策，對于自身發(fā)展能力有欠缺的想方設(shè)法提升其能力，對于具有能力而功能不健全的想方設(shè)法激發(fā)和幫助其發(fā)揮應有積極作用。