排污許可制度改革的探討

鄧義君

（運(yùn)城市環(huán)境保護(hù)局，山西 運(yùn)城 044000）

在排污許可制改革推動(dòng)中，隨著相關(guān)法律體系、技術(shù)支撐的逐步完善，落實(shí)按證排污和強(qiáng)化依證監(jiān)管，可以更好地為企業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。

1 排污許可轉(zhuǎn)型改革的必要性

1.1 建立覆蓋所有固定污染源的核心管理制度

排污許可作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，其改革目的在于建立統(tǒng)一公平的覆蓋所有固定污染源的核心管理制度。通過核發(fā)一個(gè)行業(yè)，清理一個(gè)行業(yè)，規(guī)范一個(gè)行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)，分批分期實(shí)現(xiàn)固定污染源全覆蓋。排污許可改革將排污許可證定義為“身份證”，為充分體現(xiàn)改革精神，滿足改革要求，對(duì)存在歷史遺留問題的且可通過整改滿足要求的，采用“老人老辦法”，即企業(yè)接受處罰并承諾改正的同時(shí)進(jìn)行許可，在排污許可證中提出改正要求與期限。這一政策出臺(tái)為環(huán)保部門提供了解決長(zhǎng)期想解決而未解決的歷史遺留問題的機(jī)會(huì)，為實(shí)現(xiàn)“核發(fā)一個(gè)行業(yè)，清理一個(gè)行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)，規(guī)范一個(gè)行業(yè)”提供政策依據(jù)，促使環(huán)保部門在核發(fā)過程中摸清行業(yè)企業(yè)底數(shù)，掌握行業(yè)企業(yè)環(huán)境問題，把所有企業(yè)都納入監(jiān)管范圍，為行業(yè)企業(yè)公平發(fā)展奠定基礎(chǔ)[1-2]。排污許可證樣式如圖1所示。

圖1 排污許可證

根據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》（部令第48號(hào)）要求，對(duì)位于法律法規(guī)規(guī)定禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)的、屬于國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策目錄中明令淘汰或者立即淘汰的落后生產(chǎn)工藝裝備、落后產(chǎn)品的不予核發(fā)排污許可證。堅(jiān)守生態(tài)環(huán)保紅線，倒逼、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。

1.2 明確可排放的污染物

要明確可排放的污染物相關(guān)屬性，如可排放的種類、可排放濃度、可排放排放量以及排放去向等，同時(shí)包括治理設(shè)施、環(huán)境相關(guān)管理要求等內(nèi)容。環(huán)保部門依據(jù)行業(yè)《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》（下簡(jiǎn)稱《技術(shù)規(guī)范》）進(jìn)行許可證核發(fā)。《技術(shù)規(guī)范》根據(jù)行業(yè)各排放環(huán)節(jié)污染物排放特點(diǎn)及排放負(fù)荷，對(duì)不同原料及對(duì)應(yīng)生產(chǎn)工藝實(shí)行差異化管理，對(duì)于污染較重的工藝加強(qiáng)了管控力度，對(duì)行業(yè)管理目前存在的短板從技術(shù)層面進(jìn)行彌補(bǔ)。比如，一些行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)尚未發(fā)布，管控因子缺失，排放濃度限值過于寬松；污染防治措施不到位，一些排放量大的產(chǎn)污環(huán)節(jié)，絕大多數(shù)企業(yè)未采取管控措施；無組織管理控制缺失，一些環(huán)節(jié)廢氣無組織排放嚴(yán)重，目前無相應(yīng)的管控措施。《技術(shù)規(guī)范》基于行業(yè)實(shí)際和管理需要，厘清行業(yè)特征和發(fā)展階段，查缺補(bǔ)漏并明確環(huán)境管理的基本要求，統(tǒng)一管控標(biāo)準(zhǔn)。通過許可證核發(fā)進(jìn)行一次全行業(yè)的梳理，促進(jìn)行業(yè)公平，倒逼行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

以運(yùn)城市為例，2017年度納入許可的氮肥行業(yè)，企業(yè)排污環(huán)節(jié)管控、污染防治設(shè)施普遍存在不滿足《技術(shù)規(guī)范》要求的情況。以固定床常壓煤氣化工藝為例，依據(jù)以往環(huán)境管理要求，造氣廢水沉淀池、污水處理廠未設(shè)置廢氣收集處理設(shè)施。根據(jù)《技術(shù)規(guī)范》要求，造氣廢水沉淀池廢氣收集處理設(shè)施排放口管控氨、硫化氫、酚類、氰化氫、非甲烷總烴五項(xiàng)污染因子，并按季度進(jìn)行自行監(jiān)測(cè)。污水處理廠廢氣收集處理設(shè)施排放口管控氨、硫化氫、酚類、非甲烷總烴四項(xiàng)污染因子，半年、季度（非甲烷總烴）進(jìn)行自行監(jiān)測(cè)。尿素造粒塔放空氣污染防治可行性技術(shù)為洗滌，在首次核發(fā)過程中均針對(duì)企業(yè)不符合《技術(shù)規(guī)范》的情況提出限期整改要求，并在許可證副本中記載，倒逼企業(yè)升級(jí)改造，提升環(huán)保管理水平。

根據(jù)審核過程梳理情況，企業(yè)酚氰污水處理站深度處理設(shè)施建設(shè)不完整，廢水達(dá)標(biāo)熄焦要求不明確。運(yùn)城市環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)地方水環(huán)境質(zhì)量改善要求，在焦化行業(yè)開展水污染防治設(shè)施提標(biāo)改造。河津市禹門口焦化有限公司1 200 m3/d焦化廢水深度處理中水回用項(xiàng)目，處理工藝采用高級(jí)氧化預(yù)處理+AO生物處理+MBR膜生物反應(yīng)器+反滲透工藝，污水經(jīng)處理后可達(dá)到《煉焦行業(yè)水污染特別排放限值》（GB 16171-2012）中特別排放限值。永鑫實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司焦化廢水深度治理采用“三相催化氧化預(yù)處理+A2O+三相催化氧化+多介質(zhì)過濾+超濾反滲透”工藝，監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，改造后廢水pH值為7.83～8.22、化學(xué)需氧量為14 mg/L、氨氮為3.76 mg/L、懸浮物為21 mg/L，可達(dá)到《煉焦行業(yè)水污染特別排放限值》（GB 16171-2012）中特別排放限值，企業(yè)廢水治理水平大幅提升。

1.3 落實(shí)企事業(yè)單位排放總量控制和改善區(qū)域流域環(huán)境的載體

排污許可證是落實(shí)企事業(yè)單位排放總量控制以及改善區(qū)域流域環(huán)境的一個(gè)重要體，其有兩大核心內(nèi)容，即許可排放濃度和許可排放量。生態(tài)環(huán)境部門按照國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來確定許可排放濃度，“一廠一策”則通過許可排放量來實(shí)現(xiàn)，與環(huán)境質(zhì)量掛鉤。

此次排污許可制改革突出從四項(xiàng)主要污染物管控轉(zhuǎn)向多污染物協(xié)同管控，明確配套的監(jiān)測(cè)要求及實(shí)際排放量核算規(guī)范，推動(dòng)排污單位污染物排放總量控制制度真正落地。根據(jù)以往環(huán)境管理要求，企業(yè)獲得的總量控制指標(biāo)包括地方政府或環(huán)境保護(hù)主管部門發(fā)文確定的總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)時(shí)的總量控制指標(biāo)、現(xiàn)有排污許可證載明的總量控制指標(biāo)、通過排污權(quán)有償使用和交易確定的總量控制指標(biāo)。此次排污許可改革，明確總量控制指標(biāo)“不加嚴(yán)”“不放松”原則，通過核發(fā)排污許可證確定的污染物排放總量就是企業(yè)排放總量的紅線。對(duì)于地方指定的環(huán)境限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃以及污染天氣應(yīng)對(duì)措施，錯(cuò)峰生產(chǎn)方案中針對(duì)企業(yè)有更為嚴(yán)格要求的在許可證中予以明確。為嚴(yán)格落實(shí)“按證排污”，做到達(dá)標(biāo)排放，不超量排放，企業(yè)須加快升級(jí)改造，規(guī)范管理運(yùn)行，不斷提高污染治理和環(huán)境管理水平，加快彌補(bǔ)環(huán)保短板。

1.4 落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，嚴(yán)格處理違證排放企業(yè)

落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，對(duì)于違證排放的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的處理。加強(qiáng)企業(yè)自主申報(bào)、舉證以及公告等是排污許可證改革的重要方向。企業(yè)通過許可證管理流程實(shí)現(xiàn)排污情況的監(jiān)測(cè)、申報(bào)、公開和舉證等。環(huán)保部門依證監(jiān)管，通過執(zhí)法監(jiān)測(cè)、核查臺(tái)賬等手段，核實(shí)排放數(shù)據(jù)和報(bào)告的真實(shí)性，判定是否達(dá)標(biāo)排放，核定排放量。存在違規(guī)的企業(yè)，要加強(qiáng)檢查頻次，針對(duì)污染嚴(yán)重、產(chǎn)能過剩行業(yè)加大處罰力度和執(zhí)法頻次，做好去產(chǎn)能工作，推進(jìn)存量結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過排污許可證的威懾作用，推動(dòng)企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，倒逼企業(yè)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.5 加大信息公開力度

實(shí)行排污許可信息公開制度，可以在管理信息平臺(tái)將企業(yè)自行監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)以及相關(guān)部分監(jiān)管執(zhí)行的信息公開出來，對(duì)于哪些沒有按照許可證排污標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)單位名字予以公開，同時(shí)納入企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)，讓公眾可以進(jìn)行查閱和監(jiān)督。通過形成社會(huì)共同監(jiān)督良好氛圍，推動(dòng)企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，倒逼企業(yè)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2 新時(shí)期排污許可制度改革實(shí)踐

隨著我國(guó)排污許可制度的不斷改革，其在不斷應(yīng)用的過程中也取得了一定的成績(jī)，但是在種種因素的影響下，其間也出現(xiàn)了一些問題[3]。主要原因就是現(xiàn)今我國(guó)依然處于許可證核發(fā)初始階段。如果要建立一套完善的信息管理系統(tǒng)，我國(guó)相關(guān)工作人員還應(yīng)當(dāng)不斷進(jìn)行研究，同時(shí)如果想達(dá)成對(duì)固定污染源進(jìn)行一證式管理的目的，還需要付出大量的時(shí)間與精力。此外，現(xiàn)如今我國(guó)排污許可并未同環(huán)境管理制度有機(jī)結(jié)合起來，這直接導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境管理工作的效應(yīng)無法有效展示出來。在今后的相關(guān)工作中，我國(guó)各地生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守有關(guān)部署要求，不斷研究探索，促進(jìn)排污許可改革工作的進(jìn)一步推進(jìn)，為我國(guó)環(huán)境建設(shè)工作注入新的有生力量。

2.1 著重注意排污許可制度改革工作中的頂層設(shè)計(jì)工作

通過將該工作作為切入點(diǎn)，有效加快排污許可制度改革工作的地方試點(diǎn)進(jìn)程。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，將該工作劃分為省、市、縣三個(gè)層次進(jìn)行，對(duì)排污學(xué)科制度改革進(jìn)行落實(shí)。在有效保證與國(guó)家相關(guān)方案對(duì)接的同時(shí)，制定地方試點(diǎn)工作的相關(guān)流程，有效保障最終制定的地方試點(diǎn)工作流程的可操作性以及針對(duì)性。我國(guó)其他地區(qū)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)浙江、上海等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，征求下級(jí)部門的意見，在此基礎(chǔ)上制定工作流程，為地方試點(diǎn)工作的順利開展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 注意因地制宜開展地方排污許可制度改革試點(diǎn)

在進(jìn)行排污許可制度改革試點(diǎn)的過程中，地方有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)遵循先易后難、先簡(jiǎn)后繁的核心理念，制定一個(gè)試點(diǎn)任務(wù)分解表，結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作的基礎(chǔ)、行業(yè)的特點(diǎn)等多方面的內(nèi)容，將試點(diǎn)任務(wù)分解到市、縣之中。在進(jìn)行排污學(xué)科改革的過程中，工作人員必須要保證試點(diǎn)工作的正常開展以及有序進(jìn)行。此外，在地方試點(diǎn)工作中開展的各種創(chuàng)新措施以及良好想法也為之后的工作提供了良好的參考借鑒，為后續(xù)工作的順利開展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

這里以無錫市開展“感知環(huán)境、智慧環(huán)保”活動(dòng)為例，通過建立環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)示范項(xiàng)目，研究出了一套發(fā)放排污許可證的綜合系統(tǒng)，這一系統(tǒng)使得無錫市實(shí)現(xiàn)了許可證管理、總量減排以及排污權(quán)有償交易儲(chǔ)備工作等方面內(nèi)容的整合。這一系統(tǒng)的全面應(yīng)用，有效提高了該地區(qū)對(duì)于數(shù)據(jù)信息的使用效率和使用質(zhì)量，有效提高了該地區(qū)許可證發(fā)放工作的效率和質(zhì)量。目前，我國(guó)大約有500家企業(yè)單位應(yīng)用了刷卡排污措施。以常熟市為例，該城市首先建立了一個(gè)區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量關(guān)聯(lián)排污許可管理模式，該模式能夠?qū)ΤＪ焓袃?nèi)部所有相關(guān)行業(yè)企業(yè)進(jìn)行有效管理，一旦被監(jiān)管的企業(yè)單位出現(xiàn)廢水排放量超標(biāo)問題，其排污管道的閥門就會(huì)自動(dòng)關(guān)閉，有效防止企業(yè)單位繼續(xù)排污，有效提高許可證的核發(fā)效率，取得了非常良好的成果。除此之外，常熟市還應(yīng)用了排污許可總量檢驗(yàn)技術(shù)，采取了動(dòng)態(tài)管理措施，現(xiàn)已開始進(jìn)行試點(diǎn)。

2.3 加強(qiáng)企業(yè)排污許可量預(yù)核以及許可證申領(lǐng)培訓(xùn)

現(xiàn)階段，我國(guó)各地生態(tài)環(huán)境部門都開始積極組織力量，先后在火電、造紙以及水泥等行業(yè)進(jìn)行排污許可量監(jiān)測(cè)工作，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行抽樣，對(duì)火電、水泥以及造紙行業(yè)進(jìn)行污染測(cè)量和分析，該工作獲得的相關(guān)信息為后續(xù)的排污許可證核發(fā)技術(shù)規(guī)定的制定提供了依據(jù)，同時(shí)也為我國(guó)下一步排污許可證核發(fā)工作提供了有利條件。由于排污許可證申領(lǐng)有非常高的要求，同時(shí)具備專業(yè)性較強(qiáng)、時(shí)間較緊等特點(diǎn)，因此必須加強(qiáng)培訓(xùn)工作。例如，江蘇省就對(duì)火電、造紙、鋼鐵、水泥行業(yè)企業(yè)開展培訓(xùn)約1 000人次，同時(shí)派專業(yè)人員到企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，有效找出企業(yè)在排污許可申報(bào)中存在的問題并采取有效措施及時(shí)解決。此外，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)排污許可證核發(fā)周通報(bào)、日調(diào)度制度，以大大提升許可證申領(lǐng)效率。

3 未來排污許可制度改革思路

3.1 做好“兩加快”，加快發(fā)放進(jìn)度

根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部的要求，江蘇省已經(jīng)于2017年內(nèi)完成“水十條”“大氣十條”中明確的13個(gè)重點(diǎn)行業(yè)排污許可證的發(fā)放工作，進(jìn)度顯著加快。同時(shí)，加快許可數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)工作。從江蘇省環(huán)境管理的實(shí)際情況出發(fā)，基于國(guó)家許可管理平臺(tái)，做好個(gè)性化數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用，滿足不同管理需求。

3.2 “三探索”

一是探索同水環(huán)境質(zhì)量關(guān)聯(lián)的排污許可制。二是探索有效的發(fā)證后監(jiān)管方式。開發(fā)“三可”監(jiān)管技術(shù)（可監(jiān)測(cè)、可核查、可報(bào)告），研究企業(yè)許可執(zhí)行審核的方法和污染物排放核算方法，以為監(jiān)管機(jī)制提供技術(shù)支持。三是探索如何實(shí)現(xiàn)排污許可同目前環(huán)境管理制度的融合。將排污許可制作為核心，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、源頭總量控制的預(yù)防和網(wǎng)格化監(jiān)管、信用評(píng)價(jià)等一系列過程監(jiān)管制度的融合，建立“身份證+管理手冊(cè)”固定污染源監(jiān)管體系，逐漸形成符合要求的管理模式。

4 結(jié)論

排污許可制可以說是一種新的環(huán)保管理方式，國(guó)務(wù)院辦公廳就此頒布的《關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2016]81號(hào)）中提出，將排污許可制建設(shè)作為固定污染源環(huán)境管理的一個(gè)核心制度，也是企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的重要依據(jù)，生態(tài)環(huán)境部門通過對(duì)企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實(shí)施排污許可制。通過許可證核發(fā)，可以摸清行業(yè)企業(yè)底數(shù)，實(shí)現(xiàn)管理對(duì)象全覆蓋，梳理行業(yè)環(huán)保問題，提出限期整改要求，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。依證監(jiān)管是制度落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是對(duì)企業(yè)按證排污行為的日常監(jiān)督。目前存在監(jiān)管職責(zé)不清晰、監(jiān)管程序不完善、監(jiān)管手段和能力薄弱等問題。加快建立排污許可證后管理制度和按證執(zhí)法體系，健全工作機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制，對(duì)接證后監(jiān)督檢查和執(zhí)法檢查，推進(jìn)許可要求落地，真正實(shí)現(xiàn)“一證式”管理。