淺議糧食流通立法需要解決的主要問(wèn)題和擬設(shè)立的主要制度

文/張國(guó)鈞 韓志春 尤曉萍

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了總體國(guó)家安全觀，明確了國(guó)家安全戰(zhàn)略方針，為保障國(guó)家糧食安全提供了行動(dòng)指南。糧食流通一頭連接糧食生產(chǎn)，一頭連接居民消費(fèi)，是糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的橋梁紐帶，是糧食安全的重要環(huán)節(jié)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，糧食形勢(shì)也呈現(xiàn)出新的階段性特征，影響安全發(fā)展的深層次矛盾日益凸顯，糧食流通領(lǐng)域面臨發(fā)展不充分、不平衡等諸多亟待解決的問(wèn)題。為構(gòu)建更高質(zhì)量、更可持續(xù)的糧食安全保障體系，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，通過(guò)立法加快職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，提高政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)流通能力，做到放而不亂、管而有法、活而有序；通過(guò)引導(dǎo)和規(guī)范糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，守住不發(fā)生“賣糧難”、不發(fā)生脫銷斷供、不發(fā)生質(zhì)量安全事件的糧食流通安全底線；通過(guò)政策引導(dǎo)和科技創(chuàng)新，健全一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)民分享更多產(chǎn)業(yè)增值收益的同時(shí)，滿足百姓日益多樣的美好生活需要，從而在更高層次保障糧食安全。

一、收購(gòu)環(huán)節(jié)，確保農(nóng)民種糧賣得出，價(jià)格賣得好

收購(gòu)是生產(chǎn)的延續(xù)，糧食能否賣得了，價(jià)格賣得好不好是農(nóng)民愿不愿意繼續(xù)種糧的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也是市場(chǎng)供應(yīng)的糧食夠不夠吃，百姓吃得滿意不滿意的重要前提。為解決賣糧和賣個(gè)好價(jià)錢的問(wèn)題，收購(gòu)環(huán)節(jié)需要設(shè)立的主要制度有：

1.糧食流通風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度?？h級(jí)以上政府承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)糧食安全的主體責(zé)任。政府建立糧食流通安全監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，并向本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)報(bào)告年度糧食流通安全情況。通過(guò)產(chǎn)量、收購(gòu)量、加工量、供應(yīng)量、消費(fèi)量等基本數(shù)據(jù)的測(cè)算分析，評(píng)估當(dāng)年流通形勢(shì)與安全系數(shù)，做到心中有數(shù)。

2.供需平衡調(diào)查制度。糧食部門通過(guò)供需平衡調(diào)查，掌握糧食供給量、商品量、庫(kù)存量和消費(fèi)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，主要分析糧食供需形勢(shì)，為政府糧食宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)。

3.糧食收購(gòu)應(yīng)急保障制度。在糧食收購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)時(shí)，省政府按照國(guó)家規(guī)定及時(shí)啟動(dòng)小麥、稻谷政策性收儲(chǔ)；糧食生產(chǎn)遭受重大自然災(zāi)害時(shí)，按不低于生產(chǎn)成本的價(jià)格啟動(dòng)臨時(shí)收儲(chǔ)，產(chǎn)生的費(fèi)用在省級(jí)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中列支。通過(guò)收購(gòu)應(yīng)急保障制度的建立，保證種的糧都能賣得出，種糧農(nóng)民最基本的收益有保障，徹底解除農(nóng)民種糧的后顧之憂。

4.超標(biāo)糧處置機(jī)制。政府建立糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)和輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制。制定超標(biāo)糧食處置方案，對(duì)超標(biāo)糧食實(shí)施定點(diǎn)收購(gòu)、強(qiáng)制檢驗(yàn)、單獨(dú)儲(chǔ)存、定向處理、全程監(jiān)管等措施，嚴(yán)禁流入口糧市場(chǎng)和用于食品加工。超標(biāo)糧食的收購(gòu)主體實(shí)行目錄管理，并向社會(huì)公布。超標(biāo)糧食，是農(nóng)藥殘留、真菌毒素、重金屬及其他有害物質(zhì)超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的原糧。生產(chǎn)出的糧食超標(biāo)，有可能是由于土地、水源、氣候等原因造成，不一定是農(nóng)民個(gè)人原因?qū)е?，所以政府?yīng)對(duì)超標(biāo)糧進(jìn)行有效處置，對(duì)農(nóng)民給予一定成本補(bǔ)償，盡量不讓種糧農(nóng)民承擔(dān)損失。

5.產(chǎn)銷合作利益激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)銷區(qū)企業(yè)到產(chǎn)區(qū)開(kāi)展優(yōu)質(zhì)糧食訂單生產(chǎn)、收購(gòu)、儲(chǔ)存和加工等業(yè)務(wù)，帶動(dòng)產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展；鼓勵(lì)產(chǎn)區(qū)企業(yè)到銷區(qū)建立加工、銷售網(wǎng)絡(luò)，豐富銷區(qū)市場(chǎng)供應(yīng)，改變農(nóng)村賣原料、城市搞加工的格局。通過(guò)產(chǎn)銷銜接，讓種糧農(nóng)民分享到糧食加工環(huán)節(jié)的增值紅利，確保種糧有不錯(cuò)的收益，從而提高其種糧積極性。

6.產(chǎn)后服務(wù)建設(shè)。鼓勵(lì)和支持糧食企業(yè)建設(shè)專業(yè)化糧食產(chǎn)后服務(wù)中心，對(duì)接需求、完善功能、創(chuàng)新模式，提供代清理、代干燥、代儲(chǔ)存、代加工、代銷售等產(chǎn)后服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)議價(jià)能力。

二、儲(chǔ)存環(huán)節(jié)，確保在庫(kù)糧食儲(chǔ)得好，庫(kù)存數(shù)量實(shí)

載體。明確地方儲(chǔ)備糧由各級(jí)政府分級(jí)儲(chǔ)備、分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，地方儲(chǔ)備糧的品種結(jié)構(gòu)和收儲(chǔ)輪換由本級(jí)人民政府自主確定，建立費(fèi)用補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。地方儲(chǔ)備糧優(yōu)先收儲(chǔ)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的糧食，保持宜存狀態(tài)，達(dá)到國(guó)家和省規(guī)定的質(zhì)量及有關(guān)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)模落實(shí)、質(zhì)量保證，確保儲(chǔ)備糧儲(chǔ)得進(jìn)、調(diào)得動(dòng)、用得上，充分發(fā)揮調(diào)節(jié)市場(chǎng)余缺的蓄水池作用。

4.社會(huì)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備制度。明確政府可以運(yùn)用財(cái)政、金融等手段，建立社會(huì)糧食周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備，鼓勵(lì)與符合條件的加工、銷售企業(yè)建立成品糧協(xié)議動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備。鼓勵(lì)學(xué)校、醫(yī)院等用糧單位和居民家庭儲(chǔ)存一定數(shù)量的口糧。建立社會(huì)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備，一方面是為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面是實(shí)行藏糧于民，確保手中有糧、心中不慌。

5.政策性糧食庫(kù)存檢查制度。政策性糧食，是指政府指定或者委托糧食經(jīng)營(yíng)者購(gòu)買、儲(chǔ)存、加工、銷售，并給予財(cái)政、金融等政策性支持的糧食，包括地方儲(chǔ)備糧等。政策性糧食的經(jīng)營(yíng)要實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，禁止以政策性糧食作擔(dān)保、清償債務(wù)、騙取信貸資金或者改變指定用途，實(shí)行嚴(yán)格的庫(kù)存檢查制度，確保賬賬相符、賬實(shí)相符、質(zhì)量良好。

三、運(yùn)輸環(huán)節(jié)，確保物流節(jié)點(diǎn)有規(guī)劃，安全又暢通

運(yùn)輸環(huán)節(jié)要做到物流節(jié)點(diǎn)規(guī)劃、布局科學(xué)，物流通道順暢、運(yùn)輸成本低，運(yùn)輸過(guò)程中不發(fā)生糧食

儲(chǔ)存環(huán)節(jié)要解決的主要問(wèn)題是有倉(cāng)可儲(chǔ)，同時(shí)儲(chǔ)得安全、儲(chǔ)得科學(xué)。地方儲(chǔ)備糧等政策性糧要確保庫(kù)存數(shù)量真實(shí)，質(zhì)量良好、監(jiān)管有力。儲(chǔ)存環(huán)節(jié)需要設(shè)立的主要制度有：

1.倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度。政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃布局和支持糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資本投資建設(shè)糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)涉及政府性資金資產(chǎn)投入建設(shè)、維修改造的糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施執(zhí)行清單式保護(hù)制度，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。確需拆除、遷移或改變其用途的，逐級(jí)報(bào)告至省糧食行政主管部門批準(zhǔn)。科學(xué)布局、加大投資建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施都是為了解決賣糧點(diǎn)少、倉(cāng)容不足等問(wèn)題，方便農(nóng)民賣糧。

2.智慧糧食建設(shè)。要求糧食收儲(chǔ)企業(yè)應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)智慧糧庫(kù)建設(shè)，提高糧食出入庫(kù)機(jī)械化、自動(dòng)化和封閉式作業(yè)能力，推廣應(yīng)用物理、生物源儲(chǔ)糧藥劑等綠色儲(chǔ)糧技術(shù)。應(yīng)用科學(xué)儲(chǔ)糧技術(shù)是減少糧食損耗，防止糧食在儲(chǔ)存過(guò)程中發(fā)生壞糧、二次污染等問(wèn)題的有效手段。

3.儲(chǔ)備糧分級(jí)負(fù)責(zé)制度。地方儲(chǔ)備糧是政府宏觀調(diào)控的重要物質(zhì)損耗、污染。政府將糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)穩(wěn)定的投入機(jī)制，科學(xué)合理布局糧食物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，建立糧食運(yùn)輸綠色通道，打通糧食物流節(jié)點(diǎn)，確保糧食運(yùn)輸高效、安全。同時(shí)通過(guò)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行封閉式運(yùn)輸，禁止與有毒有害的物質(zhì)混裝運(yùn)輸?shù)纫?guī)范，確保糧食運(yùn)輸中的質(zhì)量安全。

四、加工環(huán)節(jié)，確保糧食產(chǎn)業(yè)做得強(qiáng)，滿足新需求

隨著消費(fèi)需求的提檔升級(jí)，糧食消費(fèi)已經(jīng)從“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”“吃得便利”躍升，優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題凸顯，需要不斷提高優(yōu)質(zhì)、綠色、安全糧油產(chǎn)品供給能力，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)向縱深發(fā)展，構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。加工環(huán)節(jié)需要設(shè)立的主要制度有：

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政投入機(jī)制。要求縣級(jí)以上政府健全穩(wěn)定的財(cái)政、稅收和資金信貸投入機(jī)制，統(tǒng)籌利用產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等支持糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要合理規(guī)劃，同時(shí)離不開(kāi)政府的政策支持、資金扶持。

2.促進(jìn)科技創(chuàng)新機(jī)制。政府建立政策促進(jìn)機(jī)制，支持糧食科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)糧食企業(yè)加大研發(fā)投入，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，推動(dòng)糧食流通技術(shù)、裝備創(chuàng)新?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，提高糧食科技創(chuàng)新能力，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，是糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的新動(dòng)能。

3.推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)制度。引導(dǎo)和支持糧食企業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，應(yīng)用先進(jìn)適用技術(shù)裝備，發(fā)展精深加工，加強(qiáng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和品牌創(chuàng)建，推進(jìn)“優(yōu)質(zhì)糧食工程”建設(shè)，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)向中高端轉(zhuǎn)型發(fā)展。改變糧食初加工的傳統(tǒng)模式，通過(guò)糧食深精加工，提高糧食附加值和利用率。

4.利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。鼓勵(lì)糧食企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建立產(chǎn)銷合作及利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過(guò)定向投入、訂單收購(gòu)、代儲(chǔ)加工、營(yíng)銷服務(wù)等方式，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過(guò)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，糧食生產(chǎn)者獲得更高的糧食產(chǎn)出效益，從而吸引更多主體愿意種糧。

五、銷售環(huán)節(jié)，確保糧食供應(yīng)不斷檔，質(zhì)量有保證

銷售環(huán)節(jié)直接連接百姓餐桌，解決有的吃、吃得好的問(wèn)題，是糧食流通安全的題中應(yīng)有之義。銷售環(huán)節(jié)需要設(shè)立的主要制度有：

1.糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制。對(duì)主要糧食品種的生產(chǎn)、需求、庫(kù)存、價(jià)格、質(zhì)量等糧情實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。出現(xiàn)糧食市場(chǎng)急劇波動(dòng)情況時(shí)，由本級(jí)人民政府決定啟動(dòng)糧食應(yīng)急預(yù)案。通過(guò)監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)分析，掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，必要時(shí)政府啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，保證不脫檔、不斷供，這是守住有的吃、吃得安全的底線。

2.最高、最低庫(kù)存量制度。從事糧食（不含政策性糧食）收購(gòu)、加工、銷售的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保持必要庫(kù)存量，在糧食市場(chǎng)供不應(yīng)求或供過(guò)于求時(shí)，履行最高、最低庫(kù)存量的義務(wù)。糧食是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的特殊商品，特殊情形下必須采取特殊手段，糧食經(jīng)營(yíng)者也必須服從宏觀調(diào)控需要履行的特別義務(wù)。

3.質(zhì)量安全主體責(zé)任制度。糧食經(jīng)營(yíng)者對(duì)所經(jīng)營(yíng)糧食的質(zhì)量承擔(dān)主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)具備與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相應(yīng)的質(zhì)量檢驗(yàn)?zāi)芰?，并建立完整的糧食質(zhì)量檔案，包括檢驗(yàn)原始記錄、檢驗(yàn)報(bào)告、產(chǎn)地、生產(chǎn)年份、品種、入庫(kù)來(lái)源等相關(guān)信息。經(jīng)營(yíng)者必須切實(shí)履行質(zhì)量主體責(zé)任，發(fā)生質(zhì)量安全事故必須追根溯源，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

4.糧食入庫(kù)和出庫(kù)質(zhì)量檢驗(yàn)制度。糧食出入庫(kù)都要開(kāi)展質(zhì)量檢驗(yàn)，正常儲(chǔ)存年限的糧食可以由經(jīng)營(yíng)者自行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)報(bào)告隨貨同行。超出正常儲(chǔ)存年限的糧食出庫(kù)，必須由有資質(zhì)的糧食檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具專業(yè)的檢驗(yàn)報(bào)告。實(shí)行糧食檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與檢驗(yàn)人負(fù)責(zé)制，通過(guò)嚴(yán)格追責(zé)，嚴(yán)防不合格的糧食流入口糧市場(chǎng)。

5.品牌糧食產(chǎn)品質(zhì)量追溯和召回制度。因?yàn)榧Z食的特殊性，全面推行糧食追溯制度難度較大。品牌糧食一般實(shí)行基地種植、訂單收購(gòu)，有明確的品牌和包裝標(biāo)識(shí)，有質(zhì)量追溯的基礎(chǔ)。所以要求品牌糧食建立追溯制度，發(fā)現(xiàn)不符合國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的糧食，應(yīng)立即停止銷售，召回已售糧食，并按照有關(guān)規(guī)定處置。