農(nóng)用地“三權(quán)”體系及價(jià)值內(nèi)涵研究

【摘要】作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，制定符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)農(nóng)村土地改革的一大制度創(chuàng)新，而“三權(quán)分置”則是繼其后的又一大制度創(chuàng)新，是我國(guó)新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本方向。本文在分析“三權(quán)分置”歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了現(xiàn)有的農(nóng)用地“三權(quán)”體系，即明晰“三權(quán)”的權(quán)利主體，配置“三權(quán)”新的權(quán)能內(nèi)容，并依據(jù)新的權(quán)能內(nèi)容，分析、明確農(nóng)用地三項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值內(nèi)涵。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)用地；“三權(quán)分置”；體系；價(jià)值內(nèi)涵

1、“三權(quán)分置”的歷史演進(jìn)

中央人民政府在1950年6月30日頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，標(biāo)志著我國(guó)封建土地所有制開(kāi)始瓦解，農(nóng)民開(kāi)始享有土地產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民土地所有制。到了1953年，我國(guó)土地制度再次變革，開(kāi)始施行“人民公社”體制，土地逐漸開(kāi)始?xì)w集體所有和使用，即集體土地所有制。但當(dāng)時(shí)還未出現(xiàn)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一詞，更沒(méi)有所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的概念。

到1978年十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始廣泛施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，集體享有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即“兩權(quán)分離”，此為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地制度改革的最大亮點(diǎn)。在“兩權(quán)分離”制度下，農(nóng)戶通過(guò)與集體簽訂土地承包合同，便擁有了對(duì)特定地塊的使用權(quán)、收益權(quán)與經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這種方式符合當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，也因此獲取了較高的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。

在實(shí)行“兩權(quán)分離”制度的初期，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利依舊很大，盡管將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給了農(nóng)戶，但是集體土地所有權(quán)人依然可以在一定程度上通過(guò)行使自身的權(quán)利限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的自由。因此，從1984年起，隨著中央的一系列政策出臺(tái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能開(kāi)始逐漸擴(kuò)大，而集體土地所有權(quán)的權(quán)能開(kāi)始減弱，這就逐步給予了農(nóng)戶更多的權(quán)利，在一定程度上保障了農(nóng)戶的生產(chǎn)收益不受到侵害。從農(nóng)用地的處分權(quán)出發(fā)，雖然《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱“《物權(quán)法》”）在第125條中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，但是實(shí)際上，承包戶已經(jīng)獲得了包括不同流轉(zhuǎn)方式在內(nèi)的部分處分權(quán)[1]。

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)二元格局的逐漸瓦解，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城工作，導(dǎo)致了人地分離的現(xiàn)象日益普遍。經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地不再是農(nóng)民唯一的收入來(lái)源，部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民選擇將其承包的農(nóng)用地，以不改變用途為前提，暫時(shí)流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，因此農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了分置。在此背景下，為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《2013決定》，標(biāo)志著新一輪農(nóng)村土地制度改革的開(kāi)端?！?013決定》提出“給予承包戶占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，同意農(nóng)戶通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展”，首次從政策上批準(zhǔn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可進(jìn)行抵押。

直到2014年中央“一號(hào)文件”的印發(fā)，才正式在文件上呈現(xiàn)出有關(guān)“三權(quán)分置”的內(nèi)容。文件中提到“以落實(shí)農(nóng)用地所有權(quán)為前提，穩(wěn)固農(nóng)地承包權(quán)，放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并準(zhǔn)允土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押融資”，標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革的基本框架已經(jīng)形成。緊接著，在印發(fā)的2015年中央“一號(hào)文件”中要求“加緊完善與農(nóng)村土地承包有關(guān)的法律，以確保當(dāng)前土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變?yōu)榍疤?，明晰土地所有?quán)、承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)間的關(guān)系”，正式尋求“三權(quán)分置”在法律上的回應(yīng)[2]。

為進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)“新四化”同步發(fā)展，2016年10月30日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）?！兑庖?jiàn)》中進(jìn)一步完善了“三權(quán)分置”的實(shí)施辦法，提出需持續(xù)探究并完善農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)固農(nóng)地承包權(quán)，放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且要充分發(fā)揮農(nóng)村土地“三權(quán)”的各自功能及整體效用，以形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。

2、農(nóng)用地“三權(quán)”體系

2.1明晰“三權(quán)”權(quán)利主體

2.1.1農(nóng)用地所有權(quán)主體

在我國(guó)現(xiàn)階段施行的法律中，涉及到農(nóng)村土地相關(guān)的法律有《民法通則》和《承包法》等，但是這幾部法律在農(nóng)用地所有權(quán)主體的稱謂上均有所不同，顯然在農(nóng)用地所有權(quán)主體問(wèn)題上還未達(dá)成統(tǒng)一。直到2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》中才對(duì)農(nóng)用地所有權(quán)主體進(jìn)行了明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，均歸本集體成員集體所有”。其中，使用“本集體成員”作為農(nóng)用地所有權(quán)的主體，較“農(nóng)民集體”等抽象的稱謂而言更加明確，不僅凸顯了成員的主體性，同時(shí)也保障了農(nóng)民的權(quán)益不受到侵害。由此可見(jiàn)，“本集體成員”這一稱謂是立法人員深謀遠(yuǎn)慮的結(jié)果[3]。

2.1.2農(nóng)用地承包權(quán)主體

筆者認(rèn)為農(nóng)用地承包權(quán)的主體與所有權(quán)實(shí)質(zhì)主體一致，即“本集體成員”。集體成員可憑借其身份，通過(guò)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽署土地承包合同的方式，獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。[4]由此可知集體成員的“身份”是關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶自身利益的，然而目前還沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)成員身份確定問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致了生活實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)村干部權(quán)利較大、司法審查偏差等壞象。

2.1.3農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體

“三權(quán)分置”的提出，主要目的就在于放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即促進(jìn)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《2013決定》提出要“在公開(kāi)市場(chǎng)上激勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)以及專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展”。即明確放開(kāi)了對(duì)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的限制，允許農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是多元化的，可以是本集體成員，也可以是非本集體成員[3]。

2.2法定“三權(quán)”權(quán)利內(nèi)容

2.2.1農(nóng)用地所有權(quán)內(nèi)容

占有、使用、處分和收益是農(nóng)用地所有權(quán)的基本權(quán)能，只有具備這四項(xiàng)基本權(quán)能，才能讓所有權(quán)發(fā)揮完整的財(cái)產(chǎn)功能。當(dāng)農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置時(shí)，農(nóng)用地所有權(quán)已經(jīng)開(kāi)始不再完整。土地權(quán)利是根據(jù)我國(guó)當(dāng)前實(shí)際發(fā)展情況配置的，既要發(fā)揮其自然功能，也要發(fā)揮社會(huì)功能。因此，“三權(quán)分置”的提出是符合權(quán)利配置要求的，既預(yù)防了農(nóng)用地私有化的發(fā)生，也削弱了農(nóng)用地所有權(quán)的絕對(duì)支配權(quán)利。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，農(nóng)用地所有權(quán)需配置三項(xiàng)主要權(quán)能：終端占有權(quán)能、發(fā)包處分權(quán)能和土地用途監(jiān)督權(quán)能[4]。

（1）終端占有權(quán)能。終端占有權(quán)能是指農(nóng)用地所有權(quán)人對(duì)農(nóng)地的實(shí)際管控能力。保留農(nóng)村集體的終端占有權(quán)能，主要在以下情況中發(fā)揮作用：一方面，在承包期內(nèi)，如果承包方轉(zhuǎn)為城市戶口，并遷入城市，需將其承包的農(nóng)用地交還給發(fā)包方。若出現(xiàn)不交還的情況，發(fā)包方有權(quán)收回農(nóng)用地；另一方面，在承包期滿后，農(nóng)用地所有權(quán)人有權(quán)收回土地，并重新發(fā)包。此外，該項(xiàng)權(quán)能也可為將來(lái)處理新三農(nóng)問(wèn)題預(yù)留彈性空間。因此，從法治角度出發(fā)，這類情況的發(fā)生都需要終端占有權(quán)能，即絕對(duì)占有權(quán)來(lái)發(fā)揮作用。

（2）發(fā)包處分權(quán)能。發(fā)包處分權(quán)能是指農(nóng)用地所有權(quán)人擁有對(duì)農(nóng)用地發(fā)包的處分權(quán)，由本集體成員一同行使。發(fā)包處分權(quán)能只是農(nóng)用地所有權(quán)中處分權(quán)的一部分，并不包含出租、轉(zhuǎn)包、抵押、擔(dān)保等處分行為。通過(guò)本集體成員對(duì)土地的平均分配，農(nóng)戶取得了具有用益物權(quán)性質(zhì)，且長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正意義上成為了農(nóng)用地權(quán)利主體及農(nóng)用地流轉(zhuǎn)決策主體。因此，農(nóng)用地所有權(quán)人并不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主要參與者。所以，為了預(yù)防農(nóng)用地所有權(quán)人損害經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生產(chǎn)性使用權(quán)能與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自主權(quán)能，不適合給予所有權(quán)人過(guò)多的處分權(quán)。

（3）土地用途監(jiān)督權(quán)能。土地用途監(jiān)督權(quán)能是指農(nóng)用地所有權(quán)人有權(quán)、有義務(wù)對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)督。作為一個(gè)人口大國(guó)，從公共利益出發(fā)，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和糧食安全問(wèn)題關(guān)系到每一個(gè)人，因此必須嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)用地利用方式，嚴(yán)禁承包方搞非農(nóng)化建設(shè)，并在相關(guān)政策和法律中予以體現(xiàn)。《承包法》中第十三條明確規(guī)定，農(nóng)用地發(fā)包方有義務(wù)監(jiān)督承包方是否踐諾合同約定的用途利用土地，是否合理利用土地，是否盡到保護(hù)土地的義務(wù)。因此，無(wú)論從制度安排出發(fā)，還是從實(shí)際出發(fā)，配置農(nóng)用地所有權(quán)土地用途監(jiān)督權(quán)能是最合適的[1]。

2.2.2農(nóng)用地承包權(quán)內(nèi)容

農(nóng)用地承包權(quán)的主體是本集體成員，其具有明顯的身份權(quán)特征。本集體成員可憑借其身份，通過(guò)與發(fā)包方簽訂合同獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)農(nóng)用地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已獲取了部分所有權(quán)權(quán)能。在“三權(quán)分置”政策提出后，此前擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民有權(quán)決定是否將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，農(nóng)用地承包權(quán)人可以繼續(xù)占用、經(jīng)營(yíng)承包地，可以將農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，僅保有自身承包權(quán)的身份，也可以申請(qǐng)與發(fā)包方解除承包關(guān)系。就目前而言，農(nóng)用地承包權(quán)需配置三項(xiàng)主要權(quán)能：虛位占有權(quán)能、流轉(zhuǎn)處分權(quán)能和財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能[4]。

（1）虛位占有權(quán)能。虛位占有權(quán)能是指農(nóng)用地承包權(quán)人并不是真正意義上的占有土地。當(dāng)承包權(quán)人將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)權(quán)人時(shí)，承包權(quán)人已經(jīng)脫離了對(duì)農(nóng)用地的實(shí)際控制，開(kāi)始由經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，這種權(quán)利的弱化稱為“虛位”。但這并不代表承包權(quán)人永久的失去了對(duì)農(nóng)用地的占有權(quán)，從法律角度出發(fā)，當(dāng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同期滿后，承包權(quán)人有權(quán)收回該農(nóng)地，承包權(quán)人對(duì)農(nóng)用地的占有僅存在于承包后的非流轉(zhuǎn)期間。從另一個(gè)角度出發(fā)，農(nóng)用地承包權(quán)人是通過(guò)“占有”農(nóng)用地獲得收益，取得財(cái)產(chǎn)性收益才是承包權(quán)人的最終目的，而非“占有”，所以筆者稱其為“虛位”。因此，為了保護(hù)農(nóng)用地承包權(quán)人的合法權(quán)益及基本生活所需不受到侵害，避免農(nóng)用地出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)管的現(xiàn)象，配置農(nóng)用地承包權(quán)虛位占有權(quán)能是必不可少的。

（2）流轉(zhuǎn)處分權(quán)能。流轉(zhuǎn)處分權(quán)能是指承包權(quán)人承包農(nóng)用地后，有權(quán)對(duì)其承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)處分。該類處分權(quán)是權(quán)利主體對(duì)“權(quán)利”本身的處分，即對(duì)某項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行保留或轉(zhuǎn)移處分，而不是對(duì)權(quán)利的具體對(duì)象進(jìn)行處分。在承包農(nóng)用地后的非流轉(zhuǎn)期間，承包權(quán)人對(duì)農(nóng)用地的處分并非體現(xiàn)在“經(jīng)營(yíng)”上，而是主要體現(xiàn)在“流轉(zhuǎn)”上：一方面，如果承包權(quán)人沒(méi)有對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)處分，那么其本身也是農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，有權(quán)對(duì)承包地進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)管理，并獲取收益；另一方面，如果承包權(quán)人對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)處分，那么以不違反相關(guān)規(guī)定為前提，承包權(quán)人有權(quán)自行決定農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式、使用范圍、流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)價(jià)格等。

（3）財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能。財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能是指農(nóng)用地承包權(quán)人對(duì)其承包地享有收益的權(quán)利。承包權(quán)人通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的流轉(zhuǎn)收益，是農(nóng)用地承包權(quán)人的主要財(cái)產(chǎn)收益。自2006年我國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅后，本集體成員無(wú)需向所有權(quán)人支付任何費(fèi)用，即可承包農(nóng)用地。此措施降低了農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)，保障了農(nóng)民的根本利益。配置財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能的目的也是如此。配置農(nóng)用地承包權(quán)的初衷就在于保障農(nóng)民的基本生活所需，因此財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能是農(nóng)用地承包權(quán)的重要權(quán)能。配置虛位占有權(quán)能可確保承包權(quán)人對(duì)農(nóng)用地承包的權(quán)利不受到侵害，配置流轉(zhuǎn)處分權(quán)能是承包權(quán)人獲得財(cái)產(chǎn)收益的前提，所以該兩項(xiàng)權(quán)能是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能的基礎(chǔ)。另外，財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能還能約束農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照合同支付承包權(quán)人規(guī)定的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，防范農(nóng)用地所有權(quán)人侵蝕承包權(quán)人的財(cái)產(chǎn)收益[5]。

2.2.3農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容

從上述對(duì)農(nóng)用地“三權(quán)”權(quán)屬性質(zhì)定位可知，“三權(quán)分置”中的“置”暗指農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是各自獨(dú)立的權(quán)利。那么農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是何種新型權(quán)利？從增量財(cái)產(chǎn)方面考慮，經(jīng)營(yíng)權(quán)即指人們?cè)谄湎鄬?duì)占有的生產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)上，有權(quán)享有并處分通過(guò)合法自主經(jīng)營(yíng)所獲得的增量財(cái)產(chǎn)?！叭龣?quán)分置”制度的核心在于放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。必須明晰農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)享有的權(quán)利內(nèi)容，通過(guò)相關(guān)法律條例對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，才能權(quán)衡三權(quán)之間的利益關(guān)系。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)需配置六項(xiàng)主要權(quán)能：相對(duì)占有權(quán)能、生產(chǎn)性使用權(quán)能、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自主權(quán)能、經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼權(quán)能和增量財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能[4]。

（1）相對(duì)占有權(quán)能。占有權(quán)能即權(quán)利主體有權(quán)對(duì)權(quán)利客體進(jìn)行管控，相對(duì)占有權(quán)能則是指經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)與承包權(quán)人簽訂流轉(zhuǎn)合同，在有限時(shí)間內(nèi)獲取的對(duì)農(nóng)用地直接占有的權(quán)利。由于該項(xiàng)權(quán)利是通過(guò)與承包權(quán)人簽訂合同獲得的，加之占有時(shí)間的有限性，因此稱之為“相對(duì)”。農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人主要是以農(nóng)用地為基礎(chǔ)，從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的，因此，相對(duì)占有權(quán)能是農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使其他權(quán)能的基礎(chǔ)，是經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能中的重要權(quán)能。配置該項(xiàng)權(quán)能的主要目的在于保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益不受到侵害，避免農(nóng)用地所有權(quán)人利用其自身權(quán)利將土地收回，使經(jīng)營(yíng)活動(dòng)處于穩(wěn)定中[5]。

（2）生產(chǎn)性使用權(quán)能。生產(chǎn)性使用權(quán)能是指在經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)期間，農(nóng)用地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，嚴(yán)禁借農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的名義搞非農(nóng)化建設(shè)。生產(chǎn)性使用權(quán)能是一項(xiàng)義務(wù)權(quán)能，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人使用農(nóng)用地的用途進(jìn)行了限制，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的穩(wěn)定性。

（3）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自主權(quán)能。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自主權(quán)能是指以不改變農(nóng)用地用途為前提，在承租合同約定的范圍內(nèi)，農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)期間，自主選擇農(nóng)業(yè)種植項(xiàng)目，農(nóng)用地所有權(quán)人和承包權(quán)人無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。此外，農(nóng)用地承包權(quán)人與經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間僅是合同關(guān)系，經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益由其自行承擔(dān)，與承包權(quán)人沒(méi)有關(guān)系。

（4）經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能。經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能是指在遵守相關(guān)法律的前提下，農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處分，其可采用出租、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可通過(guò)抵押、擔(dān)保等形式達(dá)成融資目的。很明顯，經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)用地的處分屬于二次流轉(zhuǎn)，所以必須受到相應(yīng)限制。由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》中提出“經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書(shū)面同意，并向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒浮?，即明確了農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能，只要征得承包戶同意，并向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒?，就可采取多種方式合法流轉(zhuǎn)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，為了確保土地權(quán)利體系不動(dòng)搖，經(jīng)營(yíng)權(quán)人在處分經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)必須是對(duì)權(quán)利整體的處分，而不能進(jìn)一步分離經(jīng)營(yíng)權(quán)或者延伸出更次一級(jí)的某種權(quán)利。即當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在流轉(zhuǎn)農(nóng)用地時(shí)，產(chǎn)生了新型權(quán)利“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其流轉(zhuǎn)的僅是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，自身還保留了承包權(quán)。但農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)用地的二次流轉(zhuǎn)與之不同，經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部權(quán)利，當(dāng)其對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處分后，就該宗流轉(zhuǎn)農(nóng)用地而言，經(jīng)營(yíng)權(quán)人不再享有任何權(quán)利[1]。

（5）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼權(quán)能。我國(guó)在二十世紀(jì)五十年代末開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼原則即“種地者獲得補(bǔ)貼”，但是在日常實(shí)踐中，通常都是農(nóng)用地承包者獲得補(bǔ)貼，這實(shí)際上對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)人而言是不公平的。因此，國(guó)家制定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)直接發(fā)放給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，而非農(nóng)用地承包者。只要有針對(duì)性的將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼落實(shí)到實(shí)處，這樣才能在一定程度上調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的積極性。

（6）增量財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能。增量財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能是指農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其獲取的增量財(cái)產(chǎn)享有絕對(duì)的收益權(quán)利。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)經(jīng)營(yíng)所收獲的農(nóng)產(chǎn)品，有權(quán)拿去市場(chǎng)銷售，也有權(quán)自行消費(fèi)，所有權(quán)人無(wú)權(quán)從經(jīng)營(yíng)權(quán)人那獲取任何收益。因?yàn)檗r(nóng)用地所有權(quán)人與經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間不存在契約關(guān)系，所以農(nóng)用地所有權(quán)人不能從經(jīng)營(yíng)權(quán)人手中獲取任何收益。同時(shí)，農(nóng)用地承包權(quán)人必須根據(jù)合同約定的費(fèi)用，從農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人處獲得財(cái)產(chǎn)收益，并不能直接與經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)收益分配[5]。

“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”是“三權(quán)分置”政策提出的主要目的，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。只有明確農(nóng)用地“三權(quán)”間的關(guān)系，才能進(jìn)一步維護(hù)“三權(quán)”的利益。通過(guò)配置農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)占有權(quán)能、生產(chǎn)性使用權(quán)能、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自主權(quán)能、經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼權(quán)能和增量財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能，可以從真正意義上保證經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益不受到侵害，從而繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，提升土地資源的利用效率，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、農(nóng)用地“三權(quán)”價(jià)值內(nèi)涵

土地價(jià)格就是權(quán)利的價(jià)格，不同權(quán)利下的農(nóng)用地價(jià)格是不同的。因此，在上述明確農(nóng)用地“三權(quán)”權(quán)利內(nèi)容的基礎(chǔ)上，本節(jié)主要依據(jù)各項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容，分析權(quán)能內(nèi)容與“三權(quán)”價(jià)值來(lái)源的關(guān)系，從而明確各項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值內(nèi)涵[6]。

3.1農(nóng)用地所有權(quán)價(jià)值內(nèi)涵

在“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)用地所有權(quán)的核心是發(fā)包處分權(quán)能，本集體成員可以通過(guò)行使所有權(quán)，對(duì)農(nóng)用地的使用情況進(jìn)行管理和控制，但在此情況下，農(nóng)用地所有權(quán)已暫時(shí)失去對(duì)農(nóng)用地的使用、收益及部分占有、處分權(quán)能，所以其價(jià)值并不是完整的農(nóng)地所有權(quán)價(jià)值。因此，只有當(dāng)集體土地被征收為國(guó)有時(shí)體現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值，才是相對(duì)完整的農(nóng)用地所有權(quán)價(jià)值，此時(shí)的農(nóng)用地所有權(quán)完全具備占有、使用、處分及收益四項(xiàng)基本權(quán)能。

在具備這四項(xiàng)基本權(quán)能的基礎(chǔ)上，本集體成員通過(guò)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)獲取的經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)出農(nóng)地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；由于經(jīng)濟(jì)效益是農(nóng)戶通過(guò)使用農(nóng)用地獲取的，所以農(nóng)用地又間接給予農(nóng)戶養(yǎng)老、醫(yī)療及失業(yè)的保障，此方面體現(xiàn)出農(nóng)地所有權(quán)的社會(huì)保障價(jià)值；糧食安全是保障我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的基本條件之一，而擁有一定質(zhì)量達(dá)標(biāo)的農(nóng)用地則是保障糧食安全的最根本要求，此方面又體現(xiàn)出農(nóng)地所有權(quán)的社會(huì)安全價(jià)值；從土地生態(tài)學(xué)角度出發(fā)，農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)是由氣候、地形、土壤、空氣、水分及微生物等共同組成的，具有土壤保持、改良土壤、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候和凈化空氣等功能，可知農(nóng)地所有權(quán)又包含生態(tài)價(jià)值；當(dāng)農(nóng)用地用途發(fā)生變化時(shí)，如轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，所產(chǎn)生的增值收益，則又體現(xiàn)出農(nóng)地所有權(quán)的潛在價(jià)值。再?gòu)霓r(nóng)用地屬性出發(fā)，農(nóng)用地不僅具備自然屬性，還具備社會(huì)屬性和生態(tài)屬性。由此可知，具備多種功能及屬性的農(nóng)用地，可為人類帶來(lái)多種效益，除了實(shí)際使用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還隱藏著巨大的無(wú)形價(jià)值。因此，綜上所述，農(nóng)用地所有權(quán)價(jià)值應(yīng)主要包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值以及潛在價(jià)值，即相對(duì)完整的農(nóng)用地價(jià)值。

3.2農(nóng)用地承包權(quán)價(jià)值內(nèi)涵

在“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)用地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生分離時(shí)，農(nóng)戶依然擁有承包權(quán)，流轉(zhuǎn)的僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)承包戶將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)權(quán)人后，其就暫時(shí)失去了農(nóng)用地使用及部分占有、處分、收益權(quán)能。在農(nóng)村社保水平較低的情況下，農(nóng)用地承包權(quán)需發(fā)揮其所具備的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能，以維護(hù)農(nóng)戶最根本的生活保障。因此，農(nóng)用地承包權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能，其中，虛位占有權(quán)能是承包戶享有財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能的前提[6]。

從實(shí)際出發(fā)，承包農(nóng)戶通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)所獲得的財(cái)產(chǎn)收益，即為農(nóng)用地承包權(quán)價(jià)值產(chǎn)生的條件。農(nóng)用地承包權(quán)因與農(nóng)用地所有權(quán)分離而產(chǎn)生的絕對(duì)地租，加上與農(nóng)用地肥沃程度、位置遠(yuǎn)近相關(guān)的級(jí)差地租Ⅰ，共同構(gòu)成了農(nóng)用地承包權(quán)價(jià)值。該價(jià)值是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值中的一部分，農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)獲得的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，即為農(nóng)用地承包權(quán)價(jià)值的主要來(lái)源。

3.3農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值內(nèi)涵

當(dāng)承包戶將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)權(quán)人后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)則享有農(nóng)用地使用及部分占有、處分和收益權(quán)能。經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)占有、使用和處分農(nóng)用地以獲取收益，因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是增量財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是多樣化的，既可以是農(nóng)用地承包權(quán)人，也可以是農(nóng)民或者經(jīng)營(yíng)大戶等。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其相對(duì)占有的農(nóng)用地進(jìn)行出租、抵押、擔(dān)保、入股等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，均涉及到農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估[6]。

從實(shí)際出發(fā)，經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地獲取的財(cái)產(chǎn)收益，即通過(guò)在農(nóng)用地上連續(xù)投入資本所獲取的級(jí)差地租Ⅱ，就是農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值產(chǎn)生的條件。農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)者通過(guò)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)獲得的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，就是農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值來(lái)源。

4、研究結(jié)論

身為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，制定符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。作為我國(guó)新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本方向，“三權(quán)分置”制度符合我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

本文主要是在分析“三權(quán)分置”歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上，明晰“三權(quán)”的權(quán)利主體，配置“三權(quán)”新的權(quán)能內(nèi)容，并結(jié)合新的權(quán)能內(nèi)容，明確“三權(quán)”的價(jià)值內(nèi)涵。從實(shí)踐角度出發(fā)，在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，對(duì)“三權(quán)分置”制度進(jìn)行進(jìn)一步研究與完善，既可以維護(hù)本集體成員的基本權(quán)益不受到侵害，還可以通過(guò)放活農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶通過(guò)將農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)人，既能適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速需求，也能促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

惲建平，男，南京師范大學(xué)，漢，1980.12，人文地理學(xué)；

趙楠，女，南京師范大學(xué)，漢，1992.08.18，土地資源管理。