農村土地糾紛仲裁解決機制的優(yōu)化研究*

◎王銅琴

一、法律和規(guī)范層面農村土地糾紛仲裁的新解讀

首先要明確糾紛的定義，我們習慣將糾紛等同于矛盾，爭議，沖突等，關于定義的研究無論是國內還是國外都相對匱乏。糾紛肯定是有沖突，兩者處于對抗的狀態(tài)。日本學者將其概括為當事人之一對當事人之二進行干擾，妨礙對方規(guī)避不利行為，而這種規(guī)避是傾向于自身的。當事者所處的對抗情況就被定義為糾紛。而學者米勒則從發(fā)生學角度分析糾紛。其認為糾紛是不滿產(chǎn)生的要求進行部門或者全部的拒絕。在產(chǎn)生糾紛后，需要第三方的仲裁與協(xié)調。農村的土地糾紛基本就是利益的對抗，沖突的加劇。而糾紛解決除了協(xié)商就是仲裁，如何理解仲裁，基于法律層面應該是糾紛的雙方在糾紛發(fā)生前后基于法律規(guī)定，自覺將糾紛處理權交付給相應的審判機構，希望第三方機構能客觀公正地處理糾紛。仲裁有一個要求，必須以當事人之間在仲裁前達成的仲裁協(xié)議為前提。具體到農村的土地糾紛，因為土地承包是發(fā)包與承包方在自愿的情況下簽訂民事合同，而又圍繞農村土地承包權發(fā)生權屬爭議，導致承包權就流轉權受到損害，這本質上屬于民事權益的侵犯，因此必須明確農村土地承包仲裁的性質是民事仲裁，不涉及到行政屬性。在此基礎上還要做好農村土地承包仲裁的司法判斷，承認民事仲裁自身的特殊性。新時期以來，我國對農村土地糾紛仲裁處理十分重視，更關注農民對土地發(fā)展的利益訴求，希望在處理土地糾紛時更合理。我國農業(yè)部于2007年頒發(fā)《中華人民共和國農村土地承包糾紛仲裁法》，希望引導農村土地糾紛處理步入法制化與規(guī)范化的軌道，解決農村土地承包糾紛，做好農民土地承包合法權益的維護。

二、我國農村土地糾紛的常見形式

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，使得農村發(fā)生天翻地覆的變化。堅持土地承包，調動廣大農民生產(chǎn)的積極性，農民享受到切切實實的實惠，農民的錢袋鼓起來。新農村建設穩(wěn)步推進。而中共十七屆三中全會關于“三農”政策的貫徹，掀起了土地流轉的新浪潮，由此也引發(fā)了土地承包經(jīng)營權、土地租賃轉讓權、土地補償費分配及家庭成員經(jīng)營權分割等糾紛。農村土地糾紛無論是數(shù)量還是形式都有了顯著變化。相關數(shù)據(jù)顯示，2006年之后，我國農村土地糾紛數(shù)量持續(xù)激增。對各種土地承包糾紛進行歸類分析，我們可以將其分為以下幾類。

（一）土地承包政策落實不到位引發(fā)的糾紛

土地承包在貫徹落實中也存在部分地區(qū)不到位的情況，部分地區(qū)至今沒有開展土地延包工作，甚至有的地方沿襲傳統(tǒng)的“兩田制”。加上近幾年，農村外出打工人數(shù)增加，農村多為留守兒童與老人，其土地承包經(jīng)營能力有限，無法進行承包經(jīng)營權的貫徹落實。出現(xiàn)土地承包經(jīng)營權發(fā)放不到戶的情況。

（二）承包期隨意調整收回土地引發(fā)的糾紛

地方享有農村土地承包的調整權，一些地區(qū)進行小調整，而這種調整很容易過度。有的地區(qū)在發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的過程中，特別是在村莊整治撤并的過程中，出現(xiàn)隨意收回農民承包的土地，引發(fā)農民的不滿。或者隨意變更土地承包關系，也引發(fā)土地承包糾紛。

（三）土地流轉不規(guī)范引發(fā)的土地糾紛問題

土地流轉不規(guī)范引發(fā)的土地糾紛也并不少見。不少地區(qū)違背農民群體的意見，強制進行土地流轉，以實現(xiàn)土地集中化發(fā)展水平的提升。有的鄉(xiāng)村組織甚至背著農民與轉入方簽訂合同，導致農民權益的違背。在這過程中也出現(xiàn)克扣、截留和侵占農民土地流轉收益的的情況，導致農民權益受損，引發(fā)糾紛。最為嚴重的是有的直接在土地流轉中轉變土地的農業(yè)用途，使得糾紛加劇。

（四）集體預留機動地引發(fā)的土地糾紛問題

農村土地承包經(jīng)營中也存在各種違規(guī)操作，管理不規(guī)范的情況十分常見。例如有的依仗權勢進行關系承包，承包費不公開，暗箱操作，貪污腐敗。引發(fā)農民群體的不滿，從而產(chǎn)生集體預留基地糾紛問題。

（五）土地被肆意征用引發(fā)的土地糾紛問題

隨著我國城鎮(zhèn)化建設進程的推進，工業(yè)不斷發(fā)展，用地需求加大，加上公路建設也需要占用大量的土地，政府給群眾資金補償或者置換其他土地，因為在補償及置換上意見不統(tǒng)一，也引發(fā)土地承包的糾紛。這是土地被隨意征用引發(fā)的糾紛問題。

因此，我們必須意識到土地承包糾紛的嚴重性，對其多種表現(xiàn)形式和多種誘因進行關注，加強對土地糾紛調解及仲裁機制的研究，確保農民權益不受損害，減少糾紛爭執(zhí)，做好糾紛處理。而我們也應該看到，隨著糾紛種類的增加，數(shù)量的激增，糾紛調解處理的難度也相應加大，需要我們付出更多的精力和成本。

三、農村土地糾紛仲裁的現(xiàn)狀分析

（一）普法宣傳不到位，群眾缺少對仲裁的正確認識

我國2010年推行的《農村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》，到目前來說，已經(jīng)推行了幾十年，然而調查走訪中發(fā)現(xiàn)，很大一部分農民對該法律了解不多，甚至不清楚仲裁概念。我國不否認相關部門已經(jīng)進行過多種形式的宣傳，但是效果并不理想。農戶不了解，甚至部分地區(qū)村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府工作人員也缺少對仲裁法的正確認識。當?shù)剞r業(yè)局和國土資源工作人員甚至不熟悉農村土地承包管理仲裁委員會的職責。這很大程度上反映出我國基層土地承包糾紛仲裁處理宣傳的失敗，農民群眾對仲裁認識不清晰。更不用說仲裁的解決方式、仲裁處理流程及仲裁裁決書效力發(fā)揮。

（二）培訓貫徹不到位，仲裁工作后續(xù)實踐指導不足

農村土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁處理需要專業(yè)的仲裁人員主導進行。但是仲裁員新生力量少是不爭的事實。年輕高校畢業(yè)生不愿意深入農村扎根基層，開展糾紛仲裁處理工作?；鶎拥闹俨脝T年齡較大，也缺乏專業(yè)的仲裁知識，無論是辦事效率還是學習能力還是處理能力都不理想。其本身并非科班出身，時代的發(fā)展，農村土地承包經(jīng)營糾紛形式更為多樣，其根本無法應對形形色色的糾紛，做好仲裁工作。除了新晉力量不足外，還受培訓的局限。仲裁庭的仲裁員都是經(jīng)過上一級的培訓后才能取得任職資格，必須持證上崗，但是后期的培訓卻是缺失的。除了偶爾幾次的交流會議，后續(xù)培訓不足也使得仲裁員無法及時了解最新的仲裁動態(tài)資訊，掌握最新的仲裁處理技巧，在基層工作中固步自封，始終無法順應時代，獲得能力的提升，也就無法進行農村土地承包糾紛問題的仲裁處理。

（三）仲裁經(jīng)費較緊張，制約仲裁工作的有效開展

農村土地糾紛仲裁離不開一定的經(jīng)費支持，而基層發(fā)展基金有限，有限的基金也主要投入到產(chǎn)業(yè)幫扶及教育惠民中，用于土地糾紛仲裁支持的經(jīng)費十分匱乏。農民群體本身收入低，在遇到土地糾紛時，面對高額的糾紛仲裁費用往往無力負擔，極大地挫傷了其仲裁申請的積極性。因此要想鼓勵農民運用仲裁武器進行糾紛處理，就必須推行仲裁免費制度。但是受經(jīng)費有限的客觀限制，財政部門經(jīng)費落實不到位使得農村土地糾紛仲裁十分尷尬。農村仲裁委員會日常開銷，例如水電費用，招待費用，工資開支等，都來源于當?shù)氐呢斦块T，而這些尚無法滿足開支需要。因為經(jīng)費的不足，導致農村土地糾紛仲裁處理運作始終沒有進入發(fā)展正軌。農民進行土地糾紛仲裁的熱情驟減。

（四）委員會無法獨立，土地糾紛仲裁實效大打折扣

之所以開展農村土地糾紛仲裁，就是為了從源頭上切實解決農民群體的土地糾紛，確保農民權益不受損。但是除了上面提到的各種制約因素外，還有一大制約因素不能忽略。那就是必須確保農村土地承包仲裁委員會的獨立，這是其仲裁實效發(fā)揮的保障。但是目前來看，基層的仲裁委員會處境尷尬，依附于農經(jīng)局的行政編制，無法獨立進行仲裁處理。政府對仲裁可以進行監(jiān)督與指導，但是行政因素也成為仲裁公正實施的障礙與干擾。除了行政編制上的依附限制，經(jīng)費也依賴于當?shù)刎斦?，如果財政部門撥款不及時不到位，就很可能導致農村土地糾紛仲裁工作的中斷，農村土地糾紛仲裁處理實效無法保證。加上當事人不執(zhí)行，也使得農村土地糾紛仲裁效力發(fā)揮受限。仲裁裁決的生效必須與法制部門的強制執(zhí)行相結合，缺乏強制力將直接影響仲裁委的權威性，也使得農民喪失對其信任。

四、農村土地糾紛仲裁機制優(yōu)化的新對策

（一）創(chuàng)新宣傳形式，確保普法宣傳實效

要想提升農民群眾對土地糾紛仲裁處理的自覺性，就必須強化法律宣傳，讓仲裁的理念深入人心。普法是至關重要的，但是普法的著眼點不是普法的頻次而是普法的效果。要想確保普法宣傳有效，貫徹落實到位，就必須基于時代的新特點，進行創(chuàng)新性的普法宣傳。強化新法的普及工作具體需要四個方面的努力。其一是普法時要層次清晰，重點突出，普法宣傳有側重，普法效果才能有成績。普法宣傳的重點應該是仲裁處理的優(yōu)點，仲裁機制的免費性，讓農民群眾沒有仲裁層面的經(jīng)濟負擔，從而自覺主動地尋求仲裁幫扶。仲裁具有強制執(zhí)行力，讓農民群體意識到仲裁的實效和價值。其二要充分利用新法關于當事人有權選擇開庭地點和公開審理的規(guī)定，調動農民對仲裁學習的積極性。也更好地接受或者自覺選擇仲裁處理方式。可以當?shù)卮彐?zhèn)開庭，可以讓農民群體觀摩，旁聽，在庭審的過程中可以對新法進行講解，結合實際案例講解，理論與實踐相聯(lián)系，深入淺出的講解，農民群體對仲裁的認識更到位。其三在開展農村土地承包經(jīng)營權流轉等工作時，可以進行新法的同步宣傳，讓更多的農民意識到當在土地承包中產(chǎn)生糾紛，為了更好地維護自身權益可以選擇仲裁的方式，選擇仲裁處理成為農民自覺性的選擇。其四普法宣傳形式應豐富多元，并且真正契合農民群體，喜聞樂見。如果是單純的法律知識講解，農民群體興趣不高，而轉化普法宣傳形式，采用小品、相聲、情景劇模擬等形式進行展示，可以起到寓教于樂的目的。利用當?shù)仉娨暸_、廣播電視、公告欄進行普法宣傳，多渠道多形式宣傳，讓普法工作更到位。

（二）強化后續(xù)培訓，強化仲裁隊伍建設

農村土地糾紛仲裁機制的優(yōu)化，必須以高素質的仲裁隊伍為人才前提。我國農村專業(yè)仲裁員的缺乏意味著仲裁隊伍的優(yōu)化建設具有現(xiàn)實緊迫性。仲裁隊伍的優(yōu)化建設需要多方面著手。其一是農業(yè)部門思想認識的提升。強化宣傳、動員，引導經(jīng)管隊伍、仲裁隊伍實現(xiàn)思想的統(tǒng)一，以國家土地承包經(jīng)營權糾紛仲裁法及相關政策為指導，自覺強化責任意識，更好地服務廣大農民群眾。只有強化仲裁隊伍的思想教育，才能以更好的姿態(tài)去做好農村土地糾紛仲裁處理，維護農村社會的穩(wěn)定，推動新農村建設。其二必須緊抓培訓不放手。隨著我國農村建設事業(yè)的穩(wěn)步推進，我國農村土地糾紛問題更為復雜，甚至多個問題關聯(lián)在一起，仲裁處理難度更大。如果仲裁人員不具備專業(yè)的仲裁處理知識和技巧，很難給農民滿意的答復。因此培訓必須定期開展，與時俱進地進行知識的補充學習。重點是建立完善的仲裁員分層分級培訓機制，培訓力度要加大，培訓頻次要增加，培訓內容更豐富，培訓涉及的面更廣，農村土地承包法律法規(guī)的學習也包括其中。在培訓中杜絕假大空的理論說教，必須務實，扎根基層，服務群眾。其三完善制度。技能的提升需要制度的規(guī)范。為確保農村土地糾紛仲裁工作的落實，必須根據(jù)法律制定相關的仲裁制度，對仲裁程序、規(guī)則及制度等進行明確，以制度為行為的規(guī)范標準，起到約束的目的。制度完善還包括按照具體的操作規(guī)程辦事，開展仲裁工作。按照農村土地承包糾紛仲裁文書，明確規(guī)程，從立案到通知到權利義務的告知到結案的審批等都需要按照規(guī)范執(zhí)行。自上而下，建立仲裁案件受理到文書通知送達到監(jiān)督回訪到立案取證到現(xiàn)場勘查到調解仲裁到結案，都按照規(guī)章流程來進行。這也是農村土地糾紛仲裁機制優(yōu)化必不可少的環(huán)節(jié)。

（三）獲得經(jīng)費支持，奠定仲裁物質基礎

我國農村土地糾紛仲裁處理還處于初步發(fā)展階段，而經(jīng)費的緊張一直是制約其發(fā)展的重要因素。要想實現(xiàn)新時期農村土地糾紛仲裁機制的優(yōu)化，必須有充足的經(jīng)費，確保各項工作的正常開展，讓農村土地糾紛仲裁落到實處。只有經(jīng)濟上獨立，仲裁工作能獨立有效。經(jīng)濟的獨立有多方面的含義，除了經(jīng)費來源與地方財政的分流，還涉及到當?shù)刎斦?jīng)費其他用途的縮減，確保有更多的經(jīng)費用來支持農村土地糾紛仲裁事業(yè)。仲裁工作經(jīng)費緊張，是否可以吸收社會性的資產(chǎn)進行經(jīng)費渠道的擴展也是后期思考的一個重點。聯(lián)系當?shù)氐钠髽I(yè)或者愛心機構，民間組織，尋求更多的仲裁經(jīng)費支持。借助當?shù)氐拿襟w宣傳，獲得更多的仲裁經(jīng)費支持，在政府經(jīng)費撥付有限的情況下，實現(xiàn)仲裁經(jīng)費的自籌也是仲裁委員會后期發(fā)展的一大方向。甚至可以設想，當農村土地糾紛仲裁發(fā)展到一定程度，是否可以將嘗試民商仲裁的涉足，這對于農民和當?shù)氐闹俨脵C構來說是雙贏策略。只有經(jīng)費問題落實到位，農村土地糾紛仲裁才能開展正常的仲裁工作，仲裁機制的優(yōu)化才有可能。

（四）仲裁機構獨立，確保仲裁處理效力

針對當前農村土地糾紛仲裁委員會的尷尬地位，要想提升其工作的實效性就必須實現(xiàn)其獨立地位的凸顯。從國家層面，可以試著將仲裁作為農村承包訴訟前的必經(jīng)程序，通過強制規(guī)定，一旦群眾出現(xiàn)糾紛，調解無效的情況下必須到當?shù)氐霓r村土地糾紛仲裁委員會報道，接受仲裁處理。對仲裁結果不滿意的情況下可以起訴至法院。農村土地糾紛仲裁成為糾紛處理的必經(jīng)過程，可以實現(xiàn)其獨立價值的提升。當對調解員調解不滿意時，或者法院立案前可以提醒當事人選擇仲裁的途徑處理糾紛，在引導下提高仲裁曝光度，讓仲裁處理深入人心。輔助以仲裁庭審的布置、仲裁語言的嚴肅化，提升仲裁處理的強制性?；谵r村土地糾紛仲裁委員會受行政編制的限制，可以尋求更合理的獨立辦法。當仲裁委員會發(fā)展較為成熟時，可以建立政府牽頭主導，法律專業(yè)人士參與的獨立于農業(yè)局之外的仲裁委員會，實現(xiàn)自身仲裁權益的獨立發(fā)力?？梢宰陨隙拢O立分支機構。省級政府撥付給仲裁委員會經(jīng)費，然后總會在將經(jīng)費下?lián)艿礁骺h級的仲裁分會中，這樣避免了行政力量的干預，上級仲裁委員會直接對下級仲裁委員會行為進行監(jiān)督，對其經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督，避免仲裁委員會的尷尬，享有更大的自主性和獨立權。

結束語

農村土地糾紛的合理處理是農村經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的重要影響因素。隨著社會的發(fā)展，我國農村土地糾紛種類和數(shù)量都顯著增加，農民獲得土地糾紛仲裁解決的訴求更為強烈，而我國的農村土地糾紛仲裁處理還處于初步發(fā)展階段，需求與供應的銜接差使得農村土地糾紛仲裁機制建立健全阻力重重。但是無論如何，農村土地糾紛仲裁解決的趨勢不可逆，因此農村土地糾紛仲裁機制的優(yōu)化建設不可少。本文在論述農村土地糾紛法律內涵的基礎上分析了其幾種常見形式，最后根據(jù)我國農村土地糾紛仲裁現(xiàn)狀進行了既存問題的剖析，基于問題提出了針對性的解決策略，以期為農村土地糾紛仲裁建設指明方向，為仲裁機制的優(yōu)化奠定基礎。