創(chuàng)新工作機(jī)制 加大改革力度
——天津市濱海新區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革典型經(jīng)驗(yàn)

天津市濱海新區(qū)位于天津東部沿海，地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶和京津冀城市群的交匯點(diǎn)，是亞歐大陸橋最近的東部起點(diǎn)。行政區(qū)劃面積2270平方公里，常住人口299萬，其中農(nóng)村人口27.21萬人。共有12個涉農(nóng)街鎮(zhèn)，139個行政村，具有“大城市、小農(nóng)村”特點(diǎn)。2017年，濱海新區(qū)被確定為全國第二批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)區(qū)以來，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和天津市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持規(guī)范推動，緊抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，聚力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，截至2018年11月底，已有133個行政村完成了改革試點(diǎn)工作，組建了股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社，占全區(qū)行政村總數(shù)的95.68%，為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和持續(xù)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

一、創(chuàng)新工作機(jī)制和政策路徑，緊抓改革“制勝招”

建立三級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，按照黨委牽頭、書記掛帥、黨政共同推動的改革工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，區(qū)級層面成立了以市委常委、區(qū)委書記為組長的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立了專門辦公室，各街鎮(zhèn)成立了黨委書記掛帥的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各行政村由村級黨組織牽頭成立了工作小組，具體負(fù)責(zé)實(shí)施改革試點(diǎn)工作。建立責(zé)任落實(shí)機(jī)制，形成了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包片、區(qū)農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)包街鎮(zhèn)、各街鎮(zhèn)處級干部包村包片的“三級包保”工作機(jī)制，通過“包”確保了區(qū)域范圍內(nèi)各行政村按照中央和市農(nóng)委要求，全面完成改革試點(diǎn)任務(wù)工作目標(biāo)；通過“?！贝_保了農(nóng)村社會穩(wěn)定、改革依法依程序進(jìn)行，更確保了農(nóng)民利益不受損。建立專項(xiàng)工作制度，建立了產(chǎn)權(quán)制度改革例會制度、進(jìn)展周報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)了困難問題例會研究、各級干部周周見面、工作情況周周通報(bào)、工作進(jìn)展實(shí)時掌握的效果。此外，根據(jù)天津市委、市政府文件要求，結(jié)合濱海新區(qū)實(shí)際，制定了《濱海新區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工程流程示意圖》，指導(dǎo)不同村分別選取股份經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)合作社和村委會代行職能經(jīng)濟(jì)合作社等改革路徑，制定出臺了示范文書檔案樣本，形成了“4個階段、8個環(huán)節(jié)、32個工作步驟”的產(chǎn)權(quán)制度改革“天津?yàn)I海方案”。

二、理清村集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界，確保成員認(rèn)定精確

以行政村為主體，通過群眾民主協(xié)商的方式，協(xié)調(diào)平衡各方利益，完成了村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，建立村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案制度和成員登記簿，并在此基礎(chǔ)上探索成員身份的取得、退出等管理辦法，解決成員邊界不清的問題。截至2018年11月底，共完成了135個行政村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定工作，占全區(qū)139個行政村的97.12%，共認(rèn)定成員231957人。為更全面維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，防止出現(xiàn)“兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，在成員認(rèn)定工作中，一是明確了“宜寬不宜嚴(yán)”的工作原則，把握寬進(jìn)為本，做到廣覆蓋、寬受益。二是為使改革成果惠及更多群眾，全區(qū)各村基本采取確認(rèn)成員同時明確成員份額的方式，將外嫁女、上學(xué)轉(zhuǎn)非、政策轉(zhuǎn)非等群體以獲取部分份額的方式，成為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以聯(lián)盟村為例，該村對超生未繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)人員認(rèn)定享有70%份額，對于非農(nóng)戶妻、子女和外嫁女認(rèn)定享有50%份額。2018年春節(jié)前夕，該村就是按照新的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員來進(jìn)行收益分配，擴(kuò)大了分配范圍，得到了廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員的肯定和擁護(hù)。三是充分利用天津市農(nóng)村集體資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)將各村集體經(jīng)濟(jì)組織成員信息錄入數(shù)據(jù)庫，通過信息化手段，準(zhǔn)確篩查人員信息，嚴(yán)格避免了成員確認(rèn)中的“兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象，確保了每一位集體經(jīng)濟(jì)組織成員的唯一性。

三、摸清集體資產(chǎn)資源規(guī)模與現(xiàn)狀明晰“三資”臺賬

對各類資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)清查核實(shí)了未承包到戶的“機(jī)動地”“四荒地”和養(yǎng)殖水面、灘涂以及宅基地以外的集體建設(shè)用地等；對各類經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)分類甄別、全面清查，對歸集體所有的廠房、商鋪、設(shè)施、設(shè)備、車輛等，逐一建立管理臺賬；對各類非經(jīng)營性資產(chǎn)，包括醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、水利等公益設(shè)施，在明確所有權(quán)、登記造冊的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了管護(hù)職責(zé)、健全管理機(jī)制。一是明確清產(chǎn)核資的目的。工作之初，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組明確清產(chǎn)核資是為了摸清家底，不能因清產(chǎn)核資引起社會不穩(wěn)定。全區(qū)在開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之初，就改革可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了預(yù)判，總結(jié)出的19類風(fēng)險(xiǎn)中有5類就涉及資源性資產(chǎn)清查，如北大港水庫及周邊濕地與村集體的權(quán)屬爭議、漢沽鹽場與周邊村的鹽漁矛盾等。為此，濱海新區(qū)要求擱置清查中的爭議，對沒有爭議的資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)。二是合理評估資產(chǎn)。清產(chǎn)核資不是為了變賣資產(chǎn)，而是讓農(nóng)民群眾了解本村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)存量，因此資產(chǎn)清查大部分村沒有聘請第三方進(jìn)行。但是，對于有些年代久遠(yuǎn)的廠房等資產(chǎn)，因經(jīng)過多年折舊，凈值較低，但仍有經(jīng)營保值增值的可能，也合理進(jìn)行了評估。如聯(lián)盟村對這類廠房重新進(jìn)行了估值，把“死資產(chǎn)”變成了“活資本”。三是按照資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性三個類別建立管理臺賬，依托天津市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和天津市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，健全完善覆蓋全區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺和集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度。截至目前，138個行政村完成了清產(chǎn)核資工作，占全區(qū)139個行政村99.28%，共清查核實(shí)經(jīng)營性資產(chǎn)23.72億元、非經(jīng)營性資產(chǎn)10.68億元、村集體土地73.71萬畝。

四、建立健全村集體經(jīng)濟(jì)組織，搭建經(jīng)營管理載體

指導(dǎo)各村依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和村莊形態(tài)、成員結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)情況等，建立了經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織，代表集體行使所有權(quán)，履行集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能。對于村民整體遷入新型居住社區(qū)、仍持有土地等集體資產(chǎn)但沒有經(jīng)營活動和持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營性收益的村，組建了經(jīng)濟(jì)合作社；對于集體經(jīng)營性資產(chǎn)存量較大、經(jīng)營性收益豐厚穩(wěn)定的村，組建了股份經(jīng)濟(jì)合作社；對于在承包地確權(quán)登記頒證工作中實(shí)行“確股不確地”或全體成員同意將承包地入股發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營且實(shí)行“增人不增地（股）、減人不減地（股）”的村，組建以土地股份合作經(jīng)營為主的股份經(jīng)濟(jì)合作社。有條件的村還探索統(tǒng)籌量化三類資產(chǎn)建立了混合型股份經(jīng)濟(jì)合作社。經(jīng)營性資產(chǎn)存量較小、村集體經(jīng)營性活動較少、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成與村民構(gòu)成基本一致的村和“資不抵債”的村，在明確成員邊界和資產(chǎn)底數(shù)的基礎(chǔ)上，暫由村民委員會代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，申領(lǐng)了經(jīng)濟(jì)合作社登記證書。截至目前，共有90個行政村成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，占64.75%，共量化成員股84.81萬股，占總股份的98.17%；只有16個行政村設(shè)置了集體股，且所占股份均在5%以內(nèi)；43個行政村成立了經(jīng)濟(jì)合作社（含村委會代行管理機(jī)構(gòu)職能的經(jīng)濟(jì)合作社30個），占30.94%。

五、強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能

一是把村集體土地等資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體。二是股份經(jīng)濟(jì)合作社將以經(jīng)營性資產(chǎn)為主的集體資產(chǎn)量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)放股權(quán)證書，確權(quán)落實(shí)到戶。三是已經(jīng)完成6個街鎮(zhèn)、71個行政村、17.6萬畝土地確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“應(yīng)確盡確”。四是依托天津市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，通過流轉(zhuǎn)合同鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)，充分保障了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地權(quán)益。五是探索集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保貸款、繼承辦法，真正賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)。還依托天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建立集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，規(guī)范管理集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的股權(quán)，做好各類資產(chǎn)和股權(quán)的流轉(zhuǎn)交易服務(wù)。通過改革， 103個股份經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)合作社（不含村民委員會代行）形成成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會相互支持又相互制衡的工作機(jī)制，完善了管理制度，約束了干部權(quán)力。