如何提高農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理效益
——基于北京農(nóng)村的調(diào)研

韓振華

農(nóng)村集體資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)總量持續(xù)增加，為農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供了內(nèi)生動(dòng)力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革不斷推進(jìn)又為集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造了良好條件。通過(guò)將近30年的摸索創(chuàng)新，北京郊區(qū)農(nóng)村探索出了與自身地理?xiàng)l件、資源稟賦和資產(chǎn)形態(tài)相適應(yīng)的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上，選取其具有典型性的案例，分析和總結(jié)北京農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中存在的困難和問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。

一、北京農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革探索

城市化進(jìn)程中大量農(nóng)村集體土地被征用，征地拆遷中村集體獲得了大量土地補(bǔ)償款，引發(fā)社員對(duì)集體資產(chǎn)的高度關(guān)注，社員之間、干群之間、轉(zhuǎn)居與未轉(zhuǎn)居成員之間對(duì)集體資產(chǎn)收益分配難以達(dá)成共識(shí)。在這種形勢(shì)下，為有效保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體資產(chǎn)權(quán)益和農(nóng)民的利益，北京市于1993年首先在豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)社區(qū)股份合作制改革試點(diǎn)，隨后改革范圍逐步擴(kuò)大，直至在全市范圍內(nèi)推開(kāi)。

北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革工作位居全國(guó)前列。目前，全市累計(jì)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到3900多個(gè)，其中村級(jí)3800多個(gè)，占村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的95%以上。全市新型集體經(jīng)濟(jì)組織的股東已達(dá)300多萬(wàn)人，成為擁有集體資產(chǎn)的市民。各區(qū)立足區(qū)域功能定位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，采取符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、靈活多樣的改革方式，走出了多種改革路子，概括起來(lái)有以下三種形式：

存量資產(chǎn)量化型。在產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，全市有98%的村選擇了“存量資產(chǎn)量化”方式的社區(qū)股份合作制改革。主要是在妥善處理合作化初期的老股金和原集體經(jīng)濟(jì)組織成員留置資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，將屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的凈資產(chǎn)劃分為集體股和個(gè)人股，集體股份一般都控制在30%左右，個(gè)人股份控制在70%左右。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)既明晰了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，確立了農(nóng)民的股東地位，又保證了集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不改變、發(fā)展有后勁、公共服務(wù)能力有保障，成為大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份合作制改造的首選。如：昌平區(qū)北店村，2001年因國(guó)家建設(shè)需要集體土地全部被征收，2003年村民搬遷上樓，2004年撤村建立了北店嘉園社區(qū)。當(dāng)時(shí)面對(duì)部分村民要求將剩余土地補(bǔ)償款全部分光吃?xún)舻膲毫Γ寮w經(jīng)濟(jì)組織積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，使全村2474名社員成為股東。通過(guò)核算股份合作社勞齡股、戶(hù)籍股、獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)股共計(jì)38756.5個(gè)，核定總資產(chǎn)2.77億元，其中集體股0.831億元，個(gè)人股1.939億元。村集體在股權(quán)明晰后，組建股份合作制企業(yè)，村民按股份占比進(jìn)行分紅和提取集體積累，促進(jìn)了原集體成員增收，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

“資源+資本”型。“資源+資本”型占比較少，主要集中在山區(qū)部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差、集體賬內(nèi)存量資產(chǎn)較少的村。這些村充分利用集體山場(chǎng)等自然資源，通過(guò)自然資源與社會(huì)資本相結(jié)合的方式，積極探索鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的新途徑。如：密云縣南石城村采取“資源+資本”方式興辦股份合作制旅游景區(qū)。景區(qū)共設(shè)有910股，其中，村集體用山場(chǎng)作為資源入股，占總股份的30%，即273股；村民入股金32.2萬(wàn)元，占總股份的35.4%，即322股；北京金鳳凰旅游公司入股金30萬(wàn)元，占總股份的33%，即300股；個(gè)人（外村）入股金1.5萬(wàn)元，占總股份的1.6%，即15股，建立股份合作制旅游景區(qū)，按股進(jìn)行經(jīng)營(yíng)收益分紅。

社員投資入股型。社員投資入股型主要集中在一些集體企業(yè)發(fā)展前景好，又急需資金擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的村。這些村采取以集體資產(chǎn)入股，并按照自愿的原則，發(fā)動(dòng)全體社員現(xiàn)金投資入股，組成社區(qū)型新型集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。如：順義區(qū)北郎中村，首先是發(fā)動(dòng)社員投資入股組建股份合作制企業(yè)；其次是在股份合作制企業(yè)的基礎(chǔ)上，吸收社會(huì)資本。股份合作制企業(yè)注冊(cè)資本8200萬(wàn)元，其中，集體歷年積累3500萬(wàn)元留作集體股，集體經(jīng)濟(jì)組織成員投資3500萬(wàn)元作為個(gè)人股，并吸收外來(lái)企業(yè)和科技人員投資入股1200萬(wàn)元。目前，企業(yè)總股本達(dá)到9700萬(wàn)元，其中集體股4500萬(wàn)元，比注冊(cè)時(shí)增加1000萬(wàn)元；個(gè)人股4000萬(wàn)元，比注冊(cè)時(shí)增加500萬(wàn)元。

二、北京農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的典型模式

（一）依托資金優(yōu)勢(shì)的自主經(jīng)營(yíng)模式

一些農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社因?yàn)槌鞘谢鞯囟@得了大量的土地變現(xiàn)收入，資金非常充足。農(nóng)村集體雖握有充足現(xiàn)金，但土地等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失了，為防止坐吃山空，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須投資到實(shí)體經(jīng)濟(jì)，重新獲取更多經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多贏(yíng)。比如，大興區(qū)西紅門(mén)三村2004年，經(jīng)村股東代表大會(huì)討論在魏善莊工業(yè)園區(qū)征用土地100畝，當(dāng)年引入兩家規(guī)模企業(yè)。此項(xiàng)目每年為村集體增加收入95萬(wàn)元，年人均分紅增加1600元。

集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)首先需要滿(mǎn)足資金充裕、有專(zhuān)業(yè)的管理經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)、規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度等方面的條件，大多投資于土地整理、商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域，這些產(chǎn)業(yè)在北京風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低、收益相對(duì)較高，同時(shí)又緩解了財(cái)政資金壓力，具有一舉多得的共贏(yíng)優(yōu)勢(shì)。但在具體實(shí)踐中也面臨很多難題，表現(xiàn)在集體企業(yè)融資能力低，僅靠自有資金難以與國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。特別是在土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中占劣勢(shì)，現(xiàn)代企業(yè)制度和治理結(jié)構(gòu)不完善，集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象較嚴(yán)重，存在自主經(jīng)營(yíng)中壓低收益、放大虧損等內(nèi)部人控制現(xiàn)象。但整體看，隨著加強(qiáng)監(jiān)管和集體企業(yè)融資抵押制度創(chuàng)新，集體企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)還有很大發(fā)展空間。

（二）信托方式下的委托經(jīng)營(yíng)模式

自主經(jīng)營(yíng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織各方面要求很高，只有少數(shù)集體企業(yè)能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳跟、發(fā)展壯大。大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織由于資金實(shí)力不夠大、管理經(jīng)營(yíng)人才匱乏、現(xiàn)代企業(yè)制度不完善等原因，而選擇專(zhuān)業(yè)的投資機(jī)構(gòu)委托經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)。比如，門(mén)頭溝等區(qū)的村鎮(zhèn)通過(guò)與信托投資機(jī)構(gòu)合作，專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)針對(duì)拆遷村的信托產(chǎn)品，對(duì)信托專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)進(jìn)行了積極探索。

將國(guó)際上比較成熟的信托模式引入到農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中來(lái)，充分發(fā)揮信托作為專(zhuān)業(yè)金融手段在資金運(yùn)作、資產(chǎn)管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的優(yōu)勢(shì)，有助于大幅提高農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理效率和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，豐富了經(jīng)營(yíng)管理方式，拓寬了經(jīng)營(yíng)管理的思路，促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的創(chuàng)新。從近兩年實(shí)踐看，委托經(jīng)營(yíng)大多比較成功，收益高出銀行定期存款，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府一定要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的委托行為加以指導(dǎo)和監(jiān)管，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織管理人及其成員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)受托投資企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)真審核，并考慮建立擔(dān)保、再保險(xiǎn)等制度，確保集體資產(chǎn)安全穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。

（三）吸引社會(huì)資本的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式

密云縣南石城村等遠(yuǎn)郊區(qū)、山區(qū)農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織自身資金積累較為薄弱，唯一的優(yōu)勢(shì)就是擁有山場(chǎng)、林地、土地等資源性資產(chǎn)，若能盤(pán)活存量資產(chǎn)，引進(jìn)社會(huì)資本，也能走上一條富民強(qiáng)村的發(fā)展道路。比如，延慶縣八達(dá)嶺鎮(zhèn)政府與八達(dá)嶺特區(qū)聯(lián)合投資500萬(wàn)元，修復(fù)了3620米的水關(guān)長(zhǎng)城，按照協(xié)議八達(dá)嶺鎮(zhèn)石佛寺股份經(jīng)濟(jì)合作社持有水關(guān)長(zhǎng)城10%股份，每年得到35萬(wàn)元的股份收入。

招商引資、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)在確保集體資產(chǎn)不流失的前提下，依托土地、旅游資源等，通過(guò)參股合資、兼并、租賃等形式，與國(guó)有資本、民營(yíng)資本、個(gè)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合作，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、各方利益均有保障的混合所有制經(jīng)濟(jì)，克服了經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展中面臨的資金短缺、人才匱乏、經(jīng)營(yíng)無(wú)方等困難，引進(jìn)利用了國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的管理模式和營(yíng)銷(xiāo)渠道，有助于使這些農(nóng)村盤(pán)活自然資源，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收致富。

（四）土地集約利用下的租賃模式

北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地主要來(lái)源于以前的鄉(xiāng)村辦企業(yè)用地，以及前些年興辦的“工業(yè)大院”及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)層次的提升，大量企業(yè)倒閉、停產(chǎn)，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。針對(duì)淘汰落后業(yè)態(tài)、實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用這一命題，北京開(kāi)展了提升產(chǎn)業(yè)層次、集約開(kāi)發(fā)利用集體建設(shè)用地的探索實(shí)踐，其中海淀東升科技園和大興西紅門(mén)鎮(zhèn)就是這種“騰籠換鳥(niǎo)”的典型。

三、北京集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨的主要問(wèn)題

資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位。受體制限制，各級(jí)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門(mén)承擔(dān)著具體監(jiān)管職責(zé)，但沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法處罰權(quán)限，管理與處罰相脫節(jié)，管理缺乏有效手段，管理權(quán)威下降。2014年，中央巡視組在對(duì)北京市巡視反饋意見(jiàn)中就指出，北京市鄉(xiāng)村干部腐敗問(wèn)題凸顯，“小官巨腐”問(wèn)題嚴(yán)重，要高度重視“都市村官”貪腐問(wèn)題。2017年2月，中央巡視組反饋了在北京巡視“回頭看”的情況，再次指出“小官巨腐”問(wèn)題依然嚴(yán)重。要解決這一問(wèn)題，必須從制度上全面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。

集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。從全市總體情況看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化還不相適應(yīng)，與農(nóng)民的期盼還有較大差距，只有不到三分之一的村集體實(shí)現(xiàn)了按股分紅，新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展水平還有待進(jìn)一步提高。目前北京市新型集體經(jīng)濟(jì)組織中，以一產(chǎn)為主的村共有1953個(gè)，占總村數(shù)55.8%，這些村集體收入普遍偏低或者沒(méi)有收入；以二產(chǎn)為主的有78個(gè)，僅占2.2%，并且多以低端加工業(yè)為主，缺乏可持續(xù)性和競(jìng)爭(zhēng)力；以三產(chǎn)為主的有1467個(gè)，占42%，其中的80%又以土地和房屋出租為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，運(yùn)行管理不規(guī)范，在城市化進(jìn)程中難以持久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多是工業(yè)大院，囿于土地性質(zhì)、配套建設(shè)和投資環(huán)境，吸引高端產(chǎn)業(yè)的能力不強(qiáng)。因此，加大對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的扶持力度，拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間仍然是今后一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)的形成很多是歷史遺留問(wèn)題，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)融資、承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)支出等。根本原因是城鄉(xiāng)二元的財(cái)政投入和公共服務(wù)體制，村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著一些屬于政府負(fù)責(zé)的提供公共服務(wù)的職能，即便有經(jīng)營(yíng)性收入，首先是彌補(bǔ)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和應(yīng)由政府提供的社會(huì)公益事業(yè)資金，從而擠壓了集體經(jīng)濟(jì)的資本積累，有的甚至超出村級(jí)組織財(cái)力及農(nóng)民的承受能力，導(dǎo)致收不抵支，形成大量的債務(wù)。

四、政策建議

2013年11月，海淀區(qū)圍繞加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，借鑒國(guó)資管理模式，成立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)轉(zhuǎn)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)做法。但仍需從以下幾方面著力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理。

制定支持發(fā)展政策，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。一是深化土地制度改革，探索集約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地政策，爭(zhēng)取試點(diǎn)，加強(qiáng)政策研究，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地更加充分而有保障的權(quán)利。二是加大稅收優(yōu)惠，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是在合作經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上改革形成的，仍屬于合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)享受類(lèi)似于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策。三是進(jìn)一步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，為新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

創(chuàng)新監(jiān)管方式，嚴(yán)控集體資產(chǎn)流失和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要總結(jié)各種探索改革經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。采取有效措施嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極化解債務(wù)，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性支出，避免增加新的債務(wù)。提高集體經(jīng)濟(jì)科學(xué)理財(cái)、高效理財(cái)水平，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主理財(cái)工作，公開(kāi)資產(chǎn)債務(wù)賬面、重大資產(chǎn)處置情況。加大新型集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)工作力度，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)和經(jīng)營(yíng)效益審計(jì)等專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管，嚴(yán)禁違法、違規(guī)支出，最大限度提高資金使用效益，杜絕資金、資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。一是繼續(xù)推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)度，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的股份合作制企業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理。二是規(guī)范新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理，完善股東會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范改制后集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理，健全經(jīng)營(yíng)管理、民主決策與監(jiān)督機(jī)制。三是建立完善村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理及資產(chǎn)處置程序，保障資產(chǎn)處置合法、公開(kāi)、透明。四是鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織利用資金、資產(chǎn)和資源，以入股、合作、租賃、專(zhuān)業(yè)承包等形式，實(shí)現(xiàn)多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，提高集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)效益。