建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興投入增長機制

劉振偉

建立健全財政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持、社會參與、村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民籌資投勞的多元投入增長機制，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。

一、支農(nóng)投入是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要保障

農(nóng)村改革以來，支農(nóng)投入政策不斷調(diào)整。1985年，中央一號文件提出，改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度，“國家不再向農(nóng)民下達農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實行合同定購和市場收購”?！皩︵l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行信貸、稅收優(yōu)惠”。1987年，國務(wù)院制定《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，耕地占用稅中央和地方各留50%，作為各級農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金的主要來源。1989年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金增加農(nóng)業(yè)投入的通知》，將農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金更名為農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，規(guī)定從耕地占用稅、國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收、農(nóng)林水特產(chǎn)稅等財稅收入中提取一定比例，用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推動糧食生產(chǎn)。這一時期，國家財政支農(nóng)投入由1980年的150億元增加到1989年的265.9億元，占財政總支出的9.22%，年均增長6.5%。

進入20世紀90年代，我國糧食產(chǎn)量邁上4億噸臺階，但由于人口增長和消費水平提高，主要農(nóng)產(chǎn)品供給仍處于緊平衡狀態(tài)。為鞏固農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，國家進一步加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入力度。1993年第八屆全國人大常委會第二次會議審議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。這是政府的財政支農(nóng)政策首次轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)范。同年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立糧食收購保護價格制度的通知》，在中央和省級建立糧食風(fēng)險基金，實施糧食保護價收購政策。1994年，國家實行財政分稅制體制改革，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金替代了原來的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。同年，中央不再留存耕地占用稅50%分成，全部納入地方一般性公共預(yù)算。這一時期，國家財政支農(nóng)投入由1990年的307.8億元增加到1999年的1085.8億元，占財政總支出的9.35%，年均增長15.1%。

進入21世紀以來，黨中央明確對農(nóng)業(yè)實行“多予、少取、放活”的方針，推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。2002年，全國人大常委會修訂農(nóng)業(yè)法，將關(guān)于農(nóng)業(yè)投入增速的規(guī)定修改為“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。修訂后的農(nóng)業(yè)法新增了有關(guān)財稅支農(nóng)的規(guī)定，明確“國家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護體系，采取財政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場信息、質(zhì)量標準、檢驗檢疫、社會化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入水平”。2004年，中央財政建立支農(nóng)專項補貼制度，實行農(nóng)民收入、良種、農(nóng)機具購置三項補貼，2006年在三項補貼基礎(chǔ)上增加農(nóng)資綜合直補，2015年將前三項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼。2004年，國務(wù)院決定在糧食主產(chǎn)區(qū)對重點糧食品種實行最低收購價政策。2005年，中央農(nóng)村工作會議提出，國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。2005年12月，第十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，自2006年起全面取消征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅。國務(wù)院于2006年2月取消了屠宰稅。在加大生產(chǎn)投入的同時，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，國家不斷加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的保障力度，2003年實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2006年將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，2009年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。2000年以來，國家財政支農(nóng)投入占財政支出的8.4%，年均增長17%，高于國家一般公共預(yù)算收入15.6%的平均增速。

改革開放40年來，在深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的各個重要階段，國家都適時出臺了與之相適應(yīng)的支農(nóng)政策，政策、科技、投入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的三大重要動力源。

二、建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興投入增長機制

改革開放以來，我國先后經(jīng)歷了以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，目前進入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。黨的十九大報告提出，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總抓手，在鄉(xiāng)村振興整體頂層設(shè)計、法治保障加快推進的同時，要同步建立健全穩(wěn)定的投入增長機制。

（一）建立一般公共預(yù)算支出穩(wěn)定增長機制

財政支農(nóng)資金是國家財政對農(nóng)業(yè)的直接分配方式，反映的是工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的財政資源配置狀況。農(nóng)業(yè)法規(guī)定，“農(nóng)業(yè)投入總量的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法規(guī)定，“各級政府在財政預(yù)算內(nèi)保障用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金，并按規(guī)定使該資金逐年增長”。自1993年對農(nóng)業(yè)投入增幅提出法定要求以來，全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出穩(wěn)步增長，由1993年的440.5億元增加到2018年的20786億元，26年間增長了47倍。從財政支農(nóng)投入增幅與一般公共預(yù)算收入增幅的關(guān)系看（目前對“財政經(jīng)常性收入”的范圍未有明確界定和數(shù)據(jù)統(tǒng)計），盡管16.7%的支農(nóng)投入平均增幅要高于16.1%的一般公共預(yù)算收入平均增幅，但26年中有14年的支農(nóng)投入增幅低于一般公共預(yù)算收入增幅，未能達到法定要求。

可以考慮將“中央和地方用于鄉(xiāng)村振興的財政支出占財政總支出的比重要逐年提高；中央和地方用于鄉(xiāng)村振興的財政支出增速應(yīng)當(dāng)高于一般性公共預(yù)算支出增速”作為法定要求。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷史欠賬多、投入基數(shù)低，雖然財政支農(nóng)投入絕對量和增幅在增長，但財政支農(nóng)投入占財政支出的比重仍處于較低水平。2000年以后，國家財政支農(nóng)資金占財政總支出的比重在7%～10%，年均8.4%，低于1990～1999年財政支農(nóng)投入占總支出9.35%的平均水平。因此，建議通過立法，將“兩個高于”明確為各級財政一般公共預(yù)算的法定要求。同時，完善財政支農(nóng)資金投入管理機制。按照目前的財政支農(nóng)資金管理體制，支農(nóng)資金大多與項目實施掛鉤，涉及政府多個部門，不利于地方根據(jù)實際情況合理安排使用資金，造成一些資金使用效率較低。要以鄉(xiāng)村振興的具體任務(wù)為靶向目標，整合支農(nóng)資金，集中統(tǒng)籌使用。對涉及鄉(xiāng)村振興全局、跨地區(qū)重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)資源保護和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、不發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等，進一步明確各級財政一般公共預(yù)算支出的責(zé)任。

（二）設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項資金

我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差距大，就是一個省級行政區(qū)域內(nèi)，發(fā)展不平衡問題亦很突出。為了解決不發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興的資金來源，建議以省為單位設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項資金，專項用于鄉(xiāng)村振興中的項目補助，特別是公益性項目補助。資金來源可以從土地稅收中籌集。

一是耕地占用稅。耕地占用稅以占用耕地行為作為征收對象，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)的唯一稅種。該稅種自1987年開始征收至2006年，全國累計征收約1000億元。為進一步發(fā)揮耕地占用稅的作用，2006年的中央一號文件提出，提高耕地占用稅稅率，新增稅收應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2008年國務(wù)院對耕地占用稅條例作出修訂，將耕地占用稅的稅額標準提高4～5倍，并對占用基本農(nóng)田的稅額在此基礎(chǔ)上再提高50%。對于提標后新增稅收的用途，黨的十七屆三中全會和2008年中央一號文件提出，大幅度提高耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，新增收入主要用于“三農(nóng)”。2009年和2010年的中央一號文件提出，耕地占用稅稅率提高后的新增收入要全部用于農(nóng)業(yè)。修訂后的條例實施以來，耕地占用稅稅收從2007年的185億元增加到2018年的1319億元，占地方稅收收入的比例從0.96%提高到1.74%。在分稅制體制下，耕地占用稅與1990年開始實施的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度、2002年實施的土地出讓金制度一起，成為地方重要的農(nóng)業(yè)投入來源。目前，按照農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地出讓價格和土地增值收益，耕地占用稅稅率仍處于較低水平，耕地占用稅僅相當(dāng)于土地出讓金的2.1%（2018年土地出讓金62849億元）、占地方稅收收入的比例為1.7%（2018年地方稅收收入75953億元），尚不能完全體現(xiàn)土地的市場價值。建議綜合考慮農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的建設(shè)用地供需狀況、土地利用結(jié)構(gòu)、人均耕地占有面積、占用耕地類別和質(zhì)量、地方經(jīng)濟發(fā)展情況等因素，并把耕地的社會價值和生態(tài)價值納入征稅考量之中，合理確定耕地占用稅稅率標準。耕地占用稅收入全部用于省級鄉(xiāng)村振興專項資金。

二是城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅是對使用城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)的國有土地征收的稅種，在建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)按年征收，屬地方稅種。1988年，國務(wù)院制定《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定征收耕地自批準征用之日起滿一年時開始繳納土地使用稅。2006年，國務(wù)院對城鎮(zhèn)土地使用稅條例進行了修訂，提高了征收標準，城鎮(zhèn)土地使用稅收入由2006年的176.81億元增長到2018年的2388億元，城鎮(zhèn)土地使用稅占地方稅收收入總量的比重由1.16%提高到3.14%，對合理利用城鎮(zhèn)土地、調(diào)節(jié)土地級差收入、提高土地使用效益發(fā)揮了積極作用。在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，用地需求不斷擴大，城鎮(zhèn)建成區(qū)向農(nóng)村不斷延伸，征收土地使用稅的應(yīng)稅土地數(shù)量急劇增加，其中很大一部分是由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進入保有環(huán)節(jié)后的土地，有必要調(diào)整完善城鎮(zhèn)土地使用稅制度，將城鎮(zhèn)土地使用稅收入納入省級鄉(xiāng)村振興專項資金。

（三）提高土地出讓收入用于鄉(xiāng)村振興的比例

1990年，國務(wù)院制定城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，將原來的劃撥無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斵D(zhuǎn)讓，國家向土地使用者收取土地使用權(quán)出讓金。國有土地使用權(quán)出讓金是國家以土地所有者身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，由土地使用者向國家支付的全部土地價款，包括土地出讓總價款、補繳的土地價款、劃撥土地收入等。1993年分稅制改革后，土地出讓金全部劃歸地方政府，中央不再分享。1999年全國土地出讓收入514億元，2007年為11947億元，2017年為49997億元，2018年為62849億元，土地出讓收入相當(dāng)于地方本級收入的比重在60%以上，成為地方政府收入的重要來源。

有償使用土地制度是土地管理制度上的一大進步，方向是正確的，但具體制度和實施效果需要評估。按照規(guī)定，土地出讓收入的支出范圍主要用于土地開發(fā)、水利、教育、城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性安居工程等支出，但“以土地換資金建設(shè)城市”“用土地出讓收入彌補政府支出”是普遍現(xiàn)象。

近年來，黨中央、國務(wù)院對于將土地出讓收入更多地用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村都有要求。2004年國務(wù)院《關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，市縣要將不低于土地出讓平均收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，重點用于農(nóng)村土地整治、建設(shè)標準農(nóng)田、修建小型農(nóng)田水利設(shè)施。2008年黨的十七屆三中全會提出，“大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入”。2011年中央一號文件提出，“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”。2019年中央一號文件提出，“按照‘取之于農(nóng)，主要用之于農(nóng)’的要求，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，重點用于農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高標準農(nóng)田建設(shè)”。上述中央精神需要盡快轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

（四）擴大涉農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營主體稅收優(yōu)惠范圍

如果將財政投入穩(wěn)定增長機制和土地出讓收入使用作為鄉(xiāng)村振興的“開源”措施，給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體稅收優(yōu)惠政策則是鄉(xiāng)村振興“節(jié)流”措施。

我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、服務(wù)等一直實行稅收優(yōu)惠政策，體現(xiàn)了國家對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的支持，實施效果也是好的。一方面，要嚴格依法落實稅收法律法規(guī)中涉及的涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策，確保優(yōu)惠政策惠及鄉(xiāng)村振興。另一方面，對擴大稅收優(yōu)惠范圍進行研究，如對設(shè)立在縣域內(nèi)對鄉(xiāng)村振興有直接帶動作用的二三產(chǎn)業(yè)項目給予稅收優(yōu)惠；對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品加工、全程冷鏈物流設(shè)施等使用的土地、房產(chǎn)，減免城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。建立這種稅收優(yōu)惠導(dǎo)向，有利于更多的工商企業(yè)在縣域布局，有利于帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（五）建立財政資金與信貸資金相互配合的融資機制

一是設(shè)立國家鄉(xiāng)村振興融資擔(dān)?；稹Ｔ谑袌鼋?jīng)濟環(huán)境下，無論是吸收社會資本投入，還是通過金融信貸融資，都面臨融資擔(dān)保不足及信貸風(fēng)險問題。建議在現(xiàn)有財政出資的農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸹A(chǔ)上，擴展業(yè)務(wù)范圍，服務(wù)鄉(xiāng)村振興，減少鄉(xiāng)村振興融資風(fēng)險。

二是發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券。在加強嚴格監(jiān)管、有效防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上，支持地方政府發(fā)行專門用于支持鄉(xiāng)村振興公益性項目的債券，允許銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)行為籌集專項用于發(fā)放鄉(xiāng)村振興貸款資金的銀行債券。

三是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)約指標跨省調(diào)劑機制，所得收益全部用于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鞏固脫貧攻堅成果。完善耕地占補平衡管理辦法，將中西部貧困地區(qū)通過建設(shè)高標準農(nóng)田、農(nóng)村宅基地整理等措施新增的耕地指標、建設(shè)用地指標在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)調(diào)劑使用，增加貧困地區(qū)財政、集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民收入，其中新增地方財政收入要全部用于鄉(xiāng)村振興。

（六）鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、社會資本投入鄉(xiāng)村振興

激發(fā)和調(diào)動農(nóng)民投身鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性，為鄉(xiāng)村振興投資、投勞。農(nóng)民用于鄉(xiāng)村振興的投資、投勞，不能當(dāng)作加重農(nóng)民負擔(dān)。我國農(nóng)村是集體所有制經(jīng)濟，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，挖掘集體土地等各類資源資產(chǎn)的價值潛力，增加集體經(jīng)濟收入。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易試點成功并轉(zhuǎn)化成為法律制度后，對土地增值收益的調(diào)節(jié)收入，堅持取之于土用之于農(nóng)的原則，全部用于鄉(xiāng)村振興。

區(qū)分鄉(xiāng)村公益性和經(jīng)營性建設(shè)項目，撬動更多社會資金投入鄉(xiāng)村振興。推動建立完善國家、集體、社會資本和農(nóng)民之間合理的利益分享機制，推動各類生產(chǎn)經(jīng)營主體與農(nóng)民建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。