財政視角下經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村老年婦女養(yǎng)老現(xiàn)狀改善研究*
——基于西部12 ?。▍^(qū)、市）的調(diào)查

◎金淑彬 何興貴 陳 靜 李映丹

一、研究背景

隨著農(nóng)民工隊伍的不斷擴大以及長期在城市打工謀生的第一代農(nóng)民工的逐步告老還鄉(xiāng)，農(nóng)村老齡化程度將越來越嚴重，農(nóng)村人口老齡化和高齡化即將成為我國人口發(fā)展的新常態(tài)。國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究表明，我國農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達到15.4%，比全國13.26%的平均水平高出2.14 個百分點，高于城市老齡化程度。預(yù)計到2045年，我國農(nóng)村80 歲以上老年人占農(nóng)村老年人的比例將超過22%［1］，西部欠發(fā)達地區(qū)由于年輕人大量外出打工，將在更大程度上加劇了其老齡化的發(fā)展趨勢。在農(nóng)村人口老齡化的同時，女性人口老齡化尤為突出，據(jù)“六普”數(shù)據(jù)資料計算結(jié)果顯示，我國女性的平均壽命比男性長4.99 歲。在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，農(nóng)村老年婦女的養(yǎng)老狀況很不容樂觀，如何讓這一弱勢群體中的弱勢群體能夠更多的享受到改革開放的成果，讓她們能夠較為有尊嚴的安度晚年，這個問題將影響著我國和諧社會的建設(shè)，解決好這個問題，不僅能體現(xiàn)我國社會主義市場經(jīng)濟的優(yōu)越性，也能在一定程度上緩解我國經(jīng)濟增長乏力的問題。

二、農(nóng)村老年婦女的養(yǎng)老現(xiàn)狀

西部12 ?。▍^(qū)、市）基本屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，課題組于2015年7月至2016年8月，用了近一年的時間，根據(jù)聚類情況，從西部12 省（區(qū)、市）中選出內(nèi)蒙、重慶、四川、貴州、寧夏、新疆6 ?。▍^(qū)、市）90 個行政村的1150 名60歲及以上的老年婦女進行了問卷調(diào)查和深度訪談，收回有效問卷1123 份，在此基礎(chǔ)上運用統(tǒng)計軟件SPSS 20 對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，結(jié)果顯示，農(nóng)村老年婦女的養(yǎng)老現(xiàn)狀令人堪憂。

1.身體狀況較差。85.49%的女性老人患有各種慢性疾病，病排在前六位的分別是關(guān)節(jié)炎、高血壓、腰椎或頸椎病、心臟病、白內(nèi)障和慢性支氣管炎，分別占比25.1%、21.6%、19.5%、8.2%、7.5%和7.1%。這些慢性疾病的治療在她們的生活開支中是一個不小的數(shù)目，對于身患多種慢性疾病的老人來說，她們的醫(yī)藥費已經(jīng)超過她們的生活費用。她們中的不少人在生病后，為了節(jié)約開支，一般都會采用‘硬扛’的方式，實在扛不下去了，就到藥店或村衛(wèi)生室買藥治療，只有當病情相當嚴重時，才會選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院住院治療，因為到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院將面臨著兩大支付問題，一是自付‘門檻費’；二是對發(fā)生的醫(yī)療費用，其實際報銷比例并不高，一般只能報銷80%左右，剩下的就需自費。從總的情況來看，西部農(nóng)村老年婦女生病需治療時，選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就醫(yī)所占比重最大，占36.15%，其次是選擇在村衛(wèi)生室或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站就醫(yī)，占31.08%。

2.生活來源主要來自個人。農(nóng)村老年婦女的生活來源主要是來自個人，占35.9%，其次是子女的供給，占23.6%，社會養(yǎng)老保險占23.3%，處于第三位?？梢姡r(nóng)村老年婦女的養(yǎng)老主要還是以自我養(yǎng)老為主，但據(jù)2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)分析資料顯示，84.48%的農(nóng)村老年女性都沒有儲蓄養(yǎng)老的錢，因此，自我養(yǎng)老主要是靠自己勞動養(yǎng)活自己，隨著她們年齡的增長和身體功能的下降，這種養(yǎng)老方式將難以為繼，而她們子女的經(jīng)濟狀況從總的來說也并不是很好，其中不少人均在外地打工，其工資水平也較低，據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2016年農(nóng)民工月均收入僅為3275 元。再從社會養(yǎng)老金來看，自2009年“新農(nóng)保”試點以來，國家對農(nóng)村年滿60歲及以上的老人實行“普惠制”養(yǎng)老政策，每人每月可以領(lǐng)到55 元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，直到2014年7月，我國第一次全面提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準由每人每月55 元提高到70 元，盡管中央財政對西部地區(qū)實行了全額補助，但由于西部地區(qū)地方財政狀況較差，絕大部分?。▍^(qū)、市）的地方財政只給予了基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月5 元的補貼標準，即是說每位農(nóng)村老年婦女每月只能領(lǐng)到75 元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

3.生活水平較低。農(nóng)村老年婦女平均每月用于維持基本生活的費用在201-500 元的占52.63%，在調(diào)查人群中已占一半以上，處于第一位；其次是在500 元以上的占33.04%，處于第二位；在101-200 元的占9.8%，處于第三位。在我們調(diào)查的農(nóng)村老年婦女中，大多數(shù)都屬于夫妻倆一起居住，占48%，但由于年輕人往往都外出打工，其子女則交給老人看管，因此，在我們調(diào)查取得的數(shù)據(jù)中并沒有完全排除她們的孫子女吃飯、購買零食和偶爾買衣服的費用?？梢?，西部農(nóng)村老年婦女的生活水平相當?shù)停凑罩袊?016年約為3000 元的貧困線標準，她們中不少人的生活仍然處于貧困狀態(tài)。

4.日常護理缺位。農(nóng)村女性老人身體不適時的照顧者排在前三位的分別是老伴、子女和自己，分別占49.69%、32.50%和17.45%，而鄰居和政府分別占0.36%和0%。可見，政府和社會在她們需要的日常護理中，幾乎是缺位的。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老年婦女最為擔(dān)心的事情就是自己生病或年老時的護理問題，在她們“最擔(dān)心的養(yǎng)老問題中”，排在第一位的就是生活不能自理，占17.8%；排在第二位的是生病時沒人照顧，占16.0%；排在第三位的是看病不方便，不能及時就醫(yī)占14.6%。事實上，在身患多種疾病的老人以及高齡老人的護理問題上，對于在外工作或外出打工的子女來說，存在著相當大的照顧壓力，而這種壓力將直接影響著他們自身的工作、身體健康乃至于他們的家庭和睦，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的隱形成本所在。

5.精神狀態(tài)較差。農(nóng)村老年婦女受環(huán)境、文化、習(xí)慣和經(jīng)濟條件的影響，她們不可能像城市老年婦女一樣，通過讀書、看報、上網(wǎng)、旅游或上老年大學(xué)等方式來尋求精神慰藉，看電視和聊天就是她們最主要的娛樂方式，分別占了29.2%和28.2%。對于那些身體狀況較好的低齡老人（一般在70歲以下），她們一方面為了減輕子女的經(jīng)濟負擔(dān)，另一方面也為自己未來的養(yǎng)老而進行代際交換考慮，會‘主動’代子女看管小孩，以這種“付出”來“交換”自己高齡時子代的照料。［2］她們在繁重的家務(wù)勞動中可以讓孤獨感得到一定程度的化解；但對于身體狀況較差（患有各種慢性疾病）或高齡的老人，在‘被迫’照顧孫子女過程中就往往顯得力不從心，內(nèi)心的苦悶又無處宣泄，因而感到異常孤獨。當孫子女長大離開她們時，她們已年邁體衰，或體弱多病，特別是伴隨著老伴的離世，她們身邊更是連一個說話的人都沒有，因而倍感獨感。調(diào)查結(jié)果表明，她們中感覺沒有孤獨感的僅占31.52%；孤獨感強烈和很強烈的分別占16.38%和2.67%。但具體到不同的情況，其孤獨感的感受程度又不一樣，在0.05的顯著性水平下，西部農(nóng)村老年婦女在日常生活中的孤獨感與其婚姻狀況、居住方式存在較強的相關(guān)關(guān)系，喪偶、獨居的老人孤獨感很強烈的分別占70%和56.7%。

三、政策建議

為了改善經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村老年婦女的養(yǎng)老現(xiàn)狀，通過調(diào)查分析，我們認為可從財政角度可采取以下措施：

1.實行差異化的中央財政補貼政策。我國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不盡一致，近年來，農(nóng)村居民收入差距有進一步擴大之勢。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒2016年資料計算得知，2013～2015 三年間，中、西部農(nóng)村居民人均可支配收入差距分別為1546.6 元、1716.1 元和1825.6 元；東、西部農(nóng)村居民人均可支配收入差距則更大，從4420.2 元、4849.6 元到5204 元，這種差異是由區(qū)域間差異和區(qū)域內(nèi)部差異共同作用決定的。我國自2009年試行“新農(nóng)?！敝贫纫詠恚瑢r(nóng)村年滿60 歲以上老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行財政補貼政策，其中，中央財政對中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予100%的補助，對東部地區(qū)給予50% 的補助。這種看似公平的財政補貼，實際上并沒有充分考慮到地區(qū)差異和老年人的個體差異，不但沒能很好地解決實際存在的的不公平性問題，還不能充分提高財政資金的使用效率。每人每月70 元的中央財政補貼，對于貧窮的農(nóng)村老人家庭來說作用可能較大，但對于較為富裕的農(nóng)村老人家庭來說，其作用則非常小。又據(jù)課題組調(diào)查分析結(jié)果表明，63.42%的人認為目前“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金可以再增加15%-20%；米紅等（2016）通過ELEC 模型和趨勢外推等方法研究表明，在2015 至2035年間，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提升至每人每月150 元，且隨通貨膨脹的增長而增長，才能滿足農(nóng)村居民的基本需要，且該方案也是財政可以承受的，即使將基礎(chǔ)賬戶養(yǎng)老金提升至1800 元，每年的該項支出也只占財政支出的2%左右。［3］因此，中央財政在進行基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼時，無論從目前的存量還是未來的增量來說，均可實行差異化財政補貼政策，一是配合當前的“精準扶貧工作”，加大對貧困地區(qū)、貧困家庭中老年人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼力度，充分發(fā)揮基礎(chǔ)養(yǎng)老金對弱勢群體的養(yǎng)老作用；二是根據(jù)年齡段來增發(fā)農(nóng)村老年婦女的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一般來說，年齡段越低，增發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金越少，年齡段越高，增發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金則越高；三是發(fā)放高齡津貼。目前，對80歲以上農(nóng)村高齡老人的津貼是通過地方財政發(fā)放的，地方財政狀況好則多發(fā)，地方財政狀況差則少發(fā)，有些地方只是象征性的發(fā)放了高齡津貼，據(jù)我們調(diào)查，在西部地區(qū)的某些縣市，80 歲以上的農(nóng)村老人每人每月只有10 元高齡津貼。因此，建議中央財政可從增發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金盤子中拿出一部分來發(fā)放高齡津貼。

2.重視對農(nóng)村老年婦女在養(yǎng)老護理方面的投入。調(diào)查分析結(jié)果顯示，西部農(nóng)村老年婦女在養(yǎng)老過程中，最擔(dān)心的事排在前三位的就是身體健康方面的問題，分別是生活不能自理、生病沒人照顧和看病不方便的問題，這已成為她們的養(yǎng)老困境所在。到目前為止，政府幾乎沒有涉足農(nóng)村老年人養(yǎng)老護理的領(lǐng)域，除了養(yǎng)老院，但據(jù)調(diào)查，養(yǎng)老院里一般都是男性‘五保’老人，女性老人一般較男性老人長壽，隨著年齡的增長及多種疾病的發(fā)生，會出現(xiàn)部分失能的女性老人，她們是需要一定的護理的，而她們的子女留守的很少，一般都長期在外打工，不能在身邊照顧老人。據(jù)調(diào)查，2008年8月從河北省肥鄉(xiāng)縣開始逐漸在全國推廣的“幸福院模式”，并不是一種十分適合西部農(nóng)村老人養(yǎng)老的養(yǎng)老模式，因為在該模式下，生活能夠自理的老人才可申請入住，而且做飯、洗衣等日常活動一般都是由老人自己去完成，這會將部分失能老人排除在外，而對于低年齡段和身體健康狀況尚好的老人來說，她們一般是不可能選擇到幸福院去養(yǎng)老的，她們會留在自己的家里做一些力所能及的事情，比如幫外出打工的子女看管孩子。因此，在西部農(nóng)村已經(jīng)建立起來的“幸福院”往往空置率很高，不但沒有起到為農(nóng)村老人養(yǎng)老的作用，反而浪費了本來就并不寬裕的財政資源。事實上，在西部農(nóng)村，女性老人養(yǎng)老的瓶頸是，年齡在80 歲以上或雖未滿80 歲但卻因患各種慢性疾病需要特別護理的這一類人群，因此，在目前財力有限的情況下，可針對該類人群實施“精準幫扶”：在政府的監(jiān)督管理下，根據(jù)當?shù)厍闆r設(shè)立上門服務(wù)或托老所項目，對于上門服務(wù)，可充分利用就近資源，由鄰居或健康的低齡老人來提供，也可通過政府行為找最適合的鄰居或低齡的健康老人進行“結(jié)對幫扶”，費用由政府或政府與需要幫扶老人的子女來共同承擔(dān)；對三無老人、低保戶中身體不能完全自理、無實質(zhì)性贍養(yǎng)人的老人以及家庭人均月收入在 300 元以下、身體不能完全自理、無實質(zhì)性贍養(yǎng)人的老人所提供的上門服務(wù)費用，由政府承擔(dān)，如果政府受財力所限，還可以由政府指定人員以“記賬”方式結(jié)算勞務(wù)費，該“賬款”可由提供服務(wù)的人員或由其轉(zhuǎn)讓給他人（包括繼承人）享用。如果當?shù)匦枰熬珳蕩头觥钡睦先溯^多，則可由財政提供一定的持續(xù)的資金支持，將閑置的校舍或村辦公室或農(nóng)戶的房屋改建成老人集中居住的托老所，同時配備村衛(wèi)生室方便老人看病。為了節(jié)約成本，可幾個村聯(lián)合建托老所，做到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

3.進一步改革新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。目前，我國新農(nóng)合制度的補償模式是以大病統(tǒng)籌為主，主要補助參合農(nóng)民的大額醫(yī)療費用和住院醫(yī)療費用。事實上，農(nóng)村老年婦女身患慢性病的居多，按照現(xiàn)在“新農(nóng)合”的補償模式，對于身患風(fēng)濕病、氣管炎、高血壓、心臟病、腦動脈硬化等慢性疾病的老人來說，如果沒有發(fā)生住院費用，就不能從“新農(nóng)合”中得到補償。而對這些身患慢性病的老人來說，由于受經(jīng)濟條件等因素的限制，她們一般是不會選擇住院治療的，因此，從“新農(nóng)合”中受益非常有限，也在一定程度上影響了“新農(nóng)合”基金的使用率。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2016》資料顯示，2015年“新農(nóng)合”基金使用率全國為89%，東、中、西部分別為94%、88%和87%。由于農(nóng)村老年婦女是弱勢群體中的特別弱勢群體，在新農(nóng)合的醫(yī)療報銷制度上，應(yīng)對她們有所傾斜。首先，對于醫(yī)療費用報銷比例，可根據(jù)她們的年齡適度調(diào)整，年齡越大，其報銷比例應(yīng)越高；其次，擴大慢性病門診報銷范圍，直到將所有的慢性病門診費用納入視同住院報銷范圍。同時，為了更好地實現(xiàn)“分級診療”制度，還應(yīng)搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與村衛(wèi)生室的醫(yī)療服務(wù)建設(shè)，由中央、地方財政聯(lián)合從增加醫(yī)藥供給種類、增強醫(yī)療設(shè)備的配備和加強對醫(yī)療服務(wù)人員的技術(shù)培訓(xùn)等方面增加財政資金投入，方便老人們看病就醫(yī)。對于增加的財政資金支出可考慮中央、地方按6：4 的比例進行分擔(dān)，這也是中央財政在資源配置、調(diào)節(jié)收入分配職能方面的具體體現(xiàn)。