淺議新時(shí)期廣東縣級森林經(jīng)營規(guī)劃編制

金國東

(廣東省嶺南綜合勘察設(shè)計(jì)院，廣州 510520)

廣東是一個(gè)林業(yè)大省，一直以改革、創(chuàng)新、實(shí)干強(qiáng)力推進(jìn)林業(yè)發(fā)展，為全國林業(yè)創(chuàng)下了許多成功的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。黨的十九大以來，“堅(jiān)持人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”等理念深入廣大林業(yè)人之心，中國特色社會(huì)主義新時(shí)代關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)有了新思想、新論斷、新部署和新要求，即以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神、習(xí)近平總書記視察廣東重要講話精神和一系列重要批示指示精神，圍繞國家林草局工作安排和廣東省委省政府決策部署，繼續(xù)深入推進(jìn)新一輪綠化廣東大行動(dòng)，建設(shè)美麗廣東。

為更好地貫徹落實(shí)習(xí)總書記關(guān)于“著力提高森林質(zhì)量”的重要指示和黨十九大關(guān)于“提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”精神，廣東省于2018年在全省范圍內(nèi)全面開展了縣級森林經(jīng)營規(guī)劃的編制工作。本文通過探討縣級森林經(jīng)營規(guī)劃編制的相關(guān)問題，旨在為生態(tài)文明建設(shè)過程中縣級森林經(jīng)營規(guī)劃編制工作提供參考。

1 規(guī)劃編制的意義和要求

森林經(jīng)營是以森林和林地為對象，以提高森林質(zhì)量，建立健康穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，為修復(fù)和增強(qiáng)并持續(xù)獲取森林的供給、調(diào)節(jié)、服務(wù)、支待等產(chǎn)品或服務(wù)功能，而開展的一系列貫穿于整個(gè)森林生長周期的培育和保護(hù)森林的活動(dòng)[1]，是現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的永恒主題、核心任務(wù)和主攻方向。編制縣級森林經(jīng)營規(guī)劃，加強(qiáng)森林經(jīng)營，充分挖掘林地生產(chǎn)潛力，努力提高林地產(chǎn)出率，不斷增加木材等林產(chǎn)品的有效供給，不僅是增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支撐能力、推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求和有效途徑，更是新時(shí)期廣東林業(yè)立足實(shí)際，發(fā)揮優(yōu)勢，精準(zhǔn)施策，以綠扶貧、依綠脫貧，率先全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略選擇[2]。

縣級森林經(jīng)營規(guī)劃是縣級森林經(jīng)營主體制定年度計(jì)劃、組織森林經(jīng)營活動(dòng)、安排林業(yè)生產(chǎn)的依據(jù)，也是上級林業(yè)主管部門管理、檢查和監(jiān)督森林經(jīng)營活動(dòng)的依據(jù)之一[3]。因此，縣級森林經(jīng)營規(guī)劃編制時(shí)必須樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式為主線，以提高森林質(zhì)量效益、充分發(fā)揮森林多種功能、實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營為目標(biāo)，以多功能森林經(jīng)營理論為指導(dǎo)，尊重林業(yè)自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，分類經(jīng)營、分類施策，營建“結(jié)構(gòu)優(yōu)、健康好、景觀美、功能強(qiáng)、效益高”的森林，提升森林經(jīng)營水平，推進(jìn)森林全過程經(jīng)營，增強(qiáng)森林的供給、調(diào)節(jié)、服務(wù)、支持等功能，為促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗廣東，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”和“兩個(gè)走在前列”提供堅(jiān)實(shí)的生態(tài)保障。

2 編制的重點(diǎn)內(nèi)容

縣級森林經(jīng)營規(guī)劃編制應(yīng)根據(jù)森林資源的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，著重進(jìn)行森林區(qū)劃，并根據(jù)各功能區(qū)及分類區(qū)劃，綜合考慮森林培育、森林采伐、森林健康、非木質(zhì)資源經(jīng)營、森林景觀管理和森林生物多樣性保護(hù)等，設(shè)計(jì)森林保護(hù)措施、森林作業(yè)法體系、多種經(jīng)營與綜合利用規(guī)劃，以及基本建設(shè)任務(wù)規(guī)劃、經(jīng)營費(fèi)用估算和效益的分析等。

2.1 森林分類區(qū)劃

森林分類區(qū)劃是進(jìn)行森林經(jīng)營管理的基礎(chǔ)，包括森林功能區(qū)劃、森林類型劃分、森林經(jīng)營管理分類區(qū)劃等。從林地和森林的主導(dǎo)功能考慮，將森林功能區(qū)區(qū)劃為生態(tài)功能區(qū)、社會(huì)功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)三類，優(yōu)先區(qū)劃高保護(hù)價(jià)值森林區(qū)。功能區(qū)確定后，以森林可持續(xù)經(jīng)營思想為指導(dǎo)，明確規(guī)定不同功能區(qū)的經(jīng)營約束條件和主要經(jīng)營措施。在不同功能區(qū)，根據(jù)森林的主導(dǎo)功能進(jìn)行森林用途分類，分為公益林和商品林兩大類。在公益林、商品林分類管理基礎(chǔ)上，將森林經(jīng)營類型分為嚴(yán)格保育的公益林、多功能經(jīng)營的兼用林(包括生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的兼用林和林產(chǎn)品生產(chǎn)為主導(dǎo)功能的兼用林)和集約經(jīng)營的商品林；再根據(jù)森林所處的生態(tài)區(qū)位、自然條件、主導(dǎo)功能和分類經(jīng)營的要求，將經(jīng)營林種、樹種、森林培育目的、經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營周期、經(jīng)營管理措施等相似的，劃分為同一類經(jīng)營類型。

2.2 森林作業(yè)法體系構(gòu)建

森林作業(yè)法是依據(jù)特定森林類型的立地環(huán)境、主導(dǎo)功能、經(jīng)營目標(biāo)和林分特征等，所采取的造林、撫育、改造、采伐和更新造林等一系列技術(shù)措施的綜合，是針對林分現(xiàn)狀(林分初始條件)和特點(diǎn)，圍繞森林經(jīng)營目標(biāo)而設(shè)計(jì)和構(gòu)建的技術(shù)體系，也是落實(shí)經(jīng)營策略、規(guī)范經(jīng)營行為和實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)的基本技術(shù)遵循。全周期經(jīng)營森林，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、立地環(huán)境、森林植被(樹種)類型、主導(dǎo)功能、目的樹種或樹種組成特征等，科學(xué)制定各類型森林作業(yè)法，精細(xì)化各種關(guān)鍵技術(shù)，形成適用于本縣主要森林類型、地理區(qū)域和功能定位的森林作業(yè)法體系，推動(dòng)輪伐、皆伐等簡單的森林采伐利用方式向漸伐、徑級擇伐、單株木擇伐等各種精細(xì)化采伐利用方式轉(zhuǎn)變[4]。在縣級森林經(jīng)營規(guī)劃編制過程中，需明確森林作業(yè)法與森林類型、森林經(jīng)營分類、經(jīng)營分區(qū)、林分狀況等的對應(yīng)關(guān)系。

2.3 建設(shè)規(guī)模落實(shí)

在明確縣域森林類型、森林經(jīng)營分類、經(jīng)營分區(qū)、作業(yè)法體系等一系列區(qū)劃后，以小班經(jīng)營措施規(guī)劃為依據(jù)，圍繞“精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量、培育健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)、增強(qiáng)森林多功能效益”的總體目標(biāo)，將省級下達(dá)的建設(shè)任務(wù)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場)分建設(shè)期逐一落實(shí)，其中造林、森林撫育、退化林修復(fù)、鄉(xiāng)村綠化美化、森林保護(hù)等工程規(guī)模需與最新的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接，森林采伐規(guī)模依據(jù)最新的森林采伐限額確定。在中遠(yuǎn)期規(guī)劃中，可立足于出成效、出模式、出經(jīng)驗(yàn)，探索建立森林經(jīng)營樣板基地、國家儲(chǔ)備林基地等，為提高森林經(jīng)營整體水平、探索中國特色森林經(jīng)營道路提供廣闊思路。

3 應(yīng)注意的幾點(diǎn)問題

縣級森林經(jīng)營規(guī)劃是指導(dǎo)縣域內(nèi)各林業(yè)經(jīng)營單位編制執(zhí)行森林經(jīng)營方案的重要依據(jù)，是全面科學(xué)持續(xù)開展森林經(jīng)營、精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量的重要抓手。作為科技興林的基礎(chǔ)性工作，編制森林經(jīng)營規(guī)劃的重要性不可小覷。但就目前的編制工作來說，還存在著以下問題應(yīng)引起注意。

3.1 概念理解不深入，混淆不清

在縣級森林經(jīng)營規(guī)劃編制的過程中，存在著對森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案兩者的區(qū)別和概念不清晰的情況，也有對森林經(jīng)營規(guī)劃中的森林經(jīng)營類型、森林作業(yè)法設(shè)計(jì)和森林經(jīng)營分區(qū)等概念模糊不清的，容易導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)和深度把握不當(dāng)，分類分區(qū)混亂甚至錯(cuò)誤，規(guī)劃可操作性不強(qiáng)。

3.2 規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

目前大多縣、區(qū)編制森林經(jīng)營規(guī)劃直接采用剛完成的森林資源二類調(diào)查成果數(shù)據(jù)，由于調(diào)查理念、技術(shù)等各方面因素的影響，調(diào)查質(zhì)量參差不齊，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確度難以保證，容易造成規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)確定的不合理，使森林經(jīng)營規(guī)劃失去最初的編制意義。

3.3 各利益相關(guān)方參與程度不高

目前縣級森林經(jīng)營規(guī)劃主要由縣級林業(yè)主管部門的相關(guān)科室組織編制，但規(guī)劃通常會(huì)涉及到縣域內(nèi)其它相關(guān)領(lǐng)域，如自然保護(hù)區(qū)、濕地、旅游、水利、交通、農(nóng)田等，而這些領(lǐng)域的利益相關(guān)者沒有參與到規(guī)劃編制中來，將會(huì)使得森林經(jīng)營規(guī)劃在實(shí)施過程中不可避免的受到影響。

3.4 歷史遺留問題較多

廣東省對林業(yè)建設(shè)的投入雖逐年在增加，但相對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而言，在技術(shù)、資金和設(shè)備上的投入都相對比較落后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求，森林經(jīng)營管理一直比較粗放，歷史遺留問題較多，這可能會(huì)導(dǎo)致在森林經(jīng)營規(guī)劃編制時(shí)規(guī)劃目標(biāo)定位不準(zhǔn)，難于實(shí)現(xiàn)。

4 對策與建議

1)強(qiáng)化崗前培訓(xùn)。必須明確要求參加森林經(jīng)營規(guī)劃編制單位及人員的資質(zhì)，對參加人員進(jìn)行嚴(yán)格崗前技術(shù)培訓(xùn)，嚴(yán)格遵循國家和省級有關(guān)森林經(jīng)營規(guī)劃編制的相關(guān)規(guī)范和要求，明確相關(guān)概念、工作程序，銜接好國家、省、市森林經(jīng)營規(guī)劃目標(biāo)，制定可操作性強(qiáng)的工作方法，避免規(guī)劃內(nèi)容雜亂無序，不符合編制規(guī)范要求。

2)確保規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性。森林經(jīng)營規(guī)劃應(yīng)以最新的二類調(diào)查、林地變更調(diào)查、公益林落界等成果數(shù)據(jù)為規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在規(guī)劃編制前，要嚴(yán)格按規(guī)定組建調(diào)查相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)和工作小組，嚴(yán)格工作紀(jì)律，對收集的資料、數(shù)據(jù)開展必要的補(bǔ)充調(diào)查，確保規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確度，以免影響規(guī)劃目標(biāo)的制定和實(shí)施。

3)在規(guī)劃編制的全過程中，編制方、實(shí)施方和其他利益相關(guān)方應(yīng)及時(shí)充分溝通和協(xié)調(diào)，互通目的與需求，在結(jié)合多方需求的基礎(chǔ)上編制森林經(jīng)營規(guī)劃，以達(dá)到多方共贏的目的。

4)完善制度，嚴(yán)格實(shí)施。國家及省級的一系列綱領(lǐng)性文件，對新時(shí)期林業(yè)定位已十分明確，林業(yè)必須堅(jiān)持以生態(tài)建設(shè)為主的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在森林經(jīng)營規(guī)劃編制過程中，要牢牢把握林業(yè)發(fā)展的政策方向，總結(jié)以往管理經(jīng)驗(yàn)，理順各種歷史遺留問題，摸索出一套行之有效的管理辦法并形成制度，使林業(yè)由單一經(jīng)營模式向多元化的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，廣泛吸納社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，加速林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。