被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策研究

◎賀桂華 黃 田

中國(guó)以農(nóng)業(yè)為主的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式根深蒂固，農(nóng)民也一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要的動(dòng)力。建國(guó)之初，農(nóng)民人口占我國(guó)人口的絕大多數(shù)，2003年農(nóng)村人口接近9 億，占全國(guó)人口70%，農(nóng)民問題關(guān)系著國(guó)家根本。建國(guó)后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化如火如荼的這個(gè)古老的土地上拉開序幕，一寸寸農(nóng)用耕地變?yōu)槌擎?zhèn)市區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)被帶動(dòng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了被征地農(nóng)民這樣一個(gè)新的社會(huì)群體。擁有土地的農(nóng)民被迫從土地的依附關(guān)系中剝離出來(lái)，本應(yīng)得到合理安置的他們，卻因征地配套措施不健全和政策安置的不完善，逐漸成為土地征收中的“利益被剝奪者”。我國(guó)很早就出現(xiàn)了被征地農(nóng)民，國(guó)家對(duì)被征地農(nóng)民采取的安置措施也經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段。2004年后，國(guó)家開始逐漸關(guān)注可持續(xù)的安置措施，其中社會(huì)保障安置是現(xiàn)今應(yīng)用比較廣泛的一種安置措施。［1］尤其在2017年中共十九大上“實(shí)施全民參保計(jì)劃”口號(hào)的提出，建立健全被征地農(nóng)民社保體系再次成為熱點(diǎn)問題。建立完善的社保安置體系能可持續(xù)性的保障被征地農(nóng)民的生活，其社會(huì)意義重大。

一、被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策問題窺視

我國(guó)雖已初步建立起關(guān)于被征地農(nóng)民的社保體系，但在實(shí)踐中仍然存在諸多障礙，致使農(nóng)民利益不能完全得到保障。

1．規(guī)范性文件效力乏力，利益差序格局下被征地農(nóng)民參與社保進(jìn)展緩慢。被征地農(nóng)民社會(huì)保障具體制度的缺失以及法規(guī)文件效力低是造成我國(guó)被征地農(nóng)民社保問題的關(guān)鍵。［2］目前我國(guó)各地區(qū)出臺(tái)的一系列有關(guān)被征地農(nóng)民社保政策的規(guī)定，效力較低，覆蓋范圍小，并不能全面有效的對(duì)其進(jìn)行保障。利益格局分配次序中農(nóng)民始終處于征地過(guò)程中權(quán)利、利益的邊緣，屬于弱勢(shì)群體。失去土地后，被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面社會(huì)保障進(jìn)程推進(jìn)緩慢，缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)做支撐，且目前針對(duì)被征地農(nóng)民的社保政策主要集中在養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)方面，對(duì)于失業(yè)以及最低生活保障少有提及，現(xiàn)有的社保體系覆蓋面窄，并不能抵御其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

2．“生存型”保障標(biāo)準(zhǔn)較低，“時(shí)間價(jià)值”欠缺綜合考慮。土地是農(nóng)民安身立命的根本，保證農(nóng)民失去土地后不會(huì)降低其生活水平和考慮其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)需求是對(duì)其進(jìn)行社會(huì)保障的初衷。我國(guó)并未對(duì)被征地農(nóng)民社保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，只是做出了原則性和方向性的規(guī)定，其他詳細(xì)規(guī)定由各省、市（區(qū)）依據(jù)實(shí)際情況制定，目前各省、市（區(qū)）被征地農(nóng)民社保水平普遍較低，無(wú)法滿足被征地農(nóng)民生活需求。其社保制度往往是以基本“生存型”需求為出發(fā)點(diǎn)，與社會(huì)化、福利化、公平化的社保制度不能等同。除此以外，社會(huì)保障動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制未建立，未能充分考慮“時(shí)間價(jià)值”，使得其基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定未能隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生活水平和福利待遇的提高做出相應(yīng)的調(diào)整，從而導(dǎo)致了被征地農(nóng)民訴求反彈的矛盾。

3．被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策與現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)之間存在“堵塞”問題?！岸氯币辉~在日常生活中常用于交通流中，表示交通流的停滯。被征地農(nóng)民社保制度的落實(shí)方面也常常出現(xiàn)停滯問題，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，資金難落實(shí)。征地拆遷是一個(gè)涉及多方利益的活動(dòng)，安置資金的到位與否，關(guān)系著被征地農(nóng)民拆遷安置以及社會(huì)保障制度的順利進(jìn)行。近年來(lái)，被征地農(nóng)民數(shù)量的增多，每年用于拆遷安置的資金需求也在逐漸提高，政府安置工作壓力很大?！安疬w難、補(bǔ)償難、社保難”依然是一個(gè)不可忽視的難題。另一方面，對(duì)社保安置工作監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制的不完善也是導(dǎo)致目前被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的關(guān)鍵。征地是一個(gè)復(fù)雜且浩大的工程，征地過(guò)程中侵害農(nóng)民利益、挪用、侵占資金以及未完成目標(biāo)出具社會(huì)保障虛假落實(shí)等問題依然存在，因不規(guī)范征地以及被征地農(nóng)民社保安置問題引發(fā)的矛盾沖突事件不斷出現(xiàn)，農(nóng)民集體上訪的事件更時(shí)有發(fā)生，究其原因是有效的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制未得到完善的建立。［3］

4．政策“回音”不大，參?，F(xiàn)狀不樂觀。被征地農(nóng)民對(duì)社保安置政策的反響不夠強(qiáng)烈，“回音”不大?？傮w來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的階段，隨著開發(fā)建設(shè)用地需求的增加，被征地農(nóng)民規(guī)模也是越來(lái)越大。但目前我國(guó)被征地農(nóng)民參保現(xiàn)狀卻仍然不容樂觀。以陜西省渭南市2013年被征地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，16-29 歲的被征地農(nóng)民中未參加任何養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例達(dá)46．5%，60 歲及以上未參加任何養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例超過(guò)35%。29-59 歲參保比例雖逐年在提升，但比例仍不高，這與部分被征地農(nóng)民失去土地后在城鎮(zhèn)企業(yè)中就業(yè)有關(guān)，未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的仍然少有參保。［4］不僅陜西省如此，我國(guó)目前普遍存在被征地農(nóng)民參保積極性不高，參保滿意度低的現(xiàn)象，究其本質(zhì)是社保制度不能滿足被征地農(nóng)民的保障需求。征地后農(nóng)民收入減少，其對(duì)社會(huì)保障的依賴加強(qiáng)，而現(xiàn)有的社會(huì)保障又難以維持其原有的生活水平。

二、被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策完善策略

健全完善被征地農(nóng)民社保安置體系是保障其應(yīng)得權(quán)益，實(shí)現(xiàn)其由村民轉(zhuǎn)化為市民的關(guān)鍵。針對(duì)我國(guó)被征地農(nóng)民的特殊情況，為更好的構(gòu)建其社保體系，基于國(guó)情探索適宜發(fā)展的道路。

1．構(gòu)建“網(wǎng)格化”的被征地農(nóng)民社保制度。從制度層面上完善社保體系的構(gòu)建是做好社保安置工作的第一步。“網(wǎng)格化”的過(guò)程是由點(diǎn)、線到面，實(shí)現(xiàn)縱橫交織的過(guò)程。在法律法規(guī)制度上，要完善我國(guó)關(guān)于被征地農(nóng)民社保的相關(guān)法律法規(guī)，縱向上建立省-市-縣（區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的不同層級(jí)責(zé)任體系，橫向上統(tǒng)籌各省際、市際、縣際間的安置制度運(yùn)行，建立起覆蓋被征地農(nóng)民社會(huì)保障方方面面的法規(guī)制度包圍圈，將被征地農(nóng)民利益鑲嵌在“網(wǎng)格化”的制度體系上；在法律議案提出階段，充分考慮其對(duì)住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的綜合訴求，構(gòu)建精確的訴求評(píng)價(jià)體系，使法律法規(guī)的制定能夠充分考慮其利益訴求，更好的保障他們應(yīng)得的利益。

2．構(gòu)建“生活型”多維度保障標(biāo)準(zhǔn)，建立價(jià)值增長(zhǎng)模式。被征地農(nóng)民在土地被征收的過(guò)程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)“身份”“生活”“社保”“就業(yè)”等多個(gè)維度由農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)型。在被征地農(nóng)民社保安置制度的設(shè)計(jì)中，要將提升其綜合生活水平作為制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由基本生存需要到對(duì)美好生活向往的轉(zhuǎn)型。農(nóng)民失去土地后轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，但其并未直接享受到城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的社會(huì)保障，目前針對(duì)被征地農(nóng)民的保障水平遠(yuǎn)低于其生活需要，有些還停留在農(nóng)村集體互助的形式之下。從保護(hù)農(nóng)民利益，推進(jìn)社會(huì)公平的角度來(lái)看，提升保障標(biāo)準(zhǔn)，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。在提升保障標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，并行建立可調(diào)節(jié)的價(jià)值增長(zhǎng)模式，讓社保水平能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度，保持其生活競(jìng)爭(zhēng)力，防止他們逐漸淪為城市貧民。

3．完善“多元化”保障機(jī)制，暢通社會(huì)保障渠道。資金的短缺是被征地農(nóng)民社保制度建立的最大難題，資金不到位，社會(huì)保障就會(huì)成為“紙上談兵”，根據(jù)各地政府、企業(yè)實(shí)際情況因地制宜，構(gòu)建“梯田式”的社會(huì)保障資金籌集渠道迫在眉睫。依據(jù)傳統(tǒng)的“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府資金支持”政策，政府、集體以及被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)科學(xué)的制定社保資金籌集比例，確保三方利益平衡。政府是被征地農(nóng)民社保制度的首要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)在制定關(guān)于拆遷安置項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算時(shí)，專項(xiàng)列支被征地農(nóng)民社保資金；村集體可在政府資金保障的基礎(chǔ)上，將部分集體公共資產(chǎn)投入社保資金的統(tǒng)籌集中；被征地農(nóng)民可在獲得的征地貨幣補(bǔ)償款中，適當(dāng)負(fù)擔(dān)較低比例的社保資金的籌集。

4．上下聯(lián)動(dòng)協(xié)同，構(gòu)建反饋型閉合回路。被征地農(nóng)民社保制度落地見效需要上下各級(jí)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同。由于監(jiān)管不到位，問責(zé)機(jī)制不健全，往往會(huì)出現(xiàn)一些停滯環(huán)節(jié)，折扣環(huán)節(jié)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民利益被侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這大大激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾，因此應(yīng)加強(qiáng)層級(jí)管理，建立強(qiáng)有力的監(jiān)管制度在制度層面上賦予其法律上的強(qiáng)制效力，明確監(jiān)督和問責(zé)的范圍；同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮國(guó)家土地督查部門貼近基層的優(yōu)勢(shì)，對(duì)其社保制度的實(shí)施和落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)收集被征地農(nóng)民的意見建議，提升對(duì)意見建議的敏感度，不斷升級(jí)、優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，確保其社保制度健康、良態(tài)運(yùn)行。

三、結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化建設(shè)所產(chǎn)生的被征地農(nóng)民是時(shí)代發(fā)展的特殊產(chǎn)物，他們是時(shí)代發(fā)展的“利益出讓者”，理應(yīng)得到更好的安置。隨著這個(gè)群體的壯大和十九大“全民參保”口號(hào)的提出，被征地農(nóng)民的社保制度完善如今不僅僅關(guān)系其自身利益，還關(guān)系著國(guó)家建設(shè)和發(fā)展。實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)其享受養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各方面保障與城鎮(zhèn)居民無(wú)差異待遇，提高其生活水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是完善社保安置制度的目標(biāo)。為更好的保障被征地農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益，應(yīng)確保立法先行，健全完善被征地農(nóng)民社保機(jī)制，同時(shí)以人為本，構(gòu)建多維度、多層次保障標(biāo)準(zhǔn)，完善 “多元化”保障機(jī)制，同時(shí)各級(jí)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同，構(gòu)建反饋型制度模式，如此才能確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度落地見效。